【正文】 國加州那樣的電力危機。從我國“五省一市”的改革試點情況看，現(xiàn)行的政府監(jiān)管體制明顯滯后于市場化改革，出現(xiàn)了市場機制因監(jiān)管改革滯后而難以發(fā)揮作用的情況，突出表現(xiàn)在市場競爭環(huán)境無監(jiān)管、信息不公開、項目等審批方式無改變等?？v觀國際上先行進行電力體制改革的國家，政府監(jiān)管體制的改革均是電力工業(yè)改革的重要組成部門。23 / 221有效競爭，是電力工業(yè)市場化改革的基本取向。以“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”為主要方式，打破垂直一體化壟斷，引入3 本文指具有自然壟斷屬性的行業(yè)，一般是帶有網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)特征的行業(yè)。建立一個集中、獨立、透明、依法監(jiān)管的監(jiān)管機構(gòu)，還將有助于提高行政效率。政府放松準入管制，將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和投資決策權(quán)交還給企業(yè)的，同時監(jiān)管機構(gòu)加強壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對競爭環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理，確保電力市場的公平和有序競爭。以往的改革在政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)之間經(jīng)常發(fā)生搖擺，陷入了“一管就死、一放就亂”的怪圈，投融資管理體制難以進行實質(zhì)性改革，行政審批制似乎成為了政府管理電力行業(yè)的唯一手段。為此必須盡快建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的電力監(jiān)管體制，監(jiān)管的方式必須從過去習慣于對國有企業(yè)進行直接控制，轉(zhuǎn)到面向各類的投資主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境上來；監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置必須從過去難以擺脫部門、地方的干擾，轉(zhuǎn)到有效貫徹國家利益的軌道上來；監(jiān)管的行為必須從過去的無規(guī)可循，轉(zhuǎn)到依法監(jiān)管的框架上來。 電力工業(yè)是國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共部門，電力工業(yè)的持續(xù)發(fā)展和安全、可靠、高效運行，事關(guān)國家整體競爭力的提高、社會的全面進步和廣大公眾的切身利益，而電力工業(yè)是一個特殊的行業(yè)，其特殊性不僅取決于產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)地位，更加體現(xiàn)在“網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)”的特性上，即一些重要環(huán)節(jié)（電網(wǎng)）因網(wǎng)絡(luò)特征而具有的自然壟斷屬性，這一特性不同于一般的競爭性產(chǎn)業(yè)，即使是最理想的市場競爭方式的設(shè)計，也無法克服某些環(huán)節(jié)其固有自然壟斷屬性，而這些環(huán)節(jié)的壟斷問題必須通過加強監(jiān)管予以克服。在此背景下，建立與電力工業(yè)市場化改革相適應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管制度應(yīng)當成為當前頭等重要的大事。從中國電力工業(yè)的改革情況看，盡管最終的方案仍未確定，但改革的框架已逐漸清晰。此外，現(xiàn)行的監(jiān)管機構(gòu)還存在著監(jiān)管技術(shù)手段落后，糾正違規(guī)行為過多依賴行政手段等問題。但目前的監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)存在著明顯不足，經(jīng)濟管理和法律的復(fù)合型人材少，掌握現(xiàn)代監(jiān)管理論的人材和學有所長的專家少。從國外現(xiàn)代監(jiān)管制度的發(fā)展趨勢看，政府監(jiān)管越來越專業(yè)化，這是因為監(jiān)管人員必須面對日趨復(fù)雜的市場環(huán)境、不同類型的監(jiān)管對象、不斷創(chuàng)新的技術(shù)、法律糾紛以及大量的需要做出正確、及時判斷的各類信息，同時還隨時面臨信息不完備帶來的監(jiān)管風險。目前除被處罰者可依法提請行政復(fù)議和行政訴訟外，其他各項審批是否合理，基本上是由監(jiān)管機構(gòu)自身及其行政上級做出判斷，并沒有消費者、被監(jiān)管企業(yè)等利益相關(guān)者實施民主監(jiān)督的正常渠道。這種既是政策制定者又是政策執(zhí)行者的監(jiān)管制度安排，無法解決對監(jiān)管者的監(jiān)管問題，存在著監(jiān)管者權(quán)利膨脹和出現(xiàn)較多決策失誤的危險。21 / 221在現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，監(jiān)管職能的分散，并不意味著就存在一個有效抑制監(jiān)管機構(gòu)濫用權(quán)力和減少決策失誤的監(jiān)督制約體系。在電力項目的審批中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人直接向投資者做出價格、投資回報率承諾的現(xiàn)象也并不少見。而在地方層面，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)有的獨立監(jiān)管權(quán)力更是受到較大程度地干擾。四是監(jiān)管部門既缺少獨立性，又缺乏有效的監(jiān)督制約機制。由于這些問題的存在，其一使得監(jiān)管決策過程不透明，不僅投資者不能從正常渠道獲取投資決策所需的全部信息，給投資者附加上了制度性成本，相關(guān)政府部門間也難以進行正常的溝通和協(xié)調(diào)，增加了社會的交易成本。許多領(lǐng)域的監(jiān)管職能沒有得到法律和政策的明確授權(quán)，監(jiān)管無規(guī)可循，無法可依，不能做到依法監(jiān)管，依規(guī)監(jiān)管。三是監(jiān)管無規(guī)可循，立法滯后，缺少透明度。這就形成了電力監(jiān)管的多責任主體的局面，不僅造成電力企業(yè)必須面對許多的政府相關(guān)部門，存在著環(huán)節(jié)多、部門多、低效率的問題，更為嚴重的是電力工業(yè)一旦出現(xiàn)問題和矛盾，又會出現(xiàn)部門之間推諉責任，無人負責，責任主體缺位，中央政府難以追究責任。監(jiān)管職能過度分散導(dǎo)致責任主體不明。20 / 221能分工是造成監(jiān)管失效的主要原因之一?，F(xiàn)行的破壞了監(jiān)管職能系統(tǒng)性的機構(gòu)設(shè)置和職1 即政策與規(guī)劃制定職能與監(jiān)管職能不分。成本監(jiān)控與電價監(jiān)管的分離，導(dǎo)致了電價監(jiān)管失去了有效信息的支撐，形成了強烈的價格倒逼機制，出現(xiàn)了被監(jiān)管者可以左右監(jiān)管者的顛倒局面。電力監(jiān)管的系統(tǒng)性極強，電價審批、市場準入、投融資管理、成本監(jiān)控等監(jiān)管內(nèi)容，環(huán)環(huán)相扣，必須密切協(xié)同，才能取得預(yù)期的監(jiān)管效果。如前所述，目前的電力監(jiān)管職能分散在中國政府的許多相關(guān)部門（見表 1） ，形成了多頭管理、分工負責的局面。監(jiān)管機構(gòu)也時常因信息不對稱等原因，而被監(jiān)管對象所左右。其二是企業(yè)一旦獲得了準入資格，并得到了固定回報率（成本加成法，而且可能是建立在非真實成本的基礎(chǔ)上）的價格保護，使得在位企業(yè)的壟斷利益“合法”化。另一方面監(jiān)管機構(gòu)通常熱衷于沿用行政審批的方式 2來替代對監(jiān)管對象經(jīng)營行為的監(jiān)管，并且試圖通過行政審批的強化，或者說利用抬高進入門檻的方式，來彌補監(jiān)管能力的不足。監(jiān)管的題中之意應(yīng)是，監(jiān)管機構(gòu)對具有自然壟斷性質(zhì)的電力工業(yè)中各市場主體的行為進行監(jiān)管，隨時掌握各類企業(yè)諸如成本、市場行為等充分信息，利用其被賦予的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，不斷克服電力公司（特別是垂直一體化的壟斷性公司）可能出現(xiàn)的濫用市場權(quán)利以及損害消費者和公眾利益的行為。尤其是在供求關(guān)系基本平衡甚至出現(xiàn)階段性供大于求的現(xiàn)實情況下，壟斷權(quán)力的濫用和嚴重的地方保護主義明顯地降低了資源的配置效率，損害了公眾利益和國家的整體利益。上述問題的存在，既有市場機制和競爭機制缺失的原因，也有現(xiàn)行政府監(jiān)管體制存在的問題。由于沒有建立有效的價格形成機制，導(dǎo)致價格十分混亂，價格不能真實反應(yīng)市場的供求關(guān)系。 二是電力市場被人為分割，省間市場壁壘日趣嚴重，在中國的一次能源集中地區(qū)遠離電力負荷中心因而需垮省配置電力資源的現(xiàn)實情況下，市場按行政區(qū)劃被分割的局面，嚴重影響了資源的配置效率，特別是一些清潔能源不能得到有效利用。國家電力公司的成立，為進一步清晰政府與企業(yè)的界面奠定了基礎(chǔ)，但是由其以國有國營的方式實行垂直一體化（發(fā)電、輸電、配電、售電一體）的壟斷性經(jīng)營，就導(dǎo)致了競爭制度的缺失。市場績效是衡量監(jiān)管體制優(yōu)劣的唯一判據(jù)。 “多家集資辦電”政策以及與之相配套的電價等改革舉措，為促進電力投資，迅速扭轉(zhuǎn)電力供應(yīng)嚴重短缺的局面，起到了關(guān)鍵性國家經(jīng)貿(mào)委（ SETC）國家計委（SDPC）財政部（MOF）……國家電力公司（SPC）垂直一體化發(fā)電，占 50%輸電配電售電獨立發(fā)電公司（IPP ）獨立發(fā)電公司（IPP ）獨立發(fā)電公司（IPP ）監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管18 / 221的作用；政企分開的新型體制框架初步形成；通過“五省一市”電力市場化改革的試點工作，基本廓清了深化電力體制改革和引入競爭的方向?！O(jiān)繳國有資本金收益?！贫ㄘ攧?wù)管理制度,成本構(gòu)成和財政監(jiān)督?！才艊邑斦越ㄔO(shè)資金?！贫娏Πl(fā)展戰(zhàn)略?！獙嵭行袠I(yè)管理與監(jiān)督。對電力工業(yè)實行監(jiān)管的主要機構(gòu)有國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委和財政部等，各自的主要監(jiān)管職能見下表：表 1 目前主要的監(jiān)管部門及其監(jiān)管職能機構(gòu) 國家經(jīng)貿(mào)委 國家計委 財政部監(jiān)管職能—制定行業(yè)規(guī)劃、法規(guī)和經(jīng)濟技術(shù)政策。經(jīng)過此階段的改革，電17 / 221力工業(yè)政企合一的體制性弊端得到了一定程度的克服，其基本矛盾主要集中在垂直一體化的行業(yè)壟斷。與此同時，在浙江、上海、山東、吉林、遼寧、黑龍江“五省一市”進行“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的市場化改革試點工作，探索破除垂直一體化壟斷的可能途徑，為此國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委都就市場運行規(guī)則提出了指導(dǎo)性意見。此階段實施的改革開始涉及電力工業(yè)的深層次矛盾，重點解決政企不分的問題，同時在五省一市進行以“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”為主要內(nèi)容的電力市場化改革試點。三是由于電價形成機制不合理和價格監(jiān)管能力不足，導(dǎo)致出現(xiàn)了強烈的價格倒逼現(xiàn)象，使得終端用戶電價不斷攀升。這兩類參與者的市場競爭地位顯然是不平等的，隨著電力供需矛盾的根本扭轉(zhuǎn)和發(fā)電市場競爭程度的逐步加強，這一問題開始顯現(xiàn)，兩類參與者不公平競爭的矛盾不斷激化。同時還出現(xiàn)了一些新的問題，進一步突顯了原有的體制性矛盾。二是打破了多年國家壟斷的市場格局，在發(fā)電市場上逐步形成了多元投資主體的市場結(jié)構(gòu)。這些政策的調(diào)整和實施，帶來了兩個積極的結(jié)果：一是極大地激發(fā)地方政府和外資的投資積極性，促進了電力工業(yè)的快速發(fā)展。為調(diào)動地方、企業(yè)、外資等各類經(jīng)濟主體辦電的積極性，緩解日益嚴重的缺電局面，1985 年中國國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》 ，提出了“政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”和“因地因網(wǎng)制宜”的方針，并實行了“新電新價”政策。（2）“政企合一、發(fā)電市場逐步放開”階段(1985～1997)。這一制度缺陷導(dǎo)致了許多矛盾，當時最突出的問題是，嚴重抑制了地方、企業(yè)等其他經(jīng)濟主體辦電的積極性，造成了中國長達 20 多年的全國性嚴重缺電局面。15 / 221圖 1 電力工業(yè)的五級管理制度 這種與計劃經(jīng)濟相輔相成的管理體制，在當時特定的歷史時期，曾經(jīng)發(fā)揮了資源集中能力強的特點，建成了一些電力骨干工程。電力工業(yè)的五級管理制度見圖 1。也就是說，中央政府的電力工業(yè)部門，作為國務(wù)院的行政機構(gòu)，既是電力工業(yè)有關(guān)政策和規(guī)劃的制定者；也是行業(yè)管理機構(gòu)，行使行業(yè)管理和行政執(zhí)法的職能；又是電力工業(yè)唯一的生產(chǎn)經(jīng)營者；還是國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理者，負責投資建設(shè)電力項目并取得收益。（1）“政企合一、國家壟斷經(jīng)營”階段(1949～1985 年)。1997 年中國政府再次對電力工業(yè)進行改革，在原電力工業(yè)部的基礎(chǔ)上成立了國家電力公司，其原有的政府職能移交到國家經(jīng)貿(mào)委，以解決長期存在的政企不分的問題。14 / 221第一章 中國電力工業(yè)政府監(jiān)管體制改革研究 建立現(xiàn)代監(jiān)管制度已是中國電力工業(yè)改革與發(fā)展的當務(wù)之急 1．1 中國電力監(jiān)管體制的歷史沿革和現(xiàn)狀 放松管制，重組電力工業(yè)，實行市場化改革是近二十年來世界各國為提高電力工業(yè)效率、降低電價、進而增強整體經(jīng)濟競爭力的共同之路。建議在中國引入“合同能源管理”這一基于市場的節(jié)能投資機制，扶持成立一批電力節(jié)能13 / 221公司（ESCO） ，并為它們的業(yè)務(wù)運作和發(fā)展創(chuàng)造必要的條件和政策環(huán)境。建議政府有關(guān)部門組織制定并有效執(zhí)行全面的用電設(shè)備能源效率標準，推動用電設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)盡可能地提高其產(chǎn)品的能源效率水平?？煽紤]實行所得稅、增值稅及設(shè)備進口關(guān)稅相應(yīng)的減免等政策，另外在原有的電力建設(shè)基金所占用的價格空間內(nèi)，安排一定數(shù)量的用于可再生能源發(fā)展和節(jié)能技術(shù)推廣的基金（系統(tǒng)效益收費，SBC） ，其中一部分用于可再生能源發(fā)電企業(yè)的財政補貼；另一部分設(shè)立“節(jié)電信托基金” ，用于節(jié)電技術(shù)、項目的發(fā)展和獎勵。四是盡快取消電力建設(shè)基金。二是改所得稅的“隸屬納稅制”為中央、地方共享稅，以消除地方保護主義的主要動機，以利于資源的優(yōu)化配置。實現(xiàn)電力可持續(xù)發(fā)展的政策體系 對電力工業(yè)稅制改革的建議：一是改變增值稅的征管辦法，改“生產(chǎn)型”增值稅為“消費型”增值稅。在近期可再生能源電廠可不參與市場競爭，發(fā)電價格由政府有關(guān)部門按資源分類的標準成本制定。銷售電價：市場主導(dǎo)、政府監(jiān)管。輸配電價：政府監(jiān)管、單獨定價。 電價形成機制的改革目標是，發(fā)電電價：引入競爭、市場定價。同時還應(yīng)改革現(xiàn)行的投融資管理體制，進一步放松市場準入，吸引民間投資；改革投資項目的行政審批制度，賦予企業(yè)的投資決策權(quán)；進一步深化國有企業(yè)的改革，推動企業(yè)改制后上市融資。投資的市場激勵機制的關(guān)鍵是：競爭性電力市場模式的設(shè)計、市場信號的有效性以及電價的形成機制。因此，投資激勵機制的有效解決對于市場需求仍呈快速增長的中國電力工業(yè)而言極為重要，避免美國加州曾出現(xiàn)的電力危機在中國發(fā)生?；诟偁幮噪娏κ袌龅臋C制設(shè)計：投資激勵機制和價格形成機制在垂直一體化的市場結(jié)構(gòu)下，基于成本的投資回報率電價形成機制是刺激投資的重要因素，甚至還會產(chǎn)生“過度激勵”的問題。經(jīng)濟監(jiān)管的主要11 / 221職能為：監(jiān)管電力市場準入和退出，建立電力許可證制度，規(guī)定市場準入條件和審查程序；依法對市場交易行為、市場結(jié)構(gòu)、市場信息披露等進行監(jiān)管，監(jiān)督電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)的運行；監(jiān)管電價和電力企業(yè)財務(wù)計劃，核定壟斷環(huán)節(jié)電價，監(jiān)控競爭環(huán)節(jié)電價，監(jiān)督電力企業(yè)財務(wù)；協(xié)調(diào)和處理市場糾紛，對市場違法違規(guī)行為進行查處。國家電力監(jiān)管委員會可制定具體的、統(tǒng)一的監(jiān)管條例，并對跨區(qū)域的電力建設(shè)和交易實行監(jiān)管，而區(qū)域或省等派出機構(gòu)，按照監(jiān)管條例，對各自的管轄范圍實行監(jiān)管。全國的電力監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置采取三級結(jié)構(gòu)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即中央政府設(shè)立國家電力監(jiān)管委員會，在區(qū)域電網(wǎng)公司所在地設(shè)立派出機構(gòu)，在一些確實需要的省設(shè)立分支機構(gòu)。從監(jiān)管的實施效果看，現(xiàn)行的監(jiān)管體制和監(jiān)管方式并未成功克服壟斷勢力和地方保護主義的膨脹，從而明顯地降低了資源的配置效率，損害了公眾利益和國家的整體利益。為了提高能源的使用效率和節(jié)約能源，建議在現(xiàn)行的《節(jié)約能源法》的基礎(chǔ)上，細化和派生出與之配套的、具體可實施的節(jié)電法規(guī)和標準。在《電力法》中還應(yīng)明確規(guī)定電力公司的節(jié)電義務(wù)，要求電力公司采用綜合資源規(guī)劃進行電源開發(fā)的最小成本規(guī)劃、運用需求方管理技術(shù)開展節(jié)電項目。當前應(yīng)以修改和完善《電力法》作為立法重點。電力法律體系應(yīng)注重其完整性、層次性和穩(wěn)