【正文】 將一部分管理職責轉(zhuǎn)交給私人機構(gòu)，就應當承擔起更為艱巨的監(jiān)督職責。 ? 4．管理責任政府應當堅持集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、社會化管理、政事分開、法制化管理的原則，采用一定的方式，方法和手段，對各種社會保障事務進行計劃組織協(xié)調(diào)控制與監(jiān)督的過程。政府對各種相關的法律法規(guī)的建設將使社會公眾對制度有一個全面和清晰的認知，其權(quán)威性可以賦予政府明確的法律職責；同時，政府應當按照公平、公正的原則，通過運用公共權(quán)力對社會資源的重新分配，給予弱勢群體以特別的物質(zhì)保障；或者運用公共權(quán)力，通過創(chuàng)造條件，排除妨礙等方式，給予弱勢群體以特別的精神、道義保障。 “ 鐵血宰相 ” 俾斯麥極力主張制定社會保險法律的主要目的，就是通過一定程度地滿足工人提出 的收入保障要求來緩解社會矛盾，加強中央政府的實力，鞏固政權(quán)。要取得效率與公平之間的相對平衡，就需要引進有社會調(diào)節(jié)能力的政府行為。市場經(jīng)濟體制建立或者說經(jīng)濟開放程度的擴大，并不會使社會自動生成和建立起全面社會保護機制，也不會使人均收入差距隨著人均GDP增長而逐步縮小，盡管它在某種程度上提升了經(jīng)濟增長效率，但因勞動力所有權(quán)差異與資本資源所有權(quán)差異而伴生的巨大貧富差距。社會保障中的政府作為責任主體或行為主體，應當在構(gòu)建、管理、實施和監(jiān)督社會保障制度過程中采取相應的途徑和方法。政府的有限性在社會保障領域表現(xiàn)為，為經(jīng)濟活動提供良好的外部環(huán)境，在社會保障領域表現(xiàn)為社會保障提供一個發(fā)展的平衡點，即市場可以在何種程度上參與到社會保障領域，政府在社會保障領域中的責任有哪些。 ? (一 )社會保障中的政府責任 ? 任何一項政府職能都是社會發(fā)展客觀要求的產(chǎn)物。提供公共服務是政府的重要職責之一，但是政府自身的缺陷就使得公共服務供給具有低效率與低質(zhì)量，因而需要引進市場的力量，將政府的權(quán)威性與市場的靈活性有機地結(jié)合，承擔起更為艱巨的監(jiān)督職責。對補充保障而言，政府既不承擔主動責任，也不承擔被動責任，是否對補充保障進行財政支持完全是彈性的，可根據(jù)國家的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和社會保障體系的戰(zhàn)略發(fā)展目標，視情況而定。在正常社會狀態(tài)下，對追求自身平衡的社會保險，政府承擔的完全是被動責任，即財政兜底、差額補貼。不是必然要承擔，但在某些情況下 ——如收不抵支，收支失衡 ——該由政府承擔的財政責任是被動責任。必須承擔的財政責任成為主動責任。 ? 4．主動責任和被動責任 ? 根據(jù)政府是否必然提供財政支持，政府責任可分為主動責任和被動責任。政府對社會保障的財政支持、組織管理、具體實施都可視為政府對社會保障的直接責任，政府對社會保障運行過程的監(jiān)督、對社會保障制度的設計與規(guī)范可視為政府對社會保障的間接責任。實施部門是直接與保障對象聯(lián)系的機構(gòu)，在有些國家，經(jīng)常與監(jiān)管機構(gòu)有交叉。只有政府充分履行了監(jiān)管責任，才能保證社會保障制度向目標制度穩(wěn)步推進，同時還能夠節(jié)約政府的財政資源，提高整個制度的效能。天然具有追求公平特質(zhì)的社會保障制度也需要運行高效。監(jiān)管責任是指政府建立相應的管理機構(gòu)，完善相應的管理體制，強化監(jiān)督機制的職責。從社會保障制度運行的根本需要來看，財政責任是政府在社會保障中的 “ 第一 ” 責任。在這些國家，制度規(guī)范的層次和效力往往都有待提高。制度設計與規(guī)范責任在大多數(shù)國家是由立法機構(gòu)來承擔，以出臺法律的形式來具體履行的。 ? 2．制度設計與規(guī)范責任、財政責任、監(jiān)管責任和實施責任 ? 根據(jù)承擔的具體內(nèi)容，政府責任可分為制度設計與規(guī)范責任、財政責任、監(jiān)管責任和實施責任。無限責任是指政府承擔全部社會保障責任而非一定或部分的責任。福利國家型、社會保險型和強制儲蓄型社會保障中的政府責任均屬有限的政府責任，區(qū)別在于份額大小不一。有限責任是指政府承擔的社會保障責任種類和份額均有明確的界定，是有限的。具體如表 8—1所示。在實踐中，政府責任的履行是通過一系列具體的責任實施來實現(xiàn)的。有效政府模式是很多國家改革的目標模式。有效政府模式強調(diào)實際效果，采取權(quán)變策略，有一定的彈性或在一定范圍內(nèi)有伸縮性，天然地具有很強的適應性和可持續(xù)性。從這個意義上講，建立一個適應社會轉(zhuǎn)型的 “ 有效政府 ”才是轉(zhuǎn)型國家或地區(qū)應當追求的目標。因為“ 有限 ” 是對責任 “ 量 ” 上的限制和界定，并沒有保證其責任的履行效果，即 “ 有限 ” 的未必是 “ 有效 ” 的，而政府的有效性才是政府合法性和政府權(quán)威的源泉，是政治穩(wěn)定和政治發(fā)展的基石。 ? 4．有效政府模式 “ 有限政府 ” 是相對于 “ 無限政府 ” 而言的，是在否定 “ 全能政府 ” 模式的基礎上，承認政府責任必須是有限的，且需要其他責任主體的配合。經(jīng)過半個多世紀的實踐，這一模式逐漸隨著蘇聯(lián)的解體與東歐國家的劇變而被摒棄。政府包辦模式作為社會主義國家普遍采用過的社會保障模式，曾經(jīng)使億萬人民受益。這種模式以公有制經(jīng)濟為基礎，與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應，由政府統(tǒng)一包攬并面向全體國民。政府包辦模式與國家保險模式相對應，是由蘇聯(lián)創(chuàng)建并在 20世紀中期被其他社會主義國家仿效的社會保障模式。此后，福利國家大都進入制度反思與調(diào)整階段。進入 20世紀 70年代中期以后，歐洲國家普遍出現(xiàn)經(jīng)濟增長緩慢、人口結(jié)構(gòu)老齡化的趨勢，福利國家在經(jīng)歷了四分之一世紀的擴張后，開始顯露出危機。在英國之后，西歐、北歐等一些國家也紛紛宣布建立福利制度，加拿大、澳大利亞等國家也邁向了福利國家的發(fā)展之路。 ”①在社會制度實踐中，責任政府模式對應著貝弗里奇模式的福利國家。一個負責任的政府的實現(xiàn)需要各項機制的配合，在實踐中一個政府是不是負責任，很大程度上要看保證其責任履行的相關機制是否健全。在這些國家多年的制度實踐中，有限政府模式具有較強可持續(xù)性的特點也得到了一定程度的驗證?？梢?， “ 俾斯麥模式 ” 就是典型的有限政府模式。德國社會保障制度也因此被稱為 “ 俾斯麥模式 ” 。德國是最早建立社會保障制度的國家。大多數(shù)國家都采用這一模式。在一百多年的制度實踐過程中，根據(jù)政府責任的大小可將各國社會保障制度實踐分為以下幾種模式。 ? 2021 年 3 月 14 日第十屆全國人大第四次會議通過了 《 中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要 》（一下簡稱 《 “十一五 ” 規(guī)劃綱要 》 ），其中提出： 要增加財政社會保障投入，多渠道籌措社會保障基金，合理確定保障標準和方式，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的分層次、廣覆蓋的社會保障體系。要建立健全社會保險制度，進一步發(fā)展社會福利事業(yè)，繼續(xù)做好優(yōu)撫、救濟工作。中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當補助。 ? 2021 年 1 月 21 日，國務院頒布的 《 農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例 》規(guī)定：國務院民政部門主管全國的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作；縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作；村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。有關組織必須按時足額支付養(yǎng)老金，不得無故拖欠，不得挪用。 ? 《 中華人民共和國老年人權(quán)益保障法 》 （ 1996 年）第 20 條規(guī)定：國家建立養(yǎng)老保險制度，保障老年人的基本生活。第 45 條規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保障、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家關懷和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活。 ? 1978 年憲法第 50 條規(guī)定：勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。 ? （ 2）憲法依據(jù) ? 我國歷次憲法都對國家建立社會保障制度做了相關規(guī)定： ? 1954 年憲法第 93 條規(guī)定：中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。第 25 條規(guī)定：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障。從 1998 年長江流域和松花江流域的洪災，到 2021 年內(nèi)蒙古的雪災，再到 2021 年的非典疫情，證明了只有政府才能提供有效的保障。 ? 當風險單位的數(shù)量沒有達到大數(shù)法則的要求時，只有國家能夠提供全國性的社會保障。社會保障制度就是利用大數(shù)法則的經(jīng)濟原理，將個體的風險分散在社會。 ? （ 3）社會風險防范理論 ? 隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會風險也不斷以更大范圍、更深層次的形式表現(xiàn)出來，并且顯現(xiàn)出對市場經(jīng)濟良性運行的一種障礙及危害，客觀上要求以社會制度方式進行大范圍和必要程度的有效協(xié)調(diào)，才能夠維持和推進整個社會經(jīng)濟的良性運行的可持續(xù)性。在這個過程中，政府相對于其他一些社會成員或利益集團來說，其發(fā)揮的作用更具 “ 主導性 ” 。 ? （ 2）社會轉(zhuǎn)型成本承擔理論 ? 從社會學的角度而言，社會轉(zhuǎn)型是指社會從一種類型向另一種類型轉(zhuǎn)變的過渡過程，主要涉及政治體制、經(jīng)濟體制、發(fā)展戰(zhàn)略和社會文化等四個方面，它是社會結(jié)構(gòu)的整體性、根本性變遷，而且這種轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)往往不是通過暴力的強制手段或大規(guī)模的群眾運動，而主要是通過發(fā)展生產(chǎn)力和確立新的社會經(jīng)濟秩序來完成的。排除這種行為的成本很高，如果采取私人供給方式，則可能產(chǎn)生休謨所說的 “ 公共的悲劇 ” 。 ? 政府是公共產(chǎn)品的重要供給主體 。 廣義的公共產(chǎn)品包括宏觀經(jīng)濟管理、政府管制、反壟斷、再分配以及國防、外交、義務教育、公共衛(wèi)生、基礎設施等。奧地利和意大利的學者早在上個世紀末運用邊際效用價值理論論證了政府和財政在市場經(jīng)濟運行中的合理性與互補性形成了公共產(chǎn)品理論。這就預示著，要實現(xiàn)國家認同，政府就應當提供給國民自由、安全、公平等感受，而社會保障顯然就是一個能夠提供這種感受的不可替代的重要系統(tǒng)。每個國家的政府針對國家認同危機產(chǎn)生的不同根源，可能會制定不同的建設方案。在全球化背景下，國家認同建設就顯得異常重要。 ? 3．國家認同說 ? 國家認同 (nationalidentity)也就是民族國家認同，是近代才從英文翻譯而來的概念，即人們對建立在自己民族基礎上的國家有認同感。社會保障具有公共產(chǎn)品屬性，是一項準公共產(chǎn)品，政府是社會保障最有效率的提供者?？梢姡拇嬖诩捌涔δ艿男惺故桥c公共福利、公共服務緊密聯(lián)系的。斯密也認為，政府有提供公共物品的職能，他在 《 國富論 》一書中較為詳細地論述了政府提供公共產(chǎn)品的職能。 1861年，密爾在 《 代議制政府 》 中認為，政府唯一的目的是給人民 (被統(tǒng)治者 )提供福利。 1690年，自由主義先驅(qū)約翰 ? 2．公共職責說 ? 人是有理性的，人創(chuàng)造政府的宗旨是為個人能夠過上理性、正義的社會生活。我國社會保障制度安排中的政府角色的轉(zhuǎn)變對此產(chǎn)生了誤區(qū)，認為政府不介入，甚至應退出。二是政府存在介入不足，甚至是退位的