【正文】 單位。對于行政組織結(jié)構(gòu)部門化的基礎(chǔ)，理論界一般公認有以下幾個方面：1．按行政業(yè)務(wù)分工。隨著社會的發(fā)展，科技的進步，國家行政事務(wù)愈來愈多，分工愈來愈細，專業(yè)化程度愈來愈高，由此造成政府行政部門愈來愈多。在部門化的行政組織中，同一層階的各部門都是平行的，各部門皆擁有明確的工作范圍和切實適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)劃分，部門化的主要目的是以橫向分工來求得更大的行政組織效益及行政效率。一級政府部門，按其行政目標(biāo)、工作性質(zhì)、權(quán)責(zé)區(qū)分而劃分若干個平行的職能部門，這種劃分是對行政職能目標(biāo)的分解，同時也是一種行政分權(quán)。四、行政組織結(jié)構(gòu)的部門化垂直的分化形成了管理層級，水平的分化則界定了行政組織機構(gòu)的基本部門。其優(yōu)點是權(quán)力沿直線分布，權(quán)力鏈清楚，權(quán)力集中，利于政令統(tǒng)一；層級節(jié)制行動迅速，利于監(jiān)督、控制，有利于信息的傳遞與溝通，有利于調(diào)動下屬和工作人員的積極性。決定管理幅度寬窄的主要因素有：工作性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)水平、部屬素質(zhì)、組織模式、管理層次、空間距離、信息溝通手段等等。管理幅度與管理層次是影響行政組織縱向結(jié)構(gòu)的兩個決定性因素，在組織條件不變的情況下，管理幅度和管理層次之間成反比例關(guān)系，即管理幅度寬，則管理層次少，反之亦然。管理幅度要適當(dāng)?，F(xiàn)代行政學(xué)研究認為，在滿足客觀需要的前提下，管理層次越少越好，應(yīng)盡量鑄制一條越短越好的指揮鏈條，這樣才可能提高行政效率。管理層次必須適當(dāng)，如果過多會造成信息不暢、程序復(fù)雜、浪費時間和人力、公文旅行、官僚主義等等。如我國政府行政組織分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級管理層次；從行政機構(gòu)設(shè)置上劃分，可分為部、司(局)、處、科等。管理層次是指行政組織縱向等級結(jié)構(gòu)的層級數(shù)目。行政組織結(jié)構(gòu)的層級化，建立了組織的層級節(jié)制體系，盡管各級行政組織在層級分化的程度上有所不同，但都具有層級節(jié)制的特征。構(gòu)成各級政府職能部門內(nèi)部層級化分工是以其各部門所承擔(dān)的行政工作任務(wù)及責(zé)權(quán)關(guān)系不同為內(nèi)容的。低層級的行政組織管轄的區(qū)域在高層級的行政組織管轄范圍之內(nèi)，上下之間形成垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，它要求下級必須服從上級，形成層級節(jié)制的隸屬關(guān)系。構(gòu)成各級政府上下級之間的層級化分工是以管轄地域的大小不同為分工內(nèi)容的。在通常的行政組織結(jié)構(gòu)中分化表現(xiàn)為兩個方面，即垂直分化亦稱層級化，水平分化亦稱部門化，二者的結(jié)合構(gòu)成行政組織的結(jié)構(gòu)。三、行政組織結(jié)構(gòu)的層級化行政分工是行政組織結(jié)構(gòu)建立的基礎(chǔ)。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織靜態(tài)的特性，功能產(chǎn)生組織動態(tài)的特性。結(jié)構(gòu)是功能的結(jié)構(gòu)，沒有一定的結(jié)構(gòu)就不可能產(chǎn)生相應(yīng)的功能；功能是結(jié)構(gòu)的功能，是結(jié)構(gòu)在其運動中的外在表現(xiàn)。二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能行政組織結(jié)構(gòu)本身是靜態(tài)的，但同時也具有動態(tài)的功能。根據(jù)行政分工的方向不同，行政組織可分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩個部分。構(gòu)成這個框架的實質(zhì)是行政分工，是根據(jù)目標(biāo)、責(zé)任和權(quán)力進行的個人、單位、部門及層級的行政分工。行政職位是行政組織結(jié)構(gòu)的基本元素，是行政組織結(jié)構(gòu)中的支撐點和聯(lián)絡(luò)點。組織的性質(zhì)不僅取決于它的構(gòu)成要素，而且也取決于它的結(jié)構(gòu)方式。 行政組織結(jié)構(gòu)一、行政組織結(jié)構(gòu)的涵義結(jié)構(gòu)是指組織構(gòu)成要素以及要素之間所確定的關(guān)系的形式。當(dāng)成員目標(biāo)與組織目標(biāo)一致時，就比較容易建立良好的工作意識，從而為實現(xiàn)組織目標(biāo)提供最基本的保障。4．成員意識。不能獲得團體認同的目標(biāo)往往是不合理的目標(biāo)，因而是需要調(diào)整的目標(biāo)。目標(biāo)的合理性直接受制于組織所包含的若干工作團體的狀態(tài)，比如，行政機關(guān)、行政部門、行政單位等。所以，合理的組織目標(biāo)反映環(huán)境與組織能力之間的綜合平衡。目標(biāo)直接反映組織對社會環(huán)境和自身能力的判斷，尤其反映組織領(lǐng)導(dǎo)者的個性、學(xué)識和膽魄。從這個意義上說，社會承認是組織目標(biāo)合理與否的實踐標(biāo)準(zhǔn)。社會對行政組織目標(biāo)認同與否，往往通過國家法律制度和社會民主生活的形式表現(xiàn)出來。社會承認是衡量行政組織目標(biāo)合理與否的主要標(biāo)準(zhǔn)。四、行政組織目標(biāo)的合理化行政組織目標(biāo)的合理化是指組織目標(biāo)能夠比較準(zhǔn)確和全面地反映一定時空條件下的客觀需求和組織決心及行動能力。行政組織目標(biāo)是使不同的人走到一起并合作奮斗的聚合點。明確行政組織相互配合的目標(biāo)系統(tǒng)有助于協(xié)調(diào)各個行政單位和人員的工作定位，確定相對位置，使每個單位和每個人都知道自己應(yīng)該干什么和如何去干，這樣就有利于提高行政組織的整體協(xié)調(diào)能力和發(fā)揮總體功能。同時有助于克服考核方面的主觀臆斷、籠統(tǒng)含糊、親疏不同現(xiàn)象，為組織的穩(wěn)定和形成公正輿論創(chuàng)造條件。2．提供考核依據(jù)。行政組織機構(gòu)的設(shè)置與建立、行政權(quán)責(zé)的分配歸根結(jié)底取決于行政組織的目標(biāo)。三、行政組織目標(biāo)的作用行政組織目標(biāo)的根本作用在于向其組織成員提供奮斗的方向。它較分目標(biāo)層次低，個人工作目標(biāo)往往摻雜著較多的個人情感及價值觀，因此彈性較大。3．個人目標(biāo)。分目標(biāo)也稱部門目標(biāo)，一般指政府中各級行政機關(guān)的工作目標(biāo)?？偰繕?biāo)也稱整體目標(biāo)，是由行政組織最高決策層制定并貫通全國行政組織的主體目標(biāo)，它一般以政府施政綱領(lǐng)、總體規(guī)劃加以表述和闡明。以時間為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織目標(biāo)可分為長期目標(biāo)、中期目標(biāo)、近期目標(biāo)；以空間為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織目標(biāo)可分為整體目標(biāo)、部分目標(biāo)、個人目標(biāo)；以價值為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織目標(biāo)可分為社會目標(biāo)、組織目標(biāo)、團體目標(biāo)；以性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織目標(biāo)可分為綜合目標(biāo)、技術(shù)目標(biāo)、心理目標(biāo)等等。行政組織的目標(biāo)是一個完整的目標(biāo)系統(tǒng)，母系統(tǒng)包含著分系統(tǒng)和子系統(tǒng)，這些目標(biāo)由下而上、由內(nèi)而外、層層包含，每一內(nèi)層的目標(biāo)實際上是為實現(xiàn)外一層目標(biāo)而設(shè)定的，這樣層層漸進達成總目標(biāo)。4．層次性。行政組織目標(biāo)本身是行政組織成員努力的方向，因此必須明確清淅，否則將使組織成員無所適從。行政組織目標(biāo)離開了社會的認同將毫無價值。行政組織目標(biāo)僅滿足組織本身的需要是不夠的，它必須對整個社會負責(zé)，必須以社會公眾的意志為轉(zhuǎn)移，必須考慮整個社會的利益及社會的和諧發(fā)展。同時這也說明，行政組織中的各次級系統(tǒng)不能搞本位主義，其次級目標(biāo)要與總體目標(biāo)相一致，即服從并服務(wù)于總體目標(biāo)，這樣才能達到總目標(biāo)，否則上下部門的管理與運作均告失敗。其次，行政組織的總體目標(biāo)是行政組織中各部門及個人所努力奮斗的方向，因此各部門及個人的分目標(biāo)要與總目標(biāo)相一致，不得相背離。行政組織目標(biāo)的特征表現(xiàn)為：1．一致性?？梢姡繕?biāo)直接反映組織的屬性、組織的性質(zhì)。 行政組織目標(biāo)行政組織構(gòu)成的基本要素之一是目標(biāo)。隨著我國政治體制改革的不斷深化，將會大大豐富馬克思主義的組織理論?，F(xiàn)代組織理論強調(diào)機構(gòu)設(shè)置要精干有效，我們黨在延安時期就提出了“精兵簡政”的原則。西方一些組織理論家所提出的有些組織理論、原則，正是我們中國共產(chǎn)黨人已經(jīng)實踐過的原則和方法。斯大林時期的這種行政組織模式對其他社會主義國家有很大影響。斯大林逝世后，幾位繼任者進行了各種調(diào)整與改革，但中央集權(quán)、政企不分這一點并沒有改變。政府機構(gòu)以行政手段直接管理各方面社會事務(wù)，政府把企業(yè)和其他各行各業(yè)當(dāng)成其附屬品，經(jīng)濟管理部門按產(chǎn)品劃分，專業(yè)部門設(shè)置過多。列寧創(chuàng)立了工農(nóng)兵蘇維埃政權(quán)組織形式，強調(diào)人民參加管理，重視民族自治，重視監(jiān)察制度，主張政府機構(gòu)要精簡，職責(zé)要明確，按程序辦事，精簡會議和文件，重視用先進科學(xué)技術(shù)和方法進行管理，提高干部素質(zhì)，克服官僚主義，提高行政效率等。馬克思和恩格斯在當(dāng)時的條件下，不可能對未來的社會主義政府組織進行全面系統(tǒng)的研究，但他們提出的一些原則和設(shè)想，今天仍有十分重要的現(xiàn)實意義。在馬克思和恩格斯的經(jīng)典著作中，對社會主義國家的政府組織作了研究和探討，特別是對工人階級的第一個政權(quán)巴黎公社的經(jīng)驗進行了科學(xué)總結(jié)，對未來社會主義國家管理提出了一些基本原則。我國是發(fā)展中的社會主義國家，從傳統(tǒng)文化到生產(chǎn)力發(fā)展水平與西方發(fā)達國家迥異，行政組織與西方發(fā)達國家相比也有很大不同，不能把西方的組織理論生搬硬套，要結(jié)合實際取其所長，舍其所短，洋為中用，從而探索和建立有中國特色的行政組織理論。它認為組織具有多變量性，組織要適應(yīng)變化的條件和環(huán)境，組織形式、管理方式應(yīng)隨環(huán)境和條件的不同而發(fā)生變化，要靈活多變，以提高效率為目的。它企圖建立一個最廣泛的組織模型，以利于對組織的了解。這一時期，又出現(xiàn)了權(quán)變組織理論。系統(tǒng)方法把行政組織當(dāng)作一個開放的系統(tǒng)進行研究，認為組織是一個開放的社會技術(shù)系統(tǒng)，是由外部組織環(huán)境分系統(tǒng)、目標(biāo)與價值分系統(tǒng)、技術(shù)分系統(tǒng)、社會心理分系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)和管理分系統(tǒng)等組成的。三、系統(tǒng)科學(xué)時期的組織理論系統(tǒng)論、系統(tǒng)方法是當(dāng)代在自然科學(xué)和社會科學(xué)研究中一種頗為盛行的理論，從50年代末開始引入到行政組織的研究。行為科學(xué)時期的學(xué)者以實際的組織為研究對象，注意到了社會環(huán)境和心理因素對人和人的行為的影響，把人當(dāng)作社會人來研究，提出了人的社會心理需要的理論，大大豐富了管理科學(xué)和組織理論。組織的生存、維持和發(fā)展必須以其對成員應(yīng)有的激勵和誘因為條件。西蒙在其早期研究中，提出了組織是其成員層層決策、人人決策活動的分配與組合。所以，要重視非正式組織的作用。(3)非正式組織理論。而組織的內(nèi)部平衡則取決于組織成員貢獻與個人動機滿足是否一致，如果個人動機得不到滿足，他會停止做貢獻。(2)組織平衡理論。認為組織的權(quán)力是建立在下屬愿意接受的基礎(chǔ)之上的。巴納德曾任美國新澤西貝爾電話公司總經(jīng)理，他不僅是行為組織理論的代表人物，而且也是系統(tǒng)時期早期組織理論的代表人物。領(lǐng)導(dǎo)者要通過滿足工人感情需要以及安全感、歸屬感來激發(fā)工人的積極性，而不僅僅用金錢刺激。梅奧認為非正式組織對提高生產(chǎn)率的影響很大。非正式組織是正式組織中的成員在長期工作中，因有共同愛好或感情而自然形成的非正式團體。(2)非正式組織理論。人也要追求人與人之間的友誼，要有歸屬感、安全感和受人尊重等。梅奧是美國的工程師，他通過試驗提出了三項主要的組織管理理論：(1)社會人理論。其主要代表人物有梅奧、巴納德和西蒙。傳統(tǒng)時期的組織理論的主要不足是把組織看作一種封閉系統(tǒng)，忽視了環(huán)境的作用，把人看成了機械人，忽視了人的社會心理需求。傳統(tǒng)組織理論圍繞著建立一個什么樣的組織才會有效率進行研究。韋伯認為合理——合法權(quán)力才是官僚集權(quán)組織的基礎(chǔ)。韋伯對“官僚”一詞的理解與目前流行的“官僚”一詞的貶意涵義截然不同。韋伯從純理論研究出發(fā)，試圖設(shè)計一個普遍適用的理想組織模型。他強調(diào)命令統(tǒng)一原則，主張控制管理幅度和管理層次。他提出了管理五要素和十四項原則。命令統(tǒng)一原則是指一個工作人員只能接受一個上級的指示；例外原則是指高級管理者把一般的日常事務(wù)授權(quán)給下級管理人員去做，而自己則保留著對重要事務(wù)(例外事項)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。職能分工是泰勒科學(xué)管理的原則之一。計劃部門負責(zé)制訂工作標(biāo)準(zhǔn)、擬定計劃并發(fā)布指示及命令等。泰勒認為，組織的中心問題是提高勞動效率，有一流的工作人員才能達到此目的。這一時期的西方學(xué)者對政府行政組織的研究和企業(yè)組織的研究是相互滲透的，因此，盡管這三派研究的側(cè)重點不同，方法和手段也不一樣，但對早期組織理論的形成都做出了應(yīng)有的貢獻。一、傳統(tǒng)時期的組織理論傳統(tǒng)時期的組織理論產(chǎn)生并形成于19世紀(jì)末和20世紀(jì)20年代前后，傳統(tǒng)時期的組織理論是現(xiàn)代組織管理思想發(fā)展史上的第一個里程碑。這一理論的形成并非偶然，時代為行政組織理論的產(chǎn)生提供了基本的政治、經(jīng)濟、文化基礎(chǔ)。我國中央政府下設(shè)的各部(委)機構(gòu)、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)，省級人民政府下設(shè)的各個廳(局)，縣級人民政府下設(shè)的科(局)，均是按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分的橫向工作部門。我國行政組織從橫向分工上看，是依工作性質(zhì)不同而劃分為不同的工作部門。在中央方針、政策的指導(dǎo)下，地方政府為了本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、社會的發(fā)展，可自行制訂一些政策、規(guī)定、法令、條例、辦法等。在大的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))已設(shè)置少量的辦事機構(gòu)。其管轄權(quán)在一鄉(xiāng)或一鎮(zhèn)。同時，這些地方政府也有其職能部門，主管某一專業(yè)的行政事務(wù)，其管轄權(quán)在政府行使的行政區(qū)劃內(nèi)的有關(guān)部門和公民。地方政府是指省政府、自治區(qū)、直轄市政府、計劃單列市政府、設(shè)區(qū)的市政府、縣政府和縣級市政府、自治州政府、盟政府、旗政府等。中央政府是指國務(wù)院，它管轄全國的政治、經(jīng)濟、文化、社會等事務(wù)，它所制訂的方針、政策、法規(guī)、命令、指示、規(guī)定、條例各級政府必須貫徹執(zhí)行，其效力達及每個公民。同時，各級人