【正文】 司法和行政三權(quán)分立，各司其職，互相制約，避免權(quán)力過(guò)分集中。再有，法律要發(fā)揮它的實(shí)際效力，就要在現(xiàn)實(shí)中實(shí)行，因此一般情況下，法律一旦成立后就應(yīng)同時(shí)制定該法的附則——執(zhí)行細(xì)則。為了公布該法律，由內(nèi)閣決定應(yīng)把該法律登載在官方報(bào)刊雜志上。除憲法有特別規(guī)定外，一般的法律草案經(jīng)眾議院和參議院兩院通過(guò)后就宣布該法律成立，成立后的法律由最后進(jìn)行審查的議院議長(zhǎng)經(jīng)內(nèi)閣上奏天皇。第四，國(guó)會(huì)對(duì)法律進(jìn)行審議。第二，由內(nèi)閣提出的法律原案，要在提交內(nèi)閣會(huì)議討論之前，由內(nèi)閣法制局進(jìn)行審查。 由內(nèi)閣提出法案，經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議研討（多數(shù)情況下還要經(jīng)過(guò)眾議院、參議院的先行研討），然后由內(nèi)閣總理大臣提出，簡(jiǎn)稱(chēng)“閣法”，此外，日本還有小部分法律是通過(guò)議員提出立法動(dòng)議，這里不贅述，詳見(jiàn)附件。因此日本法律（包括教育法律）的制定可以作為分析其教育宏觀決策的重要角度。 參見(jiàn)分報(bào)告：韓民. 日本教育宏觀決策的機(jī)制與特點(diǎn) 此外，由于戰(zhàn)后的日本一改戰(zhàn)前由天皇敕令指導(dǎo)教育的局面，改為法律指導(dǎo)下的教育，為了建立日本教育法律的基礎(chǔ)，日本于1947年制定頒布了被譽(yù)為“教育系統(tǒng)內(nèi)的憲法”的《教育基本法》和對(duì)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校做出具體規(guī)定的《學(xué)校教育法》，隨后各項(xiàng)教育單項(xiàng)法律也陸續(xù)出臺(tái)。美國(guó)在教育立法方面的行政、立法與司法的制衡可通過(guò)下圖簡(jiǎn)單示意（其中利益集團(tuán)將在后文分析）： 參見(jiàn)分報(bào)告:程化琴 陳學(xué)飛. 美國(guó)聯(lián)邦教育政策制定的模式與特點(diǎn)——以若干聯(lián)邦教育法案為例美國(guó)聯(lián)邦教育立法中的權(quán)力制衡眾議院 國(guó)會(huì) 參議院教育與勞工委員會(huì)勞工和公共福利委員會(huì)撥款委員會(huì)程序委員會(huì)程序委員會(huì)撥款委員會(huì)利益集團(tuán)利益集團(tuán)司法部門(mén)行政部門(mén)（總統(tǒng)）再如日本，當(dāng)前的教育宏觀決策也是處于三權(quán)分立的政治體制框架下，作為公共政策重要組成部分的教育政策要經(jīng)過(guò)議會(huì)（國(guó)會(huì)）的審議，國(guó)會(huì)審議的過(guò)程同時(shí)也是各種政治力量平衡與折中的過(guò)程。州完全可以根據(jù)自己的情況有所選擇地做出最終決定。此外，聯(lián)邦教育立法主體權(quán)力的分權(quán)性還表現(xiàn)在聯(lián)邦與州之間教育立法權(quán)力的劃分上。而程序委員會(huì)的工作主要是處理提案能否成為議會(huì)立法的法案，因此教育立法提案能否由議案到法案，它是首先而且必須經(jīng)過(guò)的一關(guān)。由國(guó)會(huì)授權(quán)的法案中的撥款數(shù)額要經(jīng)過(guò)參議院和眾議院的撥款委員會(huì)分別討論。專(zhuān)項(xiàng)委員會(huì)（如教育和勞工委員會(huì)）負(fù)責(zé)授權(quán)和確定撥款數(shù)額，而決定是否撥出這筆經(jīng)費(fèi)則是眾議院和參議院撥款委員會(huì)的工作。由于教育法案一般都需要撥款，因此聯(lián)邦教育立法在授權(quán)階段以后還需要撥款委員會(huì)的撥款。撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)處理教育立法中以及立法后教育經(jīng)費(fèi)的劃撥及相關(guān)事務(wù)，它與教育部的管理與預(yù)算辦公室在工作方面時(shí)常有聯(lián)系。僅就常設(shè)委員會(huì)而言，在參議院中與教育立法密切相關(guān)的有“勞工和公共福利委員會(huì)、撥款委員會(huì)和程序委員會(huì)”；在眾議院中與教育立法密切相關(guān)的有“教育與勞工委員會(huì)、撥款委員會(huì)和程序委員會(huì)”。國(guó)會(huì)為了有效地開(kāi)展社會(huì)各領(lǐng)域的立法活動(dòng)，建立了龐大的立法班子。最后，協(xié)議委員會(huì)的報(bào)告又分別在參議院和眾議院表決通過(guò)。例如《1958年國(guó)防教育法》是在參議院和眾議院同時(shí)提出的，眾議院審議通過(guò)后，交給參議院審議，參議院對(duì)眾議院提交來(lái)的議案提出了修正。總統(tǒng)可以否決國(guó)會(huì)的立法議案，但國(guó)會(huì)可以再通過(guò)立法程序推翻總統(tǒng)的否決，使立法議案獲得通過(guò)。司法部門(mén)也可以通過(guò)案例判決，認(rèn)定某項(xiàng)已通過(guò)的立法是違反憲法的，從而使該項(xiàng)立法停止執(zhí)行。美國(guó)憲法第一條第一款明確規(guī)定：“本憲法授予的全部立法權(quán)，屬于由參議院和眾議院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)”（[21]P214）雖然憲法規(guī)定教育立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)，但它仍然要受到來(lái)自司法部門(mén)和行政部門(mén)的制衡以及自身內(nèi)部的組織以及擁有間接立法權(quán)的個(gè)人和組織的牽制。美國(guó)以三權(quán)分立為原則，其行政、立法和司法在教育立法中各有自己的權(quán)力，三者相互制約。以美國(guó)為例，其教育宏觀決策中聯(lián)邦教育法律是常見(jiàn)形式，即美國(guó)往往通過(guò)法律化的程序來(lái)制定引導(dǎo)國(guó)家教育改革和發(fā)展的教育宏觀政策。而在非洲一些國(guó)家，決策主體就有可能是掌權(quán)的酋長(zhǎng)、部族、宗教團(tuán)體或軍事集團(tuán)。國(guó)家層面的教育宏觀決策機(jī)構(gòu) 由于各國(guó)社會(huì)背景和傳統(tǒng)各異，所以設(shè)置的政策機(jī)構(gòu)也不完全一樣。從教育宏觀決策的實(shí)踐看，一個(gè)國(guó)家的宏觀決策總是在一定的決策組織內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)，各國(guó)決策組織內(nèi)部都要分設(shè)若干機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)工作的需要。（一）政府政府也往往被稱(chēng)做直接參與教育宏觀決策的組織。具體而言，影響教育宏觀決策的主要組織因素由五個(gè)方面構(gòu)成，它們是政府、國(guó)際組織、企業(yè)（跨國(guó)公司）、非政府、大眾傳媒。那么，有哪些因素對(duì)教育宏觀決策起決定影響呢？本報(bào)告認(rèn)為，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府對(duì)教育宏觀決策的作用主要是通過(guò)立法、撥款、監(jiān)督、服務(wù)等形式確定在有限、合理的范圍之內(nèi)。組織決策并非瞬時(shí)行為，而是過(guò)程行為。因此，個(gè)人所能掌握的知識(shí)和積累的能力的有限性與科學(xué)的教育宏觀決策所要求的知識(shí)的廣泛性構(gòu)成了鮮明的矛盾，這個(gè)矛盾如何解決？目前各國(guó)普遍采取的方式就是在教育宏觀決策制定時(shí)無(wú)不采取組織化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)決策人員的協(xié)同合作與共同參與，即決策組織成為教育決策的載體。無(wú)論是整體的教育體制改革，大規(guī)模的教育布局調(diào)整，還是教育經(jīng)費(fèi)的分配比例、課程計(jì)劃的調(diào)整等教育宏觀決策無(wú)不具有大范圍、極深遠(yuǎn)的影響，為了有效地制定教育決策，需要把具有不同知識(shí)結(jié)構(gòu)、不同經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家學(xué)者集中在一起，吸取他們的智慧和專(zhuān)長(zhǎng)以彌補(bǔ)決策者個(gè)人才智、經(jīng)驗(yàn)和精力的不足；與此同時(shí)，人的大腦的有限能力意味著任何單個(gè)或一伙決策者擁有的知識(shí)都是有限的，都只是人類(lèi)所知知識(shí)的很小一部分。三、影響教育宏觀決策的主要組織因素眾所周知，科學(xué)的教育宏觀決策中最能動(dòng)的因素是人，不論教育宏觀決策涉及的主體性質(zhì)如何，程序多復(fù)雜，歸根結(jié)底決策還得由人來(lái)制定，參與宏觀決策者的知識(shí)素養(yǎng)、價(jià)值取向、思維模式、結(jié)合著決策者的權(quán)力和影響，直接體現(xiàn)在決策過(guò)程中，這是毋庸置疑的。因此，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前宏觀教育政策決策中存在的問(wèn)題，要在深入分析各種影響變量的基礎(chǔ)上，采用多元研究和分析手段，構(gòu)建基于合理機(jī)制的宏觀教育政策決策模型。如針對(duì)中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題作出減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的決策，這肯定會(huì)起到一定的作用。觀察當(dāng)前我國(guó)教育決策的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)均衡模型實(shí)際上占了主要市場(chǎng)。根據(jù)上述分析，均衡模型和適應(yīng)模型均把教育宏觀決策系統(tǒng)視為開(kāi)放系統(tǒng)。” 同上，P顯然，兩種模型的形式并不互相排斥。由上述兩個(gè)模型派生出來(lái)的還有領(lǐng)導(dǎo)——跟進(jìn)模型（假設(shè)某些州在一項(xiàng)政策的采納方面是先行者，其他州爭(zhēng)相效仿這些領(lǐng)導(dǎo)者）、垂直影響模型（（它把各州看成不是效法其他州的政策，而是效法全國(guó)性政府的政策）等。由于州與州之間存在共同的學(xué)習(xí)需求，存在共同的競(jìng)爭(zhēng)和公眾壓力，構(gòu)成了區(qū)域傳播的客觀條件和理論基礎(chǔ)?！?同上P234。該模型的局限性在于，“當(dāng)我們研究一項(xiàng)政策在50個(gè)州之間傳播時(shí)，把各州視為無(wú)差異的單位，似乎是相當(dāng)不合理的；我們知道密西西比在許多地方不同于紐約州，因而我們的理論應(yīng)該考慮到這些差異。因而，這個(gè)理論很適合于一種情況：社會(huì)體系是由一個(gè)個(gè)個(gè)體組成的大規(guī)模社會(huì)；學(xué)習(xí)興趣是宏觀性地描述傳播的過(guò)程。該模型有一定的合理性，一些研究者通過(guò)回歸分析表明，一些政策被許多州采納并廣泛應(yīng)用，這些政策包括貧苦兒童家庭援助，教育政策和公民權(quán)利法律。它認(rèn)為一個(gè)州采納項(xiàng)目的概率是與該州的官員和采納項(xiàng)目州的官員的互動(dòng)次數(shù)成比例的主要的制度安排是各種各樣的州政府官員協(xié)會(huì)。 傳播模型又分為全國(guó)性互動(dòng)模型和區(qū)域傳播模型兩類(lèi)。原教旨主義人口眾多的州不太可能采納被他們認(rèn)為不道德的政策。從創(chuàng)新理論的角度看，這些變量是特殊的，但是考慮到以環(huán)境相關(guān)問(wèn)題領(lǐng)域的政治特質(zhì)，它們又是重要的。高水平的教育給人提供了通向創(chuàng)新的知識(shí)以及對(duì)于新觀點(diǎn)的開(kāi)放視野；規(guī)模越大、資源越充裕的組織被認(rèn)為比那些小組織和缺少資源的組織更加具有創(chuàng)新性；規(guī)模越大、越富有、經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的州就越有創(chuàng)新性?！?（2004）：《政策過(guò)程理論》；彭宗超等譯 ，P227。這些模型假設(shè)，一個(gè)州不受其他州行為的影響。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為從州的層面解釋創(chuàng)新，存在兩種模式，“即內(nèi)部決定模型和傳播模型。研究者認(rèn)為，政府的多數(shù)教育行為、教育政策是對(duì)已有項(xiàng)目進(jìn)行小修小補(bǔ)，是漸進(jìn)的，但是，也存在著許多政府創(chuàng)新行為，創(chuàng)新政策。顯然，這個(gè)模型體現(xiàn)了適應(yīng)思維范式的思想。在這種狀態(tài)下，系統(tǒng)與環(huán)境之間不是機(jī)械的均衡，不是僵化的穩(wěn)定，而是一種動(dòng)態(tài)平衡。教育組織決策系統(tǒng)必須不斷適應(yīng)其環(huán)境條件才能有生命力。教育宏觀決策系統(tǒng)與外界環(huán)境的相互影響從本質(zhì)上說(shuō)，是教育宏觀決策系統(tǒng)與環(huán)境之間的互動(dòng)。因?yàn)槟繕?biāo)是具有可變性的，教育決策完全可以通過(guò)決策系統(tǒng)與環(huán)境的交換來(lái)應(yīng)對(duì)外界環(huán)境變化，這種交換可以讓決策系統(tǒng)獲得相應(yīng)的適應(yīng)能力。從本質(zhì)上說(shuō)，這是一種被動(dòng)的、機(jī)械的決策模型。均衡模型把環(huán)境影響的因素綜合加以考慮進(jìn)行決策，現(xiàn)實(shí)中大量的教育組織決策自覺(jué)不自覺(jué)地運(yùn)用了這個(gè)模型。如果來(lái)自外部環(huán)境的信息準(zhǔn)確、全面，決策的把握就大，那么決策的廣度就可以大一些，可以將決策涉及的面擴(kuò)大，反之，如果信息不足而感到?jīng)Q策的把握不大，那么決策可以先在小范圍內(nèi)實(shí)施，先積累經(jīng)驗(yàn)，若成功，就全面鋪開(kāi)，否則，要考慮中止。這也就是公共決策中的漸進(jìn)模式。具體而言，時(shí)間上的均衡是指：決策者應(yīng)該根據(jù)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行政策作小的修改，決策過(guò)程只是一個(gè)穩(wěn)健的連續(xù)過(guò)程，每次僅僅是緩慢的小變，從長(zhǎng)期的角度則積小變成大變。均衡就是尋求一種系統(tǒng)與外部環(huán)境的平衡。）的理論性框架構(gòu)建中越來(lái)越多地引入了決策模型的理論。這五個(gè)核心因素及其相互關(guān)系，影響了國(guó)際乃至國(guó)內(nèi)各種事務(wù)的方方面面，當(dāng)然也包括教育的發(fā)展與改革和教育的宏觀決策。在本報(bào)告第三部分內(nèi)容中，本文試圖從更宏觀的角度，從左右國(guó)際關(guān)系發(fā)展的關(guān)鍵因素的層面，來(lái)分析影響教育宏觀決策的諸多因素。上邊我們從教育作為社會(huì)的一個(gè)子系統(tǒng)的視角，受經(jīng)濟(jì)、政治、文化、人口等多重因素的作用和制約，闡述了科學(xué)的宏觀決策與教育環(huán)境的關(guān)系。此外，隨著國(guó)際交流的擴(kuò)展與深入，國(guó)際環(huán)境與國(guó)際上流行的教育理念也加深影響本國(guó)的教育決策的范圍和力度。例如近年來(lái)，人類(lèi)的知識(shí)總量急劇增長(zhǎng)，提出了終身教育、回歸教育、全納教育、繼續(xù)教育、創(chuàng)造性學(xué)習(xí)、研究性學(xué)習(xí)等新觀念和新問(wèn)題，成為教育決策的重要理論指導(dǎo)原則。（2）教育理念。除教育傳統(tǒng)外，教育現(xiàn)狀對(duì)政策制定的作用亦不可忽視。教育環(huán)境的影響主要體現(xiàn)在：（1）教育的傳統(tǒng)與現(xiàn)狀。5．教育決策與教育環(huán)境教育環(huán)境是教育決策的依據(jù)?！比肆Y本積累是一個(gè)國(guó)家發(fā)展水平的重要體現(xiàn)，人力資本是最終決定中國(guó)能否進(jìn)入現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的最根本的因素。中國(guó)改革開(kāi)放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志說(shuō)：“我們國(guó)家，國(guó)力的強(qiáng)弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁的大小，越來(lái)越取決于勞動(dòng)者的素質(zhì)，取決于知識(shí)分子的數(shù)量和質(zhì)量。4．人口因素人口因素對(duì)教育宏觀決策的影響也是顯而易見(jiàn)的，例如涉及義務(wù)教育、教育資源分配、教育機(jī)會(huì)均等、師資培養(yǎng)、學(xué)校布局等方面的教育宏觀決策，都要受到所在國(guó)家人口狀況的制約。由于教育決策組織構(gòu)成因素有彼此不同的各種特殊需要、又由于教育決策付諸實(shí)踐所產(chǎn)生的社會(huì)財(cái)富的有限性與分配過(guò)程中的不公平性，造成個(gè)人利益與他人利益之間、局部利益與整體利益之間、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間不可避免的矛盾與沖突。它要求教育決策付諸實(shí)踐后，主體不僅要得到物質(zhì)上的滿(mǎn)足，還必須使這種滿(mǎn)足達(dá)到公正合理，有利于社會(huì)秩序的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。因此，教育決策必須符合各個(gè)國(guó)家的文化傳統(tǒng)習(xí)慣，符合當(dāng)時(shí)社會(huì)總的價(jià)值規(guī)范、以及倫理道德觀念，尤其要符合民意基礎(chǔ)。近年來(lái)各地不斷舉行的聽(tīng)政會(huì)和大量涌現(xiàn)的公民上書(shū)，正是民意參與教育決策這個(gè)強(qiáng)烈愿望的體現(xiàn)。再如我國(guó)的希望工程計(jì)劃，就是先有新聞媒體對(duì)貧困地區(qū)失學(xué)兒童情況的報(bào)道，由此引起政府部門(mén)的關(guān)注，從而進(jìn)入教育決策領(lǐng)域的。在某些特定情況下社會(huì)輿論甚至?xí)a(chǎn)生決定性影響。通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，把廣大群眾對(duì)教育領(lǐng)域發(fā)生或存在的重大問(wèn)題所持有的觀點(diǎn)、意見(jiàn)，以及解決這些問(wèn)題的建議或意見(jiàn)加以傳播，使其成為民眾普遍關(guān)心的熱門(mén)話題，成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。它主要在兩個(gè)方面影響教育宏觀決策。教育政策必須具備強(qiáng)大的民意基礎(chǔ)，真正反映群眾的愿望和民眾現(xiàn)實(shí)生活中的緊迫需要。例如，美國(guó)傳統(tǒng)上是文化和教育多元化的國(guó)家，因此推行大一統(tǒng)的單一的教學(xué)和課程政策，在美國(guó)人心目中是難以想象的。3．價(jià)值因素價(jià)值因素主要包括文化傳統(tǒng)、思維方式、輿論導(dǎo)向等。美國(guó)政策學(xué)家戴伊通過(guò)對(duì)美國(guó)50個(gè)州的政策輸出的研究，得出的結(jié)論是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（可用人均國(guó)民收入、城市人口的比例、平均教育水平等各種變數(shù)來(lái)衡量）是影響教育、福利等政策的最重要的因素。2007年，這項(xiàng)改革將擴(kuò)大到中東部地區(qū)。2006年，各級(jí)政府撥款占義務(wù)教育總投入的比例已經(jīng)超過(guò)80%。近年來(lái)隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，政府財(cái)政撥款用于義務(wù)教育的投入大幅度增加。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府撥款占義務(wù)教育總投入的比例偏低，如2003年，我國(guó)義務(wù)教育總投入中，%.但世界各國(guó)的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)政府投入一般都占85%以上。由于發(fā)達(dá)國(guó)家能用于教育方面的開(kāi)支遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家，無(wú)論按絕對(duì)數(shù)、教育開(kāi)支占國(guó)民生產(chǎn)總值的百分比，還是按人均數(shù)都是如此，故而在決策方案的選擇上，一些發(fā)達(dá)國(guó)家選擇了1012年的義務(wù)教育發(fā)展方案，而發(fā)展中國(guó)家如印度只能選擇58年；中國(guó)在1985年就確定了實(shí)行九年義務(wù)教育的基本國(guó)策，但由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，我國(guó)在1990年初的義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則中，規(guī)定“實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校可收取學(xué)雜費(fèi)”則為后來(lái)越演越烈的種種亂收費(fèi)埋下了伏筆。美英日等發(fā)達(dá)國(guó)家，公立中小學(xué)不僅免學(xué)費(fèi)，而且免雜費(fèi)、教材費(fèi)，這些經(jīng)費(fèi)通常由地方政府支付，而教育經(jīng)費(fèi)通常來(lái)自地方教育稅收。在世界范圍內(nèi)，170多個(gè)國(guó)家宣布法定義務(wù)教育的國(guó)家均宣布實(shí)施免費(fèi)，當(dāng)然各國(guó)對(duì)“免費(fèi)”的解釋在不同國(guó)家有不同的含義。2．經(jīng)濟(jì)因素經(jīng)濟(jì)實(shí)力是教育政策制定和實(shí)施的基本物質(zhì)條件。鄧小平曾概括地總結(jié)了過(guò)去我國(guó)政治體制的主要弊端就是官僚主義現(xiàn)象：“……機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率……”。2006年10月，該委員會(huì)公開(kāi)發(fā)布了題為《勞動(dòng)力的培養(yǎng)，教育和科研》的報(bào)告，將美國(guó)基礎(chǔ)教育的發(fā)展放入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境下進(jìn)行綜合審視，明確要求聯(lián)邦政府盡力幫助各州政府創(chuàng)建和推行具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)課程和教學(xué)方法