【正文】 章’。但是，人大在這一點的作用很有限， 最根本的 原因 是 無法決定候選人。人大代表的選拔和構(gòu)成很重要，但是在這一點上往往受到其他因素的限制，從而也限制了 縣 人大 的 制約能力。 與 縣 政協(xié)相比， 縣人大對縣政府還是有一定的制約空間：比如對 縣 政府工作報告的審核，如果人大代表認真些，可以對 縣 政府產(chǎn)生制約作用，當(dāng)然如果人大代表不認真，那么，這種制約 的 空間也就不會發(fā)揮作用。在 中央提出 的政治文明建設(shè) 和 依法治國 的口號感召下 ，縣 人大和政協(xié) 也 試圖 擴大 自己的權(quán)力和影響力 ，去制衡縣委和縣政府 。 這樣的四權(quán)格局的一個明顯特點就是 ， 一個縣的社會經(jīng)濟發(fā)展好壞、快慢與縣委書記一個人直接相關(guān)：一個能干、作風(fēng)清廉的縣委書記就能很快地帶動一個縣的 社會經(jīng)濟發(fā)展，否則，這個縣就會陷入了各種各樣的社會、經(jīng)濟乃至政治問題之中，糾纏不清，老百姓的生活也會受到嚴重的損害。具體地說，政 協(xié)的作用有這樣幾點：一是安置超過一定年齡（一般是 45 歲以上）的局級和縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部的退位問題，解決他們的待遇；二是符號象征意義，給予民營企業(yè)家、社會名流等以一種榮譽和待遇；三是給縣委和政府提點建議，從而獲得黨委、政府和社會的承認。 縣政協(xié)的作用還不如人大?？h人大也 沒有財政的支配和決定權(quán)，人大的行政開支還是向縣政府申請劃撥的。” 但是這些權(quán)力落實起來就比較困難，比如質(zhì)詢權(quán)，縣人大根本沒有使用過；又比如，重大事項應(yīng)該由人大決定，但是事先是由縣委決定 的 ，縣委書記一般都是兼任人大主任，因此，縣委做出的重大決定只是到了人大開會 來 表表決而已，甚至有時候，這樣的決定還不會拿到人大表決。再就是任命權(quán)：任命國家機關(guān)工作人員，包括一府兩院負責(zé)人、序列局局長、庭長、審判員、檢察員、代院長、代縣長、行政各序列局局長。 人大 的 權(quán)力 沒有 像制度 設(shè)計的那么大， 顯得 過小 。這里 稱之為 “四權(quán)” 。這里從兩個層面透視這些關(guān)系：一個層面是權(quán)力資源和物質(zhì)資源配置，另一個層面是功能關(guān)系 。 同級的行政關(guān)系也很復(fù)雜，就 D 縣 來說，至少有 這樣四類：縣四大班子關(guān)系；縣屬各部門的關(guān)系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣屬各部門的關(guān)系；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系 。 三、 D縣 的 橫向 行政結(jié)構(gòu) 關(guān)系 行政體系 內(nèi)部存在的 橫向功能分配和協(xié)調(diào)、合作問題， 同樣影響當(dāng)前中國國 家與社會關(guān)系以及社會運行?！? 從以上的分析中，我們看到，在現(xiàn)行的行政垂直關(guān)系中，縣鄉(xiāng)兩級行政處于相當(dāng)被動的地位：資源配置權(quán)受到上級行政的嚴重限制，每次行政改革都從一定程度上加大了這樣的限制，另一方面所要辦的事情、所要提供的公共服務(wù)卻在不斷地增加。這樣不好，兩面都不管，縣里不管了，鎮(zhèn)里管不了。 一個長期從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部指出，那些由縣直管的單位和人員是這樣的：“片站占有10多人：農(nóng)業(yè)片站 2 人，農(nóng)機片站 1 人，畜牧片 站 1 人，國土管理片站 1人，水利片站 2人，行政執(zhí)法大隊 8人。關(guān)鍵在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 的 事務(wù)沒有減少，人員卻減少；人員減少了，但行政負擔(dān)沒有減少，更主要的是 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的財政支配權(quán)被進一步削弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要承擔(dān)的接待開支有增無減，上級行政的財政轉(zhuǎn)移支付卻沒有大幅增加。 這次改革 的動機是好的， 旨在適應(yīng)農(nóng)村稅費取消后的行政管理要求 ，以便減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)，提高行政效率和服務(wù)能 力 。 該縣的 三個重點鎮(zhèn)的事業(yè)人員編制減少到 10 個，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有 6 個。 2020 年 某市 推動的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政機構(gòu)改革分兩方面內(nèi)容：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)， D 縣 從原來的 28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為 20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是裁撤機構(gòu)，減少人員。另一 個困惑的是 上級行政的工作重點變化帶來的，在 2020 年的改革中， D 縣 將規(guī)劃局整體轉(zhuǎn)劃為事業(yè)單位， 2020 年 某市 重視城鎮(zhèn)規(guī)劃工作，要求 D縣 將規(guī)劃局重新轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C構(gòu)，但是又不能增加行政機構(gòu)編制， D縣 只好將旅游局改為縣直屬機構(gòu)，規(guī)劃局 又改回 為行政單位，為了安撫旅游局，對其性質(zhì)沒有做出明確的規(guī)定， 讓它 處在模糊狀態(tài) ，但是也埋下了管理隱患，比如 2020 年馬上實行《公務(wù)員法》，旅游局的人員是否享受公務(wù)員待遇 ?！? 這樣的權(quán)力格局給 D縣 帶來很多困惑和難題。全縣有副處級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo) 43 人。 但是 ， 問題在于，上級行政給下級行政定編，不 一定符合現(xiàn)實需要，往往采取一刀切的做法， 而且更大的問題是沒有相應(yīng)的法律為依據(jù)，隨意性很大。 D縣 的總體編制是由 某市 確定的，而 D 縣 只能在這個編制范圍內(nèi)做出安排。但是，這一做法無疑損害了本地干部的上升機會，對他們?yōu)檎姆e極性造成一定的制約影響。這一做法確實有利于阻止地方勢力的膨脹，便于上級行政對下級行政的掌控，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)行政一體 化。 每次行政機構(gòu)改革一方面體現(xiàn)了上級行政的權(quán)力，另一方面也進一步削弱了下級行政的能力。 這種模式在 D 縣 表現(xiàn)為：人事權(quán)、財政收入上收，事務(wù)下壓；機構(gòu)縮編 ， 職能不調(diào)整，分流不減事 。 第一種模式比較符合 D 縣 的情況， D 縣 的經(jīng)濟發(fā)展水平還不足以支撐第二種模式，但是事實上， D縣 目前所實行的卻是第三種模式，即資源配置與公共服務(wù)不相一致。這三種模式既受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，也與制度設(shè)置有密切的關(guān)系。再一種模式就是資源配置服務(wù)于公共服務(wù)的提供，只要現(xiàn)實對公共服務(wù)有需求，就給予足額的資源配置。我們需要思考的是為什么要降低行政成本 、 提高什么樣的行政效率 ？ 如果對這些問題沒有一個詳細、具體的答 案 ，就開始 搞 改革，就有可能 適得其反。這些人的每月收入都比鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和書記都高。機構(gòu)改革實際上是失敗的，對在職業(yè)人員的積極性是嚴重挫傷的。這些人現(xiàn)在可以去找第二職業(yè)。我們鎮(zhèn)分流待崗的四個人是：席 某某 ，男， 24 歲，當(dāng)兵轉(zhuǎn)業(yè)過來 的，當(dāng)兵前是非農(nóng)戶口 ，原來在綜合治理辦公室工作；周某，男， 25 歲，原在社會事務(wù)辦工作；余 某 ，男，23 歲， 事業(yè)工人，也是當(dāng)兵轉(zhuǎn)業(yè)來的；王 某某 ， 男， 26 歲，事業(yè)干部。所以， 有 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很尖銳地指出：“ 機構(gòu)改革目的是想減輕財政負擔(dān)，但事實上卻做不到，有的人 20 多歲、 30多歲，拿著工資，回家耍去了。這樣的做法不但沒有有效地 降低行政成本， 反而 嚴重地挫傷了在職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性。這一方式之所以受歡迎，是因為這些人不需要上班，仍然按月拿工資，他們還可以享受與在崗人員同等的工資增長幅度，一直到他們退休年齡，然后可以享受退休養(yǎng)老 待遇 。 其中離崗待退是最主要的方式 ，也最受歡迎， 凡是符合這個條件的人都提出了離崗待退的申請。這里涉及到人員分流和在崗人員問題。結(jié)果怎么辦呢？普遍的做法是 起 用大量的事業(yè)人員， 讓他們 承擔(dān)著公 務(wù)員的職責(zé)，正如事業(yè)單位承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)一樣 。 改革后，雖然行政部門的公務(wù)員 編制減少了，但是 每個人的 工作量不但沒 有減少，反而增大，特別是隨著經(jīng)濟發(fā)展，隨著城市化推進，行政事務(wù) 越來越多，增大了公務(wù)員的工作量。 把一些原本是行政部門變成事業(yè)單位 ， D 縣 雖然減少了 12個行政機構(gòu)，但是并沒有取消這些機構(gòu) ，而是 整體轉(zhuǎn)為事業(yè)單位， 它們 仍然承擔(dān)著行政職能，比如 統(tǒng)計局、科技局、物價局、礦務(wù)局、文體局、 房管局、園林局等 都改為 事業(yè)單位，它們沒有執(zhí)法資格，只能接受政府授權(quán)執(zhí)法。 在高度集中的權(quán)力資源配置下， D縣 一方面必須 承擔(dān)著上級行政 指派 的各種任務(wù)，沒有相應(yīng)的行政部門和人員 去完成 是不行的，另一方面失去了對口單位，也就 意味著失去了上級行政的各種資源支持。 D縣 的 行政 機構(gòu)、人員 雖然 得到了裁減，但是職能沒有作相應(yīng)的調(diào)整，有關(guān)配套制度、政策和財政支持 沒有 落實 ， 伴隨 行政改革而 來 的許多問題 也就 得不到有效的解決。這得益于上級行政權(quán)力的集中和強力推動，也得力于縣級領(lǐng)導(dǎo)和各部門的 努力。這樣的改革力度不可謂不大。 上、下 行政 層級 在 資源 配置 與 公共服務(wù) 中 的 一體化 問題 改革開放以來， 中國 一直沒有解決好 行政 一體化困境問題，即上下級行政之間的分工和合作問題。整個改革過程是：上級行政認為現(xiàn)行機構(gòu)不適應(yīng)現(xiàn)實需要了，因此作出改革決定。 某市 對這次改革作了這樣的設(shè)計：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村， D縣 將原來的 28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為 20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員編制裁減 15%到 20%， D縣 采用了退休、提前退休、離崗待退、辭職等方式裁減人員 ；三是實行“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)鎮(zhèn)管” ， D縣 2020年開始實行“鄉(xiāng)財縣管”，今年推行“村財鄉(xiāng)鎮(zhèn)管” ；四是 推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“公推直選”的人事制度改革試點工作， D縣 目前已經(jīng)在 5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了這樣的試點。 2020 年， 某市 為了更好地適應(yīng)農(nóng)村稅費取消后的行政管理要求，又發(fā)動了對本市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行了改革。 D 縣 政府原有 35 個行政機構(gòu)，經(jīng)過行政改革，精減了 12 個行政機構(gòu)，他們整體轉(zhuǎn)變?yōu)榭h直屬事業(yè)單位。 某市 根據(jù)人口規(guī)模、管轄面積、經(jīng)濟發(fā)展水平等條件，將各縣市分為一類、二類和三類，不同類的縣是有不同的機構(gòu)設(shè)置和編制數(shù)。 在這里， 某市 委和市政府的“統(tǒng)一部署”顯得非常重要， 縣級機構(gòu)如何改革，最直接的決定權(quán)是掌握在 某市 行政 決策者手里 。 事求是’的原則，經(jīng)過一個多月的時間，全面完成了各項任務(wù)，取得了較好的效果 ” 。最近的一次全國性行政改革發(fā)生在 2020年。從上世紀 80 年代初以來， 中國 先后發(fā)動了 5 次行政機構(gòu)改革，其中沒有一次是由下級