【正文】 都比較脆弱。而波蘭在社會(huì)保護(hù)機(jī)制上的步驟與策略包括：第一，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期和中期建立并實(shí)施社會(huì)安全網(wǎng)的功能，為貧困的老年人、家庭、殘疾人與失業(yè)者提供補(bǔ)助津貼和社會(huì)救助，以減少經(jīng)濟(jì)私營(yíng)化和價(jià)格自由化帶來(lái)的對(duì)公民基本生活需求的負(fù)面影響；第二，引入失業(yè)保險(xiǎn)，為失業(yè)者提供必要的生活保障；第三，通過實(shí)施積極的勞動(dòng)力政策，激活勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)失業(yè)人群的就業(yè)；第四，面對(duì)日益老化的人口結(jié)構(gòu)和增加的老年人對(duì)養(yǎng)老金的需求，實(shí)行多支柱的退休金改革方案；第五，通過進(jìn)入歐盟回歸歐洲來(lái)實(shí)現(xiàn)與歐洲在政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)等多方面的融合。　　從總體上比較中國(guó)與波蘭的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，我們應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到這兩個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家在社會(huì)政策模式建立上所做出的不同的制度回應(yīng)。但是，僅僅把社會(huì)政策的形成與發(fā)展視為是經(jīng)濟(jì)改革的產(chǎn)物是不全面的，因?yàn)樯鐣?huì)政策實(shí)踐本身是一個(gè)國(guó)家政治活動(dòng)或政治發(fā)展的產(chǎn)物，而且一定時(shí)期又是階段性的產(chǎn)物。　　轉(zhuǎn)型后中國(guó)與波蘭社會(huì)保護(hù)機(jī)制的比較：策略與制度邏輯　　比較轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家的社會(huì)保護(hù)機(jī)制，研究者必須考慮到這一機(jī)制建立的歷史基礎(chǔ)、改革策略和制度發(fā)展的邏輯。(16)但是，基于經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)—社會(huì)發(fā)展差距的考慮，中國(guó)城鎮(zhèn)與農(nóng)村的最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)還會(huì)在一段時(shí)期內(nèi)保持顯著的差異。農(nóng)村低保制度是在城市基礎(chǔ)上開始在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐后，中國(guó)政府決定在2007年7月起在全國(guó)農(nóng)村全面建立最低生活保障制度。另一方面從逐步建立和實(shí)施制度性的社會(huì)保護(hù)機(jī)制—農(nóng)村居民最低生活保障制度來(lái)有效地解決農(nóng)村貧困人群和家庭的生活基本需要問題，從而從根本上建立農(nóng)村居民的社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)。　　然而，由于中國(guó)地域廣闊邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)較多，同時(shí)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局造成了城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯著差距。在很大程度上，低保制度的普及和落實(shí)，為貧困家庭起到了積極作用，減少了不必要的社會(huì)動(dòng)蕩。為應(yīng)對(duì)城市出現(xiàn)的新貧困問題，中國(guó)政府從20世紀(jì)90年代末期加快了最低生活保障制度的建立與實(shí)施進(jìn)程。“允許一部分人先富起來(lái)”的政策導(dǎo)向一方面增加了新就業(yè)群體(如個(gè)體工商戶)，另一方面也拉大了居民之間的收入差距。　　中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革政策的實(shí)施，初期階段使得農(nóng)村生產(chǎn)力水平得以迅速提高，農(nóng)民收入也不斷增加。同時(shí)，波蘭政府還針對(duì)性地實(shí)施了為女性和單親家庭準(zhǔn)備的福利服務(wù)項(xiàng)目，這些措施在一定程度上安撫了轉(zhuǎn)型時(shí)期貧困者的心理和情緒，但是，隨著私營(yíng)化進(jìn)程的加快，以及行業(yè)與職業(yè)間收入差距的加大，底層人士的貧困問題仍十分明顯?！　　　闇p輕和解決貧困問題，轉(zhuǎn)型后波蘭政府采取了一系列社會(huì)政策措施，其中包括：引入社會(huì)救助項(xiàng)目和工資補(bǔ)貼項(xiàng)目、增加為產(chǎn)業(yè)工人設(shè)計(jì)的職業(yè)技能培訓(xùn)以及通過公共工程項(xiàng)目來(lái)增加就業(yè)機(jī)會(huì)，從而從多方面來(lái)消除貧困與失業(yè)帶來(lái)的沖擊。其他的社會(huì)開支項(xiàng)目，比如失業(yè)、社會(huì)救助與家庭津貼則實(shí)行非繳費(fèi)的方式，它由雇主繳費(fèi)(失業(yè)津貼)、中央政府與地方政府共同負(fù)擔(dān)(社會(huì)救助津貼)以及國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)(家庭津貼)。因此，波蘭在轉(zhuǎn)型后一段時(shí)期內(nèi)，社會(huì)開支的比例不斷攀升，其水平普遍高于同期OECD國(guó)家的平均水平(見表4)?！　　　【徒鉀Q社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)公平等議題的制度安排而言，中國(guó)與波蘭在社會(huì)政策制定與實(shí)施的策略上也有各自不同的經(jīng)驗(yàn)。因此，由于缺乏這種制度化的利益表達(dá)機(jī)制，社會(huì)性的立法也比較滯后，有相當(dāng)一部分人，特別是那些社會(huì)弱勢(shì)群體的需要被忽視。這時(shí)就需要有組織的利益集團(tuán)表達(dá)這些游離于組織之外的個(gè)人的要求。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和私有化進(jìn)程的深入，社會(huì)政策逐漸從附屬于工業(yè)政策的地位中擺脫出來(lái)，社會(huì)政策的責(zé)任也從依賴于企業(yè)的狀態(tài)中逐漸變得更加獨(dú)立。　　　　第四，波蘭政府試圖通過建立有效的機(jī)制，保證社會(huì)資金的運(yùn)用能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，讓生活需要處于最匱乏狀態(tài)的人得到社會(huì)服務(wù)，從而促進(jìn)解決社會(huì)公平問題。第三，如何在改革過程中解決好效率與公平問題，保證改革的社會(huì)基礎(chǔ)不被動(dòng)搖。(15)因此，相比較而言，波蘭企業(yè)主的負(fù)擔(dān)是比較重的。雇主需要按全體雇員工資額度的47％向社會(huì)保險(xiǎn)基金投保。剩余的2/3則由雇主支付。前面剛剛講了波蘭社會(huì)保障的費(fèi)用占GDP的比重在轉(zhuǎn)型期間是上升了。(13)因此，在制度轉(zhuǎn)型的新的條件下，要解決好失業(yè)、貧困等社會(huì)問題，就應(yīng)當(dāng)擺脫僵化的意識(shí)形態(tài)的羈絆。工作單位既是提供福利的場(chǎng)所，也是實(shí)現(xiàn)政治控制的工具。而在波蘭以及其他前社會(huì)主義國(guó)家，政治滲透到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的各個(gè)方面?！　〔ㄌm改革中出現(xiàn)的這些問題使原有的社會(huì)政策面臨著考驗(yàn)。盡管如此，波蘭改革給社會(huì)政策帶來(lái)的三大問題卻是不能回避的。波蘭20世紀(jì)80年代末開始的改革使其逐漸擺脫了承襲了45年的中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在波蘭以及其他前社會(huì)主義國(guó)家實(shí)施社會(huì)政策的前提是普遍相似的，即完全的就業(yè)、充分的價(jià)格管制以及普遍地提供各種社會(huì)福利。憲法賦予所有公民享有工作的權(quán)利，全民就業(yè)制度與慷慨的社會(huì)保障待遇緊密聯(lián)系在一起，人們?cè)诠膊块T的就業(yè)與勞動(dòng)的各種社會(huì)保障待遇掛鉤，單位為職工提供住房、醫(yī)療等各種社會(huì)保護(hù)。將社會(huì)事實(shí)過于政治和意識(shí)形態(tài)化使得長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制之間相互分離，社會(huì)保護(hù)體制一直處于被動(dòng)反應(yīng)階段。因?yàn)閺囊庾R(shí)形態(tài)上看，隨著社會(huì)主義制度的建立，在企業(yè)內(nèi)部，工人—企業(yè)管理者—國(guó)家的利益一致，勞資沖突已不存在。但是，由于改革的策略不同，兩國(guó)在改革后面臨的社會(huì)問題和社會(huì)政策介入的需要是不同的。(12)作為社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)和波蘭都在改革中面臨同樣的任務(wù)，而改革后的社會(huì)問題及其影響因兩國(guó)采取的不同改革策略而有所不同。在轉(zhuǎn)軌前五年，東歐國(guó)家(包括波蘭在內(nèi))的社會(huì)保護(hù)制度基本保持了不變，改革后的社會(huì)變遷尤其是出現(xiàn)的失業(yè)與貧困問題使得新制度得以建立?！　　　∩鐣?huì)主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)改革和轉(zhuǎn)型引發(fā)了一系列社會(huì)問題，包括大規(guī)模失業(yè)與貧困問題。在波蘭，政府行政部門權(quán)力的相對(duì)集中在某種程度上保持了社會(huì)保護(hù)體制在新舊交替時(shí)期的連續(xù)性。⑩在政治上，1990年后波蘭議會(huì)在社會(huì)政策的決策與立法上既受到社會(huì)問題帶來(lái)的壓力影響，也受到來(lái)自不同政黨代表的政治立場(chǎng)與選民利益不同而導(dǎo)致的沖突影響。而在20世紀(jì)80年代，在歐洲范圍內(nèi)，波蘭一直屬于社會(huì)福利支出低水平的國(guó)家，1985年社會(huì)保障支出占DGP比率低于15％。⑨比較而言，波蘭的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)在東歐國(guó)家里甚至歐洲都屬于卓越的。⑧但是，隨著經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃的生效，波蘭的宏觀經(jīng)濟(jì)條件逐步得到改善，經(jīng)濟(jì)保持了穩(wěn)定的增長(zhǎng)速度。比如，1990年和1991年GDP出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，增長(zhǎng)率分別為－％和－％，％，％?！　〔ㄌm的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程是迅速和徹底的，以實(shí)現(xiàn)私有化與自由化雙重目標(biāo)的一攬子改革方案，對(duì)社會(huì)保護(hù)機(jī)制提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于受到政治理念中突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)與政治穩(wěn)定的意識(shí)影響，社會(huì)保護(hù)或社會(huì)政策的主要目標(biāo)之一就是維護(hù)社會(huì)秩序和政治上的穩(wěn)定，盡可能避免出現(xiàn)社會(huì)或政治動(dòng)蕩，這是十分有效的也是非常實(shí)際的政治考慮。因此，在某種程度上講，改革后，中國(guó)政府的社會(huì)政策優(yōu)先性仍然是以城市為主，因?yàn)榧扔械纳鐣?huì)保障體系也是建立在城市就業(yè)職工的權(quán)利保障基礎(chǔ)上，農(nóng)村的社會(huì)問題及其影響表現(xiàn)尚不明顯，而且傳統(tǒng)的觀念和制度設(shè)置上，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保護(hù)基本依賴于家庭和家族。因此，在城市，單位制度以及社會(huì)福利體系自身的功能未受顯著影響，而在農(nóng)村，這種因經(jīng)濟(jì)改革導(dǎo)致的社會(huì)保護(hù)體系功能下降卻逐步明顯，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的廣泛實(shí)施逐步消解了集體經(jīng)濟(jì)的功能，家庭和個(gè)人則被期望承擔(dān)過去社區(qū)和集體的照顧責(zé)任。　　　　對(duì)中國(guó)和波蘭兩國(guó)來(lái)說，要比較分析它們各自在轉(zhuǎn)型后建立與發(fā)展起來(lái)的社會(huì)政策模式，研究者必須首先研究?jī)蓢?guó)所實(shí)施的經(jīng)濟(jì)改革策略與政治體制改革方式對(duì)社會(huì)政策的影響。除此以外，中國(guó)與波蘭兩國(guó)在改革前的社會(huì)主義建設(shè)歷史時(shí)期曾有過不完全相同的經(jīng)歷，在波蘭，公眾與一些公民組織對(duì)前蘇聯(lián)的意識(shí)形態(tài)與政策的合法性曾在20世紀(jì)50年代就產(chǎn)生過批評(píng)與抵觸，這種懷疑和民間的挑戰(zhàn)對(duì)后來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展都有影響。從歷史上看，波蘭的經(jīng)濟(jì)改革有基礎(chǔ)，早于中國(guó)，它在20世紀(jì)60、70年代就已開始醞釀脫離前蘇聯(lián)模式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。而波蘭則采取了貨幣自由兌換的策略，迅速使本國(guó)貨幣與西方主要外匯直接掛鉤。與之相反，波蘭實(shí)行的是一種激烈的、改革內(nèi)容廣泛和目標(biāo)十分直接的策略，即“休克療法”(或震蕩療法)。加上兩國(guó)由于特定歷史時(shí)期國(guó)內(nèi)政治背景也不同，因此兩國(guó)在改革時(shí)間序列上有著不同的選擇。從經(jīng)濟(jì)體制來(lái)看，中國(guó)與波蘭都顯示出如下的特點(diǎn)：國(guó)家奉行的是一種無(wú)市場(chǎng)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)(或命令經(jīng)濟(jì))，建立的是國(guó)有企業(yè)和重工業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)行低彈性的價(jià)格管制機(jī)制，社會(huì)保護(hù)基本以單位保護(hù)為主，采取低工資高福利高就業(yè)率的就業(yè)政策，國(guó)家對(duì)企業(yè)的軟預(yù)算約束關(guān)系使得國(guó)有企業(yè)的“搭便車行為”普遍。　　　　　　作為兩個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中國(guó)與波蘭在改革前都受到前蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)模式與政治意識(shí)形態(tài)的影響，其中政治體制對(duì)經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生了決定性的影響?！　∽髡哒J(rèn)為，比較和分析中國(guó)與波蘭轉(zhuǎn)型后社會(huì)保護(hù)機(jī)制的建立，應(yīng)該分析兩個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家改革的初始條件和改革后引發(fā)的社會(huì)后果，基于對(duì)這些社會(huì)后果影響的分析，研究者才可能理解兩國(guó)政府與政黨在解決相關(guān)社會(huì)問題，消解社會(huì)不平等等方面做出的政策與制度安排。波蘭經(jīng)歷改革后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持了良好的勢(shì)頭，而在2004年加入歐盟以后，其社會(huì)政策模式和社會(huì)保護(hù)機(jī)制的建立發(fā)展將更多受到歐盟和歐洲區(qū)域一體化的影響。在快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背景下，近年來(lái)政府開始著力改革社會(huì)保障制度和實(shí)施以改善民生為主的社會(huì)政策，在社會(huì)救助(最低生活保障制度)、農(nóng)村扶貧、失業(yè)保險(xiǎn)制度推廣和就業(yè)促進(jìn)機(jī)制建設(shè)、醫(yī)療體制改革等方面都加快了改革的進(jìn)程，以“科學(xué)發(fā)展觀”和“建設(shè)和諧社會(huì)”為原則的經(jīng)濟(jì)—社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策正成為國(guó)家長(zhǎng)期、可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)方針，也是促成中國(guó)社會(huì)保護(hù)機(jī)制建立和改善社會(huì)公平的、有政黨和政府推動(dòng)的一股重要政治力量。從20世紀(jì)末到今天，經(jīng)過近20年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型，中國(guó)與波蘭在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等各個(gè)層面上都發(fā)生了顯著的變化。波蘭則在20世紀(jì)80年代末快速并全面推行了以私有化和自由化