【正文】 進(jìn)行財務(wù)活動過程中與各方面的經(jīng)濟關(guān)系。財務(wù)監(jiān)督權(quán)在政府有關(guān)部門之間的配置與相應(yīng)法律保障體系的設(shè)計方式形成了政府財務(wù)監(jiān)督機制。第三章 公共事業(yè)組織的政府財務(wù)監(jiān)督機制維護(hù)外部利益相關(guān)者的利益，維護(hù)公共事業(yè)組織財務(wù)資源的公共性，防止組織異化是政府對公共事業(yè)組織財務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督的最終目標(biāo)。但該理論卻把監(jiān)管當(dāng)作免費品，沒有考慮保護(hù)消費者需求，因而受到實證研究的批評。在這三種監(jiān)管理論中，公共利益論解釋了政府介入公共事業(yè)組織財務(wù)監(jiān)督的原因。在國外，對政府監(jiān)管理論的研究，是伴隨著西方國家政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)開始的。因此，為了降低公共事業(yè)組織委托人的財務(wù)信息搜尋成本；使委托人能最大限度的獲取代理人的有關(guān)重要的財務(wù)信息，就有必要設(shè)計一套行之有效的財務(wù)監(jiān)督機制；它能將公共事業(yè)組織各出資者，及相關(guān)利益團體搜尋財務(wù)信息的程序和方式程序化，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化；從而極大的降低委托人的代理成本。在沒有相應(yīng)監(jiān)督機制約束的條件下，發(fā)生道德風(fēng)險與逆向選擇的機會增加。即代理人必須按照委托人的意圖使用財產(chǎn)。從委托代理理論的角度來看，這種財務(wù)關(guān)系實際上就是一種委托代理關(guān)系。在市場經(jīng)濟條件下，公共事業(yè)組織生存與發(fā)展的前提是獲取必要的營運資金。這方面的缺失常常使社會制裁機制的運行陷入尷尬境地。這點至少從目前實際看，很難達(dá)到。從公共事業(yè)組織財務(wù)負(fù)外部效應(yīng)的角度看，政府可以運用公共權(quán)力的權(quán)威性，通過制定財務(wù)監(jiān)督法規(guī)，健全嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系，可以使公共事業(yè)組織財務(wù)腐敗成本加大到與社會成本大體一致的水平，從而使公共事業(yè)組織財務(wù)負(fù)外部效應(yīng)得到強制性糾正。這種不一致單靠市場機制無法解決。公共經(jīng)濟學(xué)理論證明，無論是正外部效應(yīng)還是負(fù)外部效應(yīng)都會造成資源配置的扭曲。原因是公共事業(yè)組織財務(wù)腐敗的存在損害公共事業(yè)組織的社會公信度、引發(fā)公共事業(yè)組織的財務(wù)危機、破壞了公共事業(yè)組織公共財務(wù)資源的有效配置，同時導(dǎo)致其財務(wù)活動的商業(yè)化和組織的異化。關(guān)于對腐敗的影響有不同的爭論，美國政治學(xué)家亨廷頓和雷夫提出過腐敗有益論，認(rèn)為在現(xiàn)代化過程中存在一定程度的腐敗是合理的；而且可以刺激經(jīng)濟的發(fā)展。（10月17日《新京報》報道） 公共事業(yè)組織財務(wù)腐敗除了以上幾種表現(xiàn)形式外，日常管理中的財務(wù)浪費，私分組織的盈余也是重要的表現(xiàn)形式。比如2002年媒體披露的玻利維亞國家社會住房基金管理委員會，涉案官員達(dá)168人。他們通常利用手中管理公共財務(wù)資源權(quán)力的便利，采用非法手段將公共財務(wù)資源化公為私。三是侵占、貪污公益資金或捐贈物款。挪用公益資金從事營利性商業(yè)活動是公共事業(yè)組織財務(wù)腐敗的重要表現(xiàn)形式，從而敗壞了社會公益形象。在市場經(jīng)濟條件下，多數(shù)國家都允許非營利性質(zhì)的公共事業(yè)組織從事部分營利性活動，以解決其事業(yè)資金運營的不足。顯然，這種違背非營利目標(biāo)的亂收費極大敗壞了教育事業(yè)的崇高性。比如學(xué)校屬于典型的公共事業(yè)組織，但在我國幾乎所有的國辦學(xué)校都不同程度的存在亂收費問題，據(jù)教育部統(tǒng)計，“1993—2003年的十年間，全國教育亂收費總額高達(dá)2000億元。國內(nèi)外對公共事業(yè)組織籌款均制定了相應(yīng)的規(guī)則，核心是不能違背非營利原則。 公共事業(yè)組織財務(wù)腐敗的主要表現(xiàn)及其危害公共事業(yè)組織財務(wù)腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣，但不外乎以下幾種：一是籌資目標(biāo)異化，主要表現(xiàn)為公共事業(yè)組織違規(guī)籌款。在現(xiàn)實世界中，完美的財務(wù)制度基本不存在，而總是有一定的缺陷，如果缺乏相應(yīng)的補救措施，比如嚴(yán)密的外部監(jiān)督，那么公共事業(yè)組織中公共財務(wù)資源配置所遵循的規(guī)則和程序就失去了約束作用。財務(wù)制度是由人設(shè)計的，用于規(guī)范公共事業(yè)財務(wù)活動和財務(wù)行為的游戲規(guī)則。由于公共事業(yè)組織的內(nèi)在局限性，特別是公共財務(wù)責(zé)任機制的先天缺陷，給公共事業(yè)組織管理人員留下了腐敗的機會。公共事業(yè)組織是公共組織，也是非營利組織，倡導(dǎo)奉獻(xiàn)精神，其財務(wù)管理的目標(biāo)盡管也是為實現(xiàn)社會公益目標(biāo)而不是利潤最大化； 但在市場經(jīng)濟條件下，組織中的管理人員總是遵循經(jīng)濟人原則行事，他們并非生活在真空中，組織外部的逐利思想的消極因素也或多或少的影響著他們的行為，當(dāng)公共事業(yè)組織管理人員掌握一定的財權(quán)，并進(jìn)行個人利益計算，認(rèn)定濫用這些權(quán)力利大于弊的時候，就會產(chǎn)生強烈的腐敗動機，便會努力尋找進(jìn)行財務(wù)腐敗的機會。腐敗總是與權(quán)力相聯(lián)系，沒有權(quán)力就不可能產(chǎn)生腐敗。據(jù)此理解，公共事業(yè)組織財務(wù)腐敗是指公共事業(yè)組織及其管理人員為獲得非組織目標(biāo)利益或私人利益而運用所掌握的管理組織中公共財務(wù)資源權(quán)力或?qū)Ｓ行畔⒂绊懾攧?wù)收支活動的行為。其基本目的和特征是“權(quán)錢交易”。 公共事業(yè)組織財務(wù)腐敗的客觀性腐敗的實質(zhì)是利用公共權(quán)力來謀取私利，作為一種制度性產(chǎn)物，客觀的存在于公共組織的管理活動中。組織負(fù)責(zé)人對如何使用資源有很大發(fā)言權(quán)，他們所作的決定既不必征求受惠人的意見，也不必對社會大眾負(fù)責(zé)，因此，這類組織負(fù)責(zé)人財務(wù)決策失誤的發(fā)生幾率很大。政府財務(wù)監(jiān)督的目的之一就是防止公共事業(yè)組織稀缺的公共財務(wù)資源被浪費。比如在我國，根據(jù)2000年的調(diào)查，社團收入來源中，政府補貼占了一半以上，個人和企業(yè)捐款僅占1/10。在這幾種“志愿失靈”表現(xiàn)中：第一，籌款不足使公共事業(yè)組織的資源動員能力微弱，并導(dǎo)致對政府撥款或公共資金的依賴性較強。在西方國家，這種局限性被稱作“志愿失靈”。 政府，無疑是最強有力的力量，它可以通過制定強制性的財務(wù)運行規(guī)范，是公共事業(yè)組織財務(wù)責(zé)任交待程序化，以減少公共事業(yè)組織利益相關(guān)者各方的損失。上述成本約束機制和資產(chǎn)（保值）增值機制的缺失，是導(dǎo)致公共事業(yè)組織公共財物責(zé)任機制難以在組織內(nèi)部自動生成的重要原因。責(zé)任不清導(dǎo)致效率低下，而效率低下直接與產(chǎn)權(quán)界定不清相關(guān)。二是資產(chǎn)(保值)增值責(zé)任機制的先天缺失。而公共事業(yè)組織由于屬于公共部門，其向社會提供服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品時，產(chǎn)品受益者（需求方）具有不確定性。在市場經(jīng)濟條件下，這兩種產(chǎn)品的生產(chǎn)均需耗費一定資源。公共經(jīng)濟學(xué)將社會生產(chǎn)部門劃分為公共部門和私人部門。不過，相對于企業(yè)財務(wù)責(zé)任機制，公共事業(yè)組織由于屬于非營利組織，而這類組織所普遍具有的三個先天不足，“缺乏個人利益存在和動力機制，缺乏競爭機制，業(yè)績難以衡量，”[28]則直接導(dǎo)致了公共事業(yè)組織財務(wù)責(zé)任機制存在如下缺陷：一是成本責(zé)任機制的先天缺失。股東的多少決定其披露公開程度的多少，比如上市公司的財務(wù)信息公開度遠(yuǎn)大于非上市公司。二是交待的方式是向社會充分披露與財務(wù)活動狀況相關(guān)的信息。在這里有兩點值得注意：一是向社會交待的范圍涉及組織中所有具有公益產(chǎn)權(quán)特征的財務(wù)資源。 公共事業(yè)組織擔(dān)負(fù)著諸如教育、文化、科學(xué)、慈善等人類最為神圣的事業(yè)，并以實現(xiàn)社會公益目標(biāo)為宗旨，其所需的財務(wù)資源基本來自公共部門（特別是政府）的支持和各種形式的社會捐助，這種特性，決定了公共事業(yè)組織財務(wù)資源具有公益性產(chǎn)權(quán)的特征。公共事業(yè)組織的財務(wù)責(zé)任是指公共事業(yè)組織在其財務(wù)管理過程中必須承擔(dān)和履行的職責(zé)，其核心是公共事業(yè)組織對誰負(fù)有何種財務(wù)責(zé)任。1〕Ｋｅａｒｎｓ,.(1996).Ｍａｎａｇｉｎｇｆｏｒａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ:,ＣＡ:。 公共財務(wù)責(zé)任機制的先天缺陷公共責(zé)任最先是針對政府而言的，它是行政管理產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。比如，某一教育基金會發(fā)生貪污或挪用教育捐款等財務(wù)丑聞，就會影響到其他教育基金會的捐款者數(shù)目。主要表現(xiàn)在：一方面，健康的財務(wù)活動除了有利于某一公共事業(yè)組織與外部相關(guān)利益者建立相互之間的財務(wù)信任關(guān)系，而且其他公共事業(yè)組織及從事的公共事業(yè)的社會公信度得到提升。正如“科斯指出的，外部經(jīng)濟從根本上說是由產(chǎn)權(quán)界定不夠明確或不當(dāng)引起的?！?[25]外部效應(yīng)是公共產(chǎn)品，特別是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的重要特征。 公共事業(yè)組織財務(wù)的外部效應(yīng)外部效應(yīng)是公共經(jīng)濟學(xué)中一個重要的概念。公共事業(yè)組織也從事營利活動，比如利用公益基金進(jìn)行投資，但由此產(chǎn)生的財務(wù)收益的處置與企業(yè)不同，在公共事業(yè)組織中，這部分財務(wù)收益歸屬社會，只能用于公共事業(yè)的發(fā)展，不能在管理層或出資者中進(jìn)行分配。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)是獲取收益的前提條件。這些特征使公共事業(yè)組織的財務(wù)資源在產(chǎn)權(quán)上既不屬于政府或公共部門所有，也不屬于出資者、捐助者和組織及任何個人所有，而是屬于社會的。二是財務(wù)資源提供者對公共事業(yè)組織中自己出資的部分不擁有產(chǎn)權(quán)。在2000年中國社團組織收入來源中[24]，政府補貼占到其總收入的2/3以上（既60%以上）。比如美國約翰霍普金斯非營利部門比較研究項目考察了22個國家的十個領(lǐng)域的公共事業(yè)組織 ，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這些公共事業(yè)組織的財務(wù)資源來源構(gòu)成中，公共部門支持和慈善（捐助）分別占到總收入的40%和11%，兩項合計達(dá)到51%，其中在保健、教育和社會服務(wù)領(lǐng)域，政府資助的比例分別占總收入的55%、47%和45%[22]。從其財務(wù)資源的來源看，主要有三個：一是政府的財政撥款、補貼與公共部門的支持；二是各種形式的社會捐助；三是公共事業(yè)組織營業(yè)性（或會費）收入及盈余。這與企業(yè)的財務(wù)活動目標(biāo)不同，后者從財務(wù)資源的籌集，到運用和分配均在利潤最大化原則的指導(dǎo)下進(jìn)行，利潤目標(biāo)優(yōu)先于社會公益目標(biāo)，成本收益比原則在財務(wù)決策中被嚴(yán)格執(zhí)行。 公共事業(yè)組織財務(wù)的公共性公共事業(yè)組織的是以實現(xiàn)社會公益目標(biāo)而不是追逐利潤最大化為宗旨的非營利組織。經(jīng)濟學(xué)則為政府的介入提供了理論基礎(chǔ)。人類社會將進(jìn)入一個以知識資源為核心的經(jīng)濟時代，作為以提供知識和精神產(chǎn)品及其服務(wù)為主的公共事業(yè)組織，必將承擔(dān)起整合全社會的經(jīng)濟資源和社會資源的基本功能。因此，公共事業(yè)活動也需要具有經(jīng)濟合理性，以實現(xiàn)效率和效益的目標(biāo)。（4）優(yōu)化資源配置或重新配置的功能各類公共事業(yè)組織都有特定的產(chǎn)出目標(biāo)，提供特定的產(chǎn)品和服務(wù)，如教育、社會福利、環(huán)境保護(hù)、科研成果等。事實上，公共事業(yè)組織也是公共物品的供給者，它們同樣承擔(dān)著公共物品供給的責(zé)任。相應(yīng)地，解決此困境的組織自然也就會產(chǎn)生。（3）以非政府形式提供公共品的功能社會狀態(tài)越進(jìn)步，公共生活就越重要，公共物品的供給也越重要。政府組織、企業(yè)組織和公共事業(yè)組織的現(xiàn)代化與民主化，是相互促進(jìn)與相互制約的。（2）推進(jìn)現(xiàn)代化與民主化的功能政府組織、企業(yè)組織和公共事業(yè)組織分別是政治領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的主要組織形式。另外，企業(yè)因其追求利潤最大化的本質(zhì)和價值取向，在解決諸如就業(yè)、環(huán)保、保健等問題時有很大的局限性。從公共事業(yè)組織的職能優(yōu)勢出發(fā)，公共事業(yè)組織的社會功能可以從以下幾方面理解：（1）解決現(xiàn)代社會特有問題的功能在我國，當(dāng)前面對的一個突出社會問題，就是在社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，國家權(quán)力憑借原有的制度體制的渠道所直接控制的領(lǐng)域在相對收縮，各種新的社會力量在迅速地成長，這兩種社會力量的結(jié)合、支援、排斥、沖突的相互作用，意味著我們必須找尋一個新的契合點。溝通性使公共事業(yè)組織成員一般既能深入到社會基層的民眾中間，接近社會基層中易受損害的群體，促使這些社會成員參與同他們切身利益有關(guān)的決策和資源分配，又能同政府保持較密切的關(guān)系。主要體現(xiàn)在：“非營利性、溝通性、低成本。但這并不排除公共事業(yè)組織內(nèi)部某些管理人員披著社會公益或非營利的外衣，行營利之實從而導(dǎo)致組織異化的可能。市場機制配置資源在公共部門的失靈，使追逐利潤的約束機制缺乏在公共部門生存的土壤，這樣公共產(chǎn)品相對于私人產(chǎn)品而言，便具有了特殊的公益性。從理論上講，當(dāng)邊際成本為零時，市場價格也為零（即P=MC=0），而價格與利潤成正比，對于企業(yè)組織來說在邊際成本為零時，向社會提供該產(chǎn)品越多虧損就越大，出于營利考慮，企業(yè)組織將退出公共產(chǎn)品的提供。其二，公共產(chǎn)品受益的非排他性將難以排除不付費者也受益，或者即使再技術(shù)上能夠排除，但由于費用高昂，實際在經(jīng)濟上是不可行的。其一，公共產(chǎn)品效用的不可分割性使其難以分割成許多能夠買賣的份額。其中政府組織和公共事業(yè)組織屬于公共部門的范疇。根據(jù)他的理論，社會經(jīng)濟部門實際上應(yīng)分為提供純公共產(chǎn)品的部門、提供非純公共產(chǎn)品的部門和提供私人產(chǎn)品的部門三類。這個定義并未解決公共產(chǎn)品的分類問題。私人部門提供私人產(chǎn)品，公共部門提供公共產(chǎn)品。 公共事業(yè)組織為什么是非營利組織 公共事業(yè)組織之所以是非營利組織，原因在于這類組織向社會提供的產(chǎn)品或服務(wù)屬于公共產(chǎn)品的范疇。四是政府職能部門是由政府財政全額撥款的，同時政府部門工作人員享受公務(wù)員待遇。三是訴訟救濟渠道不同。二是對承擔(dān)的具體行政行為允許進(jìn)行有償服務(wù)。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者婁成武、鄭文范[20]的理解，這種非政府性主要表現(xiàn)在：一是不具有抽象的行政行為。 公共事業(yè)組織的非政府性 非政府性是公共事業(yè)組織的第二個基本特征，也是這類組織區(qū)別于政府組織的根本屬性。強調(diào)過程及目的?！坝敝傅玫蕉嗌倮麧?，強調(diào)果實。二是認(rèn)為就是“非營利”就是“非贏利”、“非盈利”。在市場經(jīng)濟條件下，公共事業(yè)組織與企業(yè)一樣也是一定的經(jīng)營主體，它受托經(jīng)營公益資產(chǎn)，就有責(zé)任最大限度的提高公益資產(chǎn)的管理、運轉(zhuǎn)和分配效率。其三，公共事業(yè)組織解散或破產(chǎn)時，其剩余交給其他公共部門繼續(xù)用于公益目的。其一，公共事業(yè)組織的資財不屬于任何個人，任何形式的侵占均應(yīng)受到法律的制裁。換句話說，公共事業(yè)組織的資產(chǎn)并不屬于組織所有，也不屬于捐贈者，它們是一定意義上的公益或互益資產(chǎn)，屬于社會。即公共事業(yè)組織出資者、公共事業(yè)組織及其提供服務(wù)的受益者均享有一定的權(quán)利，但都不能單獨享有完整的產(chǎn)權(quán)。（即不以營利為目的）。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)組織不營利就無法生存，而公共事業(yè)組織則相反，它之所以存在就在于其非營利性?！?8】綜合以上國內(nèi)外學(xué)者的觀點，公共事業(yè)組織的非營利性，主要是指從事公共事業(yè)活動的公共事業(yè)組織不以獲取利潤為自己的組織目標(biāo)，也不以活動盈余用于組織成員的收入分配，它是一個同處于競爭市場的組織相對應(yīng)的概念。三是對于任何特定的個人不能以任何方式給予特殊利益，不進(jìn)行損益計算和利潤的分配?！薄?6】我國臺灣的會計界認(rèn)為非營利性具有三個重要特點：一是不以營利為目的。二是非政府性，這個基本特征使公共事業(yè)組織與政府組織劃清了界限。對國外公共事業(yè)組織的研究主要限于公立公共事業(yè)組織的研究，因為國外對這類組織財務(wù)活動的監(jiān)督一般納入公共財務(wù)監(jiān)督體系的范疇，實行與營利組織不同的財務(wù)監(jiān)督機制；另外，這類組織的特征基本上與我國部分收費、無償提供型的公共事業(yè)組織相同，有利于比較研究。本文研究的我國公共事業(yè)組織主要是指部分收費、無償提供型這兩類組織，具