【正文】 中國(guó)最大的管理資源中心 第 17 頁(yè) 共 164 頁(yè) 不服行政行為的行政救濟(jì)時(shí)間、方式及受理機(jī)關(guān)等。 。各國(guó)行政程序法對(duì)告知程序基本上是基于上述法理念而設(shè)計(jì)的。行政主體的告知行為是一種權(quán)力 性行為，只有受到法定程序的約束，才能確保其行使行政權(quán)符合法律目的。 為了確保行政行為告知的便捷、有效，行政主體在履行行政行為告知義務(wù)時(shí)，必須遵守以下兩條基本規(guī)則： 。如郵寄送達(dá)中由他人代為簽收的行政法律文書(shū)，可能因種種原因未能到達(dá)行 政相對(duì)人手中，行政相對(duì)人因此根本無(wú)法知道行政行為的內(nèi)容，但在法律上，只能認(rèn)定行政相對(duì)人已經(jīng)知道了行政行為的內(nèi)容，行政行為因此也即生效。推定告知的法理基礎(chǔ)是行政權(quán)運(yùn)作效率的需要，因?yàn)槿绻笮姓黧w在任何情況下都必須將行政行為當(dāng)面告知行政相對(duì)人，有時(shí)不僅做不到，而且還會(huì)嚴(yán)重影響行政效率。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 16 頁(yè) 共 164 頁(yè) 。如公告形式的告知，行政主體只有在其他告知方式不能產(chǎn)生實(shí)際告知結(jié)果的情況下才能采用。 “ 一般說(shuō)來(lái)，把通知送達(dá)至受達(dá)人乃是保證通知真正被收到的最好方法，也是使個(gè)人感到審訊的正規(guī)性的最好方法。實(shí)際告知是指行政主體當(dāng)面將作出的行政行為告知行政相對(duì)人，為其了解， 進(jìn)而接受行政行為提供一個(gè)必要的條件。所以，為了實(shí)現(xiàn)行使行政權(quán)的目的，行政主體應(yīng)當(dāng)依法定程序?qū)⒆鞒龅男姓袨楦嬷姓鄬?duì)人。這意味著任何一個(gè)行政行為必須附帶告知行為才能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生法律效力。 （二 ）行政行為的告知 行政主體作出行政行為只有通過(guò)告知才能產(chǎn)生對(duì)行政相對(duì)人的法律效力。 [6]對(duì)于行政主體不依法告知行政相對(duì)人行政救濟(jì)的途徑和期限的，將產(chǎn)生對(duì)行政相對(duì)人有利的法律結(jié)果。因?yàn)?，行政主體作為實(shí)施行政權(quán)的 中國(guó)最大的管理資源中心 第 15 頁(yè) 共 164 頁(yè) 組織，有充分的條件了解行政程 序，由行政主體因此承擔(dān)行政救濟(jì)途徑和期限的告知義務(wù)就有了法理基礎(chǔ)。然而國(guó)家機(jī)關(guān)縱橫交叉，層級(jí)復(fù)雜，一般公民很難明了國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。 “ 有權(quán)利必有救濟(jì)。行政主體在行政 程序進(jìn)行到適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，應(yīng)當(dāng)將陳述意見(jiàn)的時(shí)間、地點(diǎn)等通過(guò)法定程序告知行政相對(duì)人，以保障行政相對(duì)人抗辯權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但是行政相對(duì)人能否陳述意見(jiàn)，又取決于行政主體所提供的機(jī)會(huì)。 。這既是對(duì)行政相對(duì)人人格上的尊重，為行政相對(duì)人行使抗辯權(quán)提供必要的條件，也有利于行政主體正確認(rèn)定事實(shí)和適用法律。 [5]這種意思表示是一種未定型的行政行為。 根據(jù)行政法學(xué)的一般原理，可以列入告知的行政事項(xiàng)主要有： 。行政程序如何進(jìn)行在很大程度上取決于行政主體的意志。 “ 程序性的正當(dāng)程序概念的意思是，正式行為必須符合對(duì)個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利和在作出裁決之前的有意義的聽(tīng)證機(jī)會(huì)等。 三、行政行為告知的基本內(nèi)容 （一）行政事項(xiàng) 的告知 行政程序包含了行政相對(duì)人的參與程序。這里的 “ 知悉 ” 有兩種情況：（ 1）行政相對(duì)人確實(shí)知道被告知的行政行為，如當(dāng)場(chǎng)送交的行政處罰決定書(shū)；（ 2）行政相對(duì)人確實(shí)不知道被告知的行政行為，但因符法定條件而被推定為知道被告知的行政行為，如依公告程序告知行政行為。然而，行政相對(duì)人知悉被告知的行政行為不是客觀上的實(shí)在狀態(tài)，而應(yīng)是法律上的推定結(jié)果 [3]，也就是說(shuō)， 這里的 “ 知悉 ” 是基于行政主體告知行為的事實(shí)，推定行政相對(duì)人已經(jīng)知悉被告知的行 政行為，而事實(shí)上行政相對(duì)人可能確實(shí)還不知道被告知的行政行為。 （三）行政相對(duì)人已知悉被告知的行政行為 行政相對(duì)人作為行政行為的效力承受者，其合法的權(quán)益可能會(huì)受到行政行為的不利影響。這里的 “ 告知 ” 應(yīng)當(dāng)界定為 “ 法律上的到 中國(guó)最大的管理資源中心 第 13 頁(yè) 共 164 頁(yè) 達(dá) ” ，其基本內(nèi)容是，被告知的行政行為在經(jīng)過(guò)了一個(gè)法定程序之后，已形成了行政相對(duì)人充分了解被告知的行政行為的客觀條件，在法律上可以推定它已經(jīng)到達(dá)了行政相對(duì)人知悉范圍。因此，行政主體必須將行政行為的依法告 知行政相對(duì)人，行政行為才能產(chǎn)生法律上的效力，才能產(chǎn)生行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)服從義務(wù)。這是由告知與行政行為的關(guān)系所決定的。因此，行政行為的告知也必須由行政主體作出，其他組織如替代行政主體作出告知行為，必須事先經(jīng)由行政主體委托，其他組織替代告知行為所引起的法律后果都應(yīng)由委托行政主體承擔(dān)。基于 “ 有權(quán)利必有救濟(jì) ” 這一法治原則，行政主體在行政法律關(guān)系中的職權(quán)行為如影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政主體應(yīng)當(dāng)履行行 政行為告知的法定義務(wù)。因此，研究行政行為告知的合法要件就有了相當(dāng)重要的法律意義。行政主體濫用行政行為告知方法上的裁量權(quán)，根據(jù)法治原則應(yīng)產(chǎn)生對(duì)行政主體不利的后果。這就要求行政主體在選擇告知方法時(shí)，應(yīng)當(dāng)將所選擇的告知方法對(duì)行政相對(duì)人的不利影響減少到最低限度。為此，法律預(yù)先設(shè)立了多種告知方法，以應(yīng)付不同案件的需要。行政行為告知的裁量性，是指行政主體可以根據(jù)具體情況選擇最適宜的方法實(shí)現(xiàn)告知的法律目的。程序法與實(shí)體法如此緊密的關(guān)系在行政法上產(chǎn)生的結(jié)果是，行政主體在行政程序法上的行為是否合法，將直接影響到其根據(jù)行政實(shí)體法作出的行政行為的合法性。這是一種不科學(xué)的法學(xué)理論。由于在行政法律關(guān)系中行政主體所擁有的支配性地位，強(qiáng)調(diào)行政行為告知的義務(wù)性具有不言而喻的法治意義。行政行為告知的程序性，是指告知作為行政主體在行政程序法上義務(wù)性行為，它與行政主體在行政實(shí)體法上作出行政行為的權(quán)力性行為相對(duì)。附屬性也說(shuō)明了行政行為告知是一種方法，可以廣泛地適用于各種行政行為，同時(shí)也表明了行政行為本身與告知行為之間存在的主從關(guān)系。 [1]行政行為的告知不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，因此，法律救濟(jì)的程序和方法與行政行為也有所不同。因此行政行為告知本身的問(wèn)題可能會(huì)波及行政行為的法律效力。由此可見(jiàn)，行政行為告知本身并不具有獨(dú)立的法律價(jià)值，只有當(dāng)它與某一個(gè)特定的行政行為聯(lián)系起來(lái)時(shí)，才有必要將其納入行政法學(xué)研究的視野。 行政行為的告知具有如下法律特征： 。行政程序法的基本理念是，行政相對(duì)人不再是行政主體的行政權(quán)可任意支配的客體，而是一個(gè)具有獨(dú)立利益、且不可任意支配的主體，是限制行政主體濫用職權(quán)的有效力量。戰(zhàn)后這一憲政理念的高揚(yáng)對(duì)現(xiàn)代行政法產(chǎn)生了巨大的影響，導(dǎo)致了現(xiàn)代行政法的主題發(fā)生了深刻的變化。 行政行為告知的憲政法理基礎(chǔ)是行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的主體法律地位。行政行為的告知對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)法定職責(zé)。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 10 頁(yè) 共 164 頁(yè) 我們應(yīng)當(dāng)透過(guò)現(xiàn)想看本質(zhì)，厘清兩類(lèi)不同性質(zhì)的法律關(guān)系，確認(rèn)各自不同的權(quán)利義務(wù)主體， 適用不同的調(diào)整方法和補(bǔ)償規(guī)則，尋求不同的法定程序和救濟(jì)途徑。政府基于公共利益的需要征用土地、拆遷房屋與土地及房屋所有人之間產(chǎn)生行政征用法律關(guān)系，政府將所征用的土地通過(guò)招標(biāo)許可等方式，收取土地出讓金，與開(kāi)發(fā)商之間產(chǎn)生行政許可法律關(guān)系和行政合同法律關(guān)系。筆者認(rèn)為這種表面的假象改變不了房屋拆遷、土地征用的行政法關(guān)系的固有屬性。這里發(fā)生的是行政契約（行政合同）關(guān)系和行政許可關(guān)系，其主體是政府和開(kāi)發(fā)商。 政府基于公共利益的需要（包括城市舊城改造）征用土地，進(jìn)行房屋拆遷屬于行政征用行為，其主體是政府有關(guān)部門(mén)（通常是房屋拆遷管理部門(mén)）與房屋所有人（即被拆遷人），政府有責(zé)任安置被拆遷人并進(jìn)行房屋及土地的合理補(bǔ)償，而房屋所有人沒(méi)有選擇地應(yīng)當(dāng)將房屋出讓給政府。通過(guò)收購(gòu)取得土地所有權(quán)屬于民事法律關(guān)系，其主體是土地收購(gòu)人（通常是開(kāi)發(fā)商）和房屋出讓人（通常是被拆 遷人），其土地及房屋的價(jià)款（而不是補(bǔ)償費(fèi)）由雙方協(xié)商、自由處分，協(xié)商不成時(shí)任何一方都不得強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)。因此，行政拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事 人應(yīng)當(dāng)是行政拆遷主體 政府的有關(guān)部門(mén)和被拆遷人，而不應(yīng)當(dāng)是所謂的 “ 拆遷人 ” （開(kāi)發(fā)商）與“ 被拆遷人 ” ， 2020 年 11 月 1 日起實(shí)施的《城市房屋拆遷條例》將政府拆遷管理部門(mén)排除在拆遷法律關(guān)系之外的規(guī)定，將行政拆遷行為與商業(yè)開(kāi)發(fā)行為混為一談，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中的權(quán)責(zé)不清。 （二） 行政拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人究竟是誰(shuí)？ 如前所析，行政拆遷的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地的行政征用，而征用的主體是 “ 國(guó)家 ” 。兩者之間的法律關(guān)系失衡，造成了拆遷法律關(guān)系的混亂，這種拆遷模式之下弊病叢生、漏洞百出?，F(xiàn)行的某些規(guī)范性文件以及現(xiàn)實(shí)生活中常常將兩者混為一談，造成了許多“ 化公為私 ” 的混亂局面。商業(yè)拆遷實(shí)質(zhì)上拆遷人是通過(guò)自由買(mǎi)賣(mài)而收購(gòu)?fù)恋氐男袨椤Ｆ渲?，行政拆遷實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)城市土地的征收或者征用，其基本含 義就是國(guó)家為了公共利益的需要，強(qiáng)制取得私有土地所有權(quán)或使用權(quán)等等私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，并給予補(bǔ)償?shù)恼袨椤? 實(shí)務(wù)界甚至有人提出：讓行政權(quán)力盡快退出拆遷領(lǐng)域，讓拆遷糾紛在民事范圍里自己解決，立即廢除和禁止行政拆遷的規(guī)定和行為，并認(rèn)為 “ 這才是治本之舉 ” 。 法學(xué)界有人認(rèn)為， “ 城市房屋拆遷是指拆遷人依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋予以拆除，對(duì)被拆除房屋的所有人或者使用人與以遷移安置，并對(duì)被拆除房屋的所有 人予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。經(jīng)過(guò)審查，房屋拆遷管理部門(mén)向拆遷人頒發(fā)拆遷許可，同時(shí)發(fā)布拆遷公告。 三、行政補(bǔ)償法律關(guān)系分析 以城市房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系為例 任何法律關(guān)系都是具體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，為了便于分析，本文以城市房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系為例展開(kāi)分析。法國(guó)采用的有關(guān)專(zhuān)門(mén)的行政征用目的的調(diào)查及審批程序的做法值得借鑒。 關(guān)于 “ 公共利益 ” 有誰(shuí)來(lái)判斷的問(wèn)題，筆者不一定贊成 “ 必須由人大決定 ” ，而應(yīng)當(dāng)明確政府責(zé)任，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)程序控制。等等。其八，應(yīng)當(dāng)保障法律救濟(jì)途徑暢通。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用給予公平的補(bǔ)償，才能真正使憲法所保障的基本人權(quán)得到尊重和維護(hù)，才能真正調(diào)整好社會(huì)整體的利益關(guān)系。其五，應(yīng)當(dāng)符合民主決策程序，摒棄個(gè)別人的武斷專(zhuān)行和盲目決策。其三，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。首先，應(yīng)當(dāng)審查是否符合經(jīng)濟(jì)和社 會(huì)的發(fā)展規(guī)劃。 “ 公共利益 ” 具有抽象性、不確定性和復(fù)雜性，雖然可以就判斷什么是 “ 公共利益 ” 形成一些一般意義的標(biāo)準(zhǔn)，但在人們觀念中認(rèn)為具有公共目的性的公共建設(shè)項(xiàng)目，在現(xiàn)實(shí)中卻并不必然都具備公共目的性。例如，同是以建設(shè)城市高架橋?yàn)槟康牡姆课莶疬w，一種是確實(shí)為了緩解交通擁擠狀況，改善居民生產(chǎn)、生活條件，是促進(jìn)城市發(fā)展所必需的；另一種情況則是某領(lǐng)導(dǎo)參雜由個(gè)人意愿制造的 “ 政績(jī)工程 ” ，在實(shí)際中并不是必需的或者并不是當(dāng)時(shí)的財(cái)力所能承 受的，且建設(shè)中勞命傷財(cái)，民眾怨聲載道，顯然地，后一種被某些領(lǐng)導(dǎo)或者利益集團(tuán)描繪成是為了 “ 公共利益 ” 的 “ 形象工程 ” 、 “ 政績(jī)工程 ” ，甚至是 “ 腐敗工程 ” ，就不合乎公共目的性。 第五，以是否合乎公共目的性為標(biāo) 準(zhǔn)。因此，實(shí)施行政征用時(shí)應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利益得失。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 6 頁(yè) 共 164 頁(yè) 第四，以效益大于損害為標(biāo)準(zhǔn)。雖然從具體人數(shù)上看，老年人的數(shù)量屬于社會(huì)的少數(shù)，但從整體上看，老年人的利益幾乎關(guān)系到全社會(huì)所有的人。這里的 “ 多數(shù)人的共