【正文】 強(qiáng)制措施具有限權(quán)性。其功能主要是限制、控制、制止和防范。換言之，一般性行政強(qiáng)制措施，既不是為了行政強(qiáng)制執(zhí)行而設(shè)，也不是為了應(yīng)對緊急事態(tài)而設(shè)，其應(yīng)用的時間和條件，分別是在行政機(jī)關(guān)作出最終行政處理決定之前，和行政機(jī)關(guān)在日常行政管理過程中情況尚不清楚，或情況雖已清楚，但為了保障后續(xù)具體行政行為的作出和有效實現(xiàn)，仍需要對相對人的權(quán)利進(jìn)行暫時性限制的場合。識別行政強(qiáng)制措施，關(guān)鍵是把握“強(qiáng)制”二字，只要行政機(jī)關(guān)采用強(qiáng)制性辦法或手段，約束、限制或影響了相對人的權(quán)益，該辦法或手段就是行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施作為強(qiáng)制辦法和手段，既可以在強(qiáng)制實現(xiàn)義務(wù)內(nèi)容的行政強(qiáng)制執(zhí)行中運用，也可以在行政即時強(qiáng)制中運用，還可以在日常行政管理中，為查明情況或有效控制違法危害狀態(tài)而使用。　　通過上述分析可以看出，因適用場合和目標(biāo)的不同，行政強(qiáng)制措施存在不同的種類或不同的形態(tài)。還有的屬于一般性行政強(qiáng)制措施，如強(qiáng)行預(yù)防、制止和控制措施。從實務(wù)中考察，有關(guān)行政機(jī)關(guān)采取行政強(qiáng)制措施的情況還很多，其中有的屬于執(zhí)行性行政強(qiáng)制措施，如相對人對責(zé)令拆除違章建筑的決定不予履行，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除。“專項治理”措施，似是對包括上述措施、處罰和追究刑事責(zé)任在內(nèi)的綜合行動的概稱或統(tǒng)稱，這不是本文意義上的行政強(qiáng)制措施，而是一般意義上處理和解決問題的辦法。《行政訴訟法》第11條第1款第2項規(guī)定的行政強(qiáng)制措施也主要指這類一般性強(qiáng)制措施。就目前規(guī)定這類行政強(qiáng)制措施的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定來看，采取這類行政強(qiáng)制措施的前提條件和情勢范圍尚不很明確，是否采取和采取何種強(qiáng)制措施，多由行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要權(quán)衡和裁量決定。因此，它不以具體行政行為的先行存在為前提，但它的采取可能成為實施后續(xù)具體行政行為的準(zhǔn)備或前奏，當(dāng)然，也不必然引起后續(xù)具體行政行為的實施?！　∫灿械膶W(xué)者同樣根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，將一般性強(qiáng)制措施劃分為預(yù)防、制止性強(qiáng)制措施和保全性強(qiáng)制措施，[30]這種劃分的結(jié)果與前述劃分的部分內(nèi)容相一致，或在前述劃分中可以找到相對應(yīng)的部分。行政強(qiáng)制保障或者輔助性措施多適用于懲罰性具體行政行為作出之前，而相對人又有明顯逃避懲罰跡象的場合。沒有該強(qiáng)制措施的保障或輔助，行政管理工作就無法或很難有效進(jìn)行。其目的是防止危害的擴(kuò)大。如交通管理法律、法規(guī)規(guī)定的對超速車輛的扣留，《海關(guān)法》規(guī)定的強(qiáng)制帶離現(xiàn)場等措施即屬此類。行政強(qiáng)制措施適用于危害可能發(fā)生，不采取強(qiáng)制措施不足以防止危害發(fā)生的場合，其目的是防止這種危害的發(fā)生。行政強(qiáng)制檢查措施不以相對人違法為前提，通常適用于事實尚不清楚的場合。　　根據(jù)采取強(qiáng)制措施的目的和適用場合的不同，可將一般性強(qiáng)制措施劃分為行政強(qiáng)制檢查措施、行政強(qiáng)制預(yù)防措施、行政強(qiáng)制制止措施和行政強(qiáng)制保障或輔助措施。與執(zhí)行性強(qiáng)制措施不同，在采取這類強(qiáng)制措施之前，并沒有為被強(qiáng)制的相對人設(shè)定義務(wù)的具體行政行為存在，采取這類強(qiáng)制措施的目的也不是為了促使相對人履行義務(wù)，其具體目的因遇到的具體情況和行政機(jī)關(guān)追求目標(biāo)的不同而不同，可能是為了查明情況，也可能是為了預(yù)防、制止或控制違法行為、危害狀態(tài)，還可能是為了保障和輔助后續(xù)具體行政行為的作出。　　三是一般性強(qiáng)制措施。此外，由于即時強(qiáng)制是在事態(tài)緊急的情況下實施的，其過程相對短暫，其程序也比較簡單、甚至沒有強(qiáng)制性程序，故行政即時強(qiáng)制措施幾乎可以等同于行政即時強(qiáng)制。因此，在實務(wù)中觀察，行政主體采取的是一個斷然的行動，有關(guān)相對人感知的是限制或影響自身權(quán)益的手段或措施。即時性強(qiáng)制措施是行政主體在事態(tài)緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險，來不及先行作出具體行政行為，而直接對相對人的人身、財產(chǎn)或行為采取的斷然行動。將執(zhí)行性行政強(qiáng)制措施排除在行政強(qiáng)制措施之外，在邏輯上是說不通的。行政強(qiáng)制執(zhí)行是對采取行政強(qiáng)制執(zhí)行措施全過程的綜合概括，其中起決定作用、居于中心地位的仍然是行政強(qiáng)制措施。在這個過程中，行政主體采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，直接作用于相對人，以確保義務(wù)內(nèi)容的實現(xiàn)?！盵28]很明顯，這種觀點把行政強(qiáng)制措施看作是可以應(yīng)用于行政強(qiáng)制執(zhí)行過程的措施，用于行政強(qiáng)制執(zhí)行過程的措施就是行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。而行政強(qiáng)制措施不一定以某種具體義務(wù)的存在為前提，是獨立存在的實體性具體行政行為。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行與執(zhí)行性強(qiáng)制措施大體相等同。有的學(xué)者認(rèn)為，“行政強(qiáng)制執(zhí)行是現(xiàn)代法治國家中行政強(qiáng)制措施的最基本的類型”，[25]并將行政強(qiáng)制執(zhí)行同即時強(qiáng)制和行政調(diào)查并列置于行政強(qiáng)制措施之下，作為行政強(qiáng)制措施的下位概念而存在。這一部分在德日等國被看作行政強(qiáng)制的基本形態(tài)，也是不少國家和地區(qū)行政強(qiáng)制立法比較發(fā)達(dá)的部分?！　」P者認(rèn)為，根據(jù)使用場合和所追求目標(biāo)的不同，并考慮到與行政強(qiáng)制的形式相對應(yīng)，可以將行政強(qiáng)制措施劃分為以下三種類型或形態(tài)：　　一是執(zhí)行性強(qiáng)制措施。但不論有多么大的差異，都屬于此種行政強(qiáng)制措施與彼種行政強(qiáng)制措施的差異，而不是行政強(qiáng)制措施與非行政強(qiáng)制措施的區(qū)別。還可以適用于調(diào)查、取證或可能對相對人的人身、他人或公共利益造成危害的場合，以保證具體行政行為的作出。[22]換言之，行政強(qiáng)制措施既可以適用于行政強(qiáng)制執(zhí)行的場合，以實現(xiàn)已生效的具體行政行為。因此，行政強(qiáng)制措施仍然是一個概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形態(tài)的、甚至差異較大的不同形態(tài)的具體的行政強(qiáng)制措施。[21]目前，具體行政行為已經(jīng)成為理論上和實踐中一個基礎(chǔ)概念，但從行政措施到具體行政行為的演變過程是不應(yīng)該被遺忘的，它對于我們理解和分析行政強(qiáng)制措施也是有幫助的。[20]很明顯，行政法理論在這里所使用的行政措施，已經(jīng)同《憲法》和《地方組織法》規(guī)定的行政措施在含義和范圍上有了一定的分野，它剔除了《憲法》和《地方組織法》規(guī)定的行政措施中屬于抽象行政行為的部分，保留了作為具體行政行為的部分。還必須說明，措施和用于解釋措施的辦法，按漢語的習(xí)慣，都應(yīng)屬于名詞或名詞系列，行政措施、行政強(qiáng)制措施的中心詞都是措施，由此也可以推知，行政措施和行政強(qiáng)制措施都是名詞詞組。還必須指出，措施雖然沒有辦法那樣直白和具體，但措施也是應(yīng)用范圍較廣，少有歧議而又容易理解的語言符號。正是由于措施本身的相對抽象性和辦法本身的具體性，措施可以囊括各種辦法，行政措施可以囊括各種行政處理辦法。仔細(xì)推敲，盡管可以用辦法解釋措施，用行政處理辦法解釋行政措施，但辦法和措施之間還是有細(xì)微差別的，即辦法偏重用于處理較小的事情，而措施偏重用于處理較大的事情。[19]依此認(rèn)識，行政措施當(dāng)指行政主體針對某種情況行使行政權(quán)力而采取的行政處理辦法。這就產(chǎn)生了對行政強(qiáng)制措施及其范圍和形態(tài)進(jìn)行分析和研究的必要?！　∷摹⑿姓?qiáng)制措施的范圍和形態(tài)分析理論認(rèn)識上的分歧，給實踐、特別是行政訴訟實踐識別和把握行政強(qiáng)制措施，進(jìn)而決定是否可以提起行政訴訟和是否可以作為行政案件受理帶來了難題，也給行政強(qiáng)制立法規(guī)范行政強(qiáng)制措施帶來了難題。所有這些，都在一定程度上使行政強(qiáng)制立法對行政強(qiáng)制措施的規(guī)范困難重重。二是我國行政法理論對單行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的各種強(qiáng)制手段，及行政執(zhí)法實踐中使用的各種強(qiáng)制方法，缺乏理性的總結(jié)、歸納和抽象概括，對行政強(qiáng)制措施進(jìn)行學(xué)理研究的準(zhǔn)備和積累不足，致使立法在規(guī)定了行政強(qiáng)制措施以后，本應(yīng)緊跟其后的相應(yīng)權(quán)威性解釋，因缺乏深厚的理論背景而無所適從，不得不長期保持沉默。行政強(qiáng)制措施到底是一種方法、手段、措施，還是一種行為?或者既是方法、手段、措施，又是行為?[18]可以說各種觀點表述多于分析和說理，而且常常在論證過程中交替使用各種不同的說法。第二，各種觀點對行政強(qiáng)制措施內(nèi)涵和屬性的揭示事實上存在差異，有的觀點以方法或手段揭示行政強(qiáng)制措施。也因為其“暫時性限制”這一屬性，認(rèn)為“在需要采取行政強(qiáng)制執(zhí)行情況時，常先采取行政強(qiáng)制措施”。有的觀點認(rèn)為行政強(qiáng)制措施僅指行政即時強(qiáng)制。有的觀點認(rèn)為行政強(qiáng)制措施等同于傳統(tǒng)上的行政強(qiáng)制執(zhí)行?！　》治?、比較各種觀點，同樣可以發(fā)現(xiàn)，其分歧點主要有以下幾個方面：第一，各種觀點所指稱的行政強(qiáng)制措施涵蓋的范圍差異巨大。第二，各種觀點都強(qiáng)調(diào)行政強(qiáng)制措施是由行政機(jī)關(guān)或行政主體采取的強(qiáng)制手段、強(qiáng)制措施或具體行政行為。分析、比較各種觀點，可以發(fā)現(xiàn)，其共同點有如下兩個方面：第一，不論是以“強(qiáng)制手段”，還是以“強(qiáng)制措施”作為中心詞揭示行政強(qiáng)制措施，都強(qiáng)調(diào)行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)制性。行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行即時強(qiáng)制都帶有強(qiáng)制的共性，但三者是有區(qū)別的三種強(qiáng)制形式。[14]第四，認(rèn)為行政強(qiáng)制措施是指國家行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織，為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進(jìn)行而對相對人的人身自由、財產(chǎn)予以強(qiáng)行限制的一種具體行政行為，也被稱為即時強(qiáng)制。不僅指直接強(qiáng)制，還包括間接強(qiáng)制。較有代表性的有?！缎姓V訟法》將行政強(qiáng)制措施納入可訴具體行政行為的范圍以后，這種狀態(tài)有所改變。這就使二者的銜接常常出現(xiàn)問題：法院審理以行政強(qiáng)制措施為訴訟標(biāo)的案件，常常因為缺少實體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)而難以作出判決，這就給加快有關(guān)行政強(qiáng)制措施的立法提出了非?，F(xiàn)實的要求?！　涡蟹?、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定強(qiáng)制性方法或手段，多數(shù)重授權(quán)、疏規(guī)范和監(jiān)督。如同水果是對蘋果、香蕉、桔子和梨等的抽象概括一樣，水果同香蕉、蘋果、桔子和梨在根本屬性上是一致的。對強(qiáng)制性方法、手段抽象概括而成的概念——行政強(qiáng)制措施，同被抽象概括的實務(wù)原型——強(qiáng)制性方法、手段，在根本屬性上應(yīng)該是同一的。這也是在行政強(qiáng)制措施問題上存在眾多歧見的重要原因之一?！盵9]正是這種強(qiáng)制性手段的服務(wù)性，使其容易與其他具體行政行為相混淆，因為在許多時候，