【正文】 公共財政能力的可持續(xù)性）的做法可能導(dǎo)致的負面影響。長期以來的實踐證明，在推進新的福利制度建設(shè)的進程中，基于條件、制度環(huán)境和改革的優(yōu)先性等考慮，地方改革先行的模式和漸進主義的方法仍然是被認可的政策推進戰(zhàn)略。中國目前所采取的穩(wěn)健的宏觀經(jīng)濟政策和民生為本的社會政策進程，不僅體現(xiàn)了執(zhí)政黨在治理社會問題上的智慧與政策策略，也體現(xiàn)了新時期民主政治實踐的新要求，本質(zhì)上是一種國家發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)。計劃經(jīng)濟的體制慣性和傳統(tǒng)的政策路徑依賴對新時期的福利制度發(fā)展仍然具有強大的影響力?！　⊥瑫r，我們必須認識到，中國的福利體制與福利國家體制有著根本的區(qū)別。在未來，在社會福利服務(wù)領(lǐng)域，還會出臺新的政策，從崗位設(shè)置、人才使用、薪酬待遇、教育培訓(xùn)等方面，促進社會工作的專業(yè)化和職業(yè)化，它們必將對中國政府的能力建構(gòu)與社會關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。自2006年以來，中央提出“建立一支宏大的社會工作人才隊伍”的戰(zhàn)略舉措，加快了社會工作職業(yè)化和專業(yè)化的進程。同時，為促進社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，國家通過建立和完善有效的社會保護機制，不僅可以穩(wěn)定社會關(guān)系，也可以使人力資本的投資成為長期經(jīng)濟發(fā)展的動力。但是，更為關(guān)鍵的制度性問題尚未得到有效解決，比如醫(yī)療保險中職工和居民“大病”住院費用的報銷比例、農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和醫(yī)療資源的配置、各種社會保險的異地轉(zhuǎn)接與續(xù)存等，這些制度建設(shè)問題成為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全國社會保障制度的最后壁壘。然而，從人口總規(guī)模和就業(yè)人群的總規(guī)模來看，我國社會保險參保人數(shù)并不高。尤其是國有企業(yè)的深化改革和城市就業(yè)人群的增加，促成了社會保險參保人員的迅速上升。在全國的層面上，中央政府應(yīng)充分利用社會保險基金節(jié)余總額較大的資源優(yōu)勢，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展?fàn)顩r，加大對貧困與落后地區(qū)建立和發(fā)展社會安全網(wǎng)以及實施社會政策方面的資金支持，從而有效地配合地方經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略安排。這一方面反映了在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中政府財力的增強，但另一方面在考慮到社會保險覆蓋人群規(guī)模有限和制度性缺失的情況下，如此大的基金節(jié)余規(guī)模說明我們在基金的使用效率和制度建設(shè)上還存在著不足。正如學(xué)者提出的那樣，同過去政府集中發(fā)展經(jīng)濟的時代相比，近年來中國開始進入了“社會政策時代”，標(biāo)志著中國作為一個社會主義轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家治理社會的新的策略與機制的誕生，它既是政府能力建設(shè)的一種新體現(xiàn)，也對社會組織發(fā)展提出了新的要求(13)。市場經(jīng)濟時期社會政策的出現(xiàn)表現(xiàn)在：第一，社會保障與社會福利政策的發(fā)展仍然以經(jīng)濟政策和促進經(jīng)濟發(fā)展作為優(yōu)先考慮；第二，社會福利的改革被視為一種與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的回應(yīng)；第三，新社會政策主要是針對城市的新社會問題而言，近年來政府加強了對農(nóng)村社會保障與農(nóng)民的社會保護機制的改革；第四，社會政策的目標(biāo)是維護社會穩(wěn)定，提升社會正義，同時也為增強黨和政府的執(zhí)政能力服務(wù)。新出現(xiàn)的重大社會問題有：第一，不斷擴大的收入差距和城鄉(xiāng)不平等；第二，城市失業(yè)與貧困問題的出現(xiàn)；第三，農(nóng)民工的社會保護問題；第四，艾滋病患者的治療與社會救助；第五，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革引發(fā)的剝奪與社會不公平問題日益明顯。增加國家投入和增強社會保障（或社會政策）的作用成為社會改革倡導(dǎo)的一項重要內(nèi)容。因此，如果我們簡單地認為經(jīng)濟改革以來，在社會領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了普遍的國家退出，是不恰當(dāng)?shù)?。而在中國，政黨的建設(shè)同國家能力建構(gòu)與社會發(fā)展的目標(biāo)高度關(guān)聯(lián)在一起，因此，我們不難理解今天我們的社會福利體制改革政策與措施所呈現(xiàn)的價值理念和原則。在現(xiàn)代社會里，國家通過政黨及其不同層面的組織建立其利益機制和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。在20世紀90年代，集體、社區(qū)、家庭和個人等被要求承擔(dān)更多的福利責(zé)任，社會福利社會化成為民政事業(yè)改革的重要方針。在社會主義中國，社會福利（或社會保障）一直被當(dāng)作一種政府服務(wù)人民與國家強化對社會秩序的有效控制的方式(12)。然而，從歷史與發(fā)展的觀點來看，中國背景下的社會福利的發(fā)展并不同于西方福利國家福利發(fā)展的路徑，它更多體現(xiàn)為經(jīng)濟改革和社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的社會保障制度的變革與公民權(quán)的擴張，是政府主導(dǎo)的社會治理和社會建設(shè)的結(jié)果。H要理解中國作為一個政黨國家的福利體制的發(fā)展與變遷，政治－經(jīng)濟的分析是必不可少的，尤其是認識“政治決定經(jīng)濟”這一點至關(guān)重要⑩。同時，我們有必要認識到，在一個社會里，國家權(quán)力通常也與社會力量（如社會變遷）緊密聯(lián)系在一起?！　∫虼耍瑥娜蚧M程與國家能力建構(gòu)的關(guān)系視角來理解中國20世紀90年代末以來的社會變遷與社會政策發(fā)展二者之間的內(nèi)在聯(lián)系，試圖在理論上勾勒出解釋中國社會主義福利體制發(fā)展的福利社會學(xué)的概念或理論框架，對研究者來說意義重大。同時，我還要在這里強調(diào)，從本質(zhì)上說，社會福利是一種呈現(xiàn)集體主義意識形態(tài)最明顯和最人性的制度建構(gòu)，它的發(fā)展不僅反映了公民權(quán)的進步，也在一定程度上體現(xiàn)了國家的善治與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)變。在這里，我試圖將社會福利（或社會政策）的發(fā)展同社會控制與國家建構(gòu)的過程緊密聯(lián)系在一起。從既往的經(jīng)驗來看，中國社會政策的發(fā)展是受到了市場經(jīng)濟發(fā)展過程中福利體制發(fā)展的路徑與模式的影響，由此可以深入理解在轉(zhuǎn)型的社會主義國家制度背景下福利體制變遷與改革的涵義。而對社會科學(xué)家來說，理解并解釋由此引發(fā)的社會變遷及國家在社會問題治理方面所扮演的角色這一問題，無疑變得十分重要。盡管，社會組織在中國的發(fā)展仍然受到嚴格的法律和管理條例的約束，但是社會發(fā)展的現(xiàn)實要求又在不斷促進這些社會組織的發(fā)育和成長，對滿足不斷涌現(xiàn)的新的社會需求起到了積極的作用?！　∽?0世紀90年代中期以來，為促進民間社會組織的發(fā)育與公民自我服務(wù)自我管理能力的發(fā)展，中國政府充分利用既有的資源和政策，鼓勵民間社會組織參與社會管理與社會服務(wù)，通過建立有效的、持續(xù)的政府－社會組織的合作伙伴關(guān)系，來實現(xiàn)良性的社會發(fā)展。而實際上，這一過程清晰地表現(xiàn)為一種政府權(quán)力的實施和管制。由于同私營企業(yè)的市場化發(fā)展不同，社會福利服務(wù)私營化可能帶來諸多問題，第一，以利潤（或利益）驅(qū)動的社會服務(wù)不能確保社會公正的目標(biāo)；第二，市場提供的社會服務(wù)只滿足有限需求而不滿足社會需要，其服務(wù)對象是有購買／支付能力的消費者，它排斥了社會中的困難群體，形成了新的社會不平等；第三，國家對市場中的社會服務(wù)機構(gòu)監(jiān)督與管理成本增加，同時也可能出現(xiàn)國家與市場部門的利益連帶關(guān)系；第四，市場部門提供的社會服務(wù)效果與有效性也可能出現(xiàn)問題。尤其是自十六大以來，政府積極強調(diào)并努力推行“以人為本”的政府行政管理體制和新型的社會公共服務(wù)體制，強調(diào)要關(guān)注人民生活（民生問題），注重解決與公民生活相關(guān)的實際問題，在解決城市貧困、改善公共服務(wù)模式和促進就業(yè)發(fā)展等方面，制定了一系列積極的干預(yù)政策?；诖?，中國政府近年來又積極推進農(nóng)村最低生活保障制度的實施，并已在全國農(nóng)村基本建立這一制度，確保農(nóng)村困難群眾的基本生活需要得到滿足。從1993年以來，中國政府開始逐步實施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的改革試點，并于1999年底在全國城鎮(zhèn)普遍建立這一制度，它標(biāo)志著在中國城鎮(zhèn)基本確立了一個基本的安全網(wǎng)，以確保改革導(dǎo)致的社會風(fēng)險降到最低?！　?0世紀90年代中期以來，隨著中國市場經(jīng)濟發(fā)展進程的加快，建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代社會保障體制的要求日益急迫。對中國的福利多元主義的理解，筆者認為應(yīng)基于以下幾方面來認識：第一，福利責(zé)任的轉(zhuǎn)移（由國家轉(zhuǎn)移至社會和個人）和重新配置；第二，國家在社會福利傳輸系統(tǒng)中角色的變化（由直接提供者變?yōu)楸O(jiān)督者、評估者或購買者）；第三，非國家部門（如非營利組織或社會團體）在社會福利服務(wù)中的參與和競爭能力加強，公民社會在回應(yīng)社會需要和解決社會問題領(lǐng)域正變得日益有活力；第四，以就業(yè)為基礎(chǔ)的工作福利與個人生活質(zhì)量的關(guān)聯(lián)性日益增強，隨著自由市場經(jīng)濟的發(fā)展，就業(yè)對個人生活質(zhì)量的影響變得至關(guān)重要。同時，市場化機制在福利服務(wù)推行過程中并非是完全自由化的，它明顯還受到來自政府的干預(yù)或管制（比如民營醫(yī)院的市場準(zhǔn)入、提供社會服務(wù)的社會團體或民間組織的登記注冊等）。福利多元化或福利多元主義不僅體現(xiàn)為社會福利服務(wù)管理體制的變化，也表現(xiàn)在福利單位所有制、資金來源、服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容等方面所具有的更大的彈性上。由于不斷涌現(xiàn)的社會問題和日益增加的社會需要，傳統(tǒng)的社會保障制度和福利服務(wù)體制已經(jīng)不能解決上述問題與需要。然而，同歐洲福利國家的福利體制和社會政策取向（推行私有化和混合福利的改革政策、將工作與福利掛鉤）不同的是，中國所面臨的福利體制改革是在經(jīng)濟改革后開始的，其挑戰(zhàn)并非是社會開支費用削減或稅收調(diào)整所面臨的選民和政黨壓力，而是如何在快速的經(jīng)濟發(fā)展過程中，一方面通過改變收入再分配和增加政府在社會領(lǐng)域的投入的策略，以消除市場經(jīng)濟社會導(dǎo)致的社會不平等，建立新型的官民、不同人群之間的社會關(guān)系，減少社會沖突，進而維護社會穩(wěn)定；另一方面，更為重要的是，在長期的經(jīng)濟政策主導(dǎo)國家社會發(fā)展進程的背景下，如何從制度上建立一種社會政策體系，以維持一種強大、持續(xù)和生態(tài)安全的經(jīng)濟增長模式，從而確保在未來20～30年甚至更長時期內(nèi)國家總體發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。而實際上，在新自由主義市場經(jīng)濟時代，各國政府都