【正文】 王世智 《村民自治工作的成效、問題及對策思考》，中國選舉與治理網(wǎng)，2008年09月。張厚安 《村民自治：中國農(nóng)村基層民主之路》，中國農(nóng)村研究網(wǎng)，2007年07月。盧福營 《村民自治的發(fā)展方向》，政治學研究，2008年01月。詹成付 《村民自治案例集》，中國社會出版社，2005年。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強的生命力，不可遏制地蓬勃發(fā)展，成為中國基層民主政治建設(shè)的一朵奇葩，它的建立和發(fā)展必將有力的促進當今中國民主法制化的進程。同時相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅決依法查處，確保《村委會組織法》的順利實施。因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。對策之六：疏通信訪渠道，認真處理群眾來信來訪。推進村民自治的一個有效方法，就是大力開展村民自治示范活動。只有經(jīng)濟快速發(fā)展，才能真正調(diào)動村民參與自治的積極性。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)、加、銷都要圍繞市場進行，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；二是大力促進科技興農(nóng)。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為首要任務(wù)，以提高農(nóng)業(yè)綜合效益和增加農(nóng)民收入為中心，以建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標。對策之五：加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，開展村民自治示范活動。在具體實施中，一是對財務(wù)收支真實性、合法性進行定期審計；二是對財經(jīng)紀律執(zhí)行情況進行審計；三是對內(nèi)部監(jiān)控制度的完備性和有效性進行審計。因此，不但要在收支票據(jù)審核時要嚴格把關(guān)，還要定期到村社開展財務(wù)檢查，真正了解村級財務(wù)的需求和狀況，掌握第一手資料；同時發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題要及時嚴肅的查處。加強審計監(jiān)督，首先要嚴格執(zhí)行財務(wù)預決算。幫助村民樹立正確的人生觀和價值觀。加強村民文化素質(zhì)教育，提高參政議政能力，一要強化民主教育，教育村民如何當家作主；二是要強化法制教育。同時，還要注重提高縣鄉(xiāng)領(lǐng)導干部素質(zhì)，使他們能認真指導村委會實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。那么，如何提高村民整體素質(zhì)呢？首先，必須在農(nóng)村加強文化教育建設(shè)。村民中高素質(zhì)人才嚴重短缺，村“兩委”成員素質(zhì)亟待提高。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會相對獨立的法律地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導村里的工作，而是要從法律、政策上給予指導。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。制度建設(shè)的重點是建立健全選人、議事、管理、監(jiān)督四項民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產(chǎn)生村委會干部的民主選舉制度，二是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規(guī)民約為主要內(nèi)容的民主管理制度；四是以村務(wù)公開，民主評議村干部和村委會定期報告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。此外，對競選演講方式、外出務(wù)工村民選舉投票方式應(yīng)適當完善；對村委會成員的年齡、綜合素質(zhì)以及連任的屆數(shù)也應(yīng)進行限制。目前在有些地方的村委會中，村“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導之間、村“兩委”成員之間、甚至“選委會”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關(guān)系。（四）在村民自治中引入回避制度。從實際操作來看，一旦認定為賄選，對當選者只是取消其當選資格，對落選者卻是毫發(fā)無損，違法成本太低。當前，村委會選舉競爭越來越激勵。同時，《村委會組織法》應(yīng)增加違法違紀候選人消極的限制性資格條件，防止個人素養(yǎng)較差的人員被選為村委會成員的尷尬情況發(fā)生，使村委會成員候選人資格條件的規(guī)定易于操作?！洞迕裎瘑T會組織法》第23條規(guī)定：“村民委員會及其成員應(yīng)當遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)”。建議村委會五年一換屆，這有利于基層干部隊伍的穩(wěn)定，也有利于村級工作的連續(xù)性?！洞逦瘯M織法》規(guī)定，村委會每屆任期三年，任期太短，不利于開展工作。因此，加強村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治法律法規(guī)尤顯迫切。這些為村民自治拓展了廣闊的空間。對策之一：完善村民自治制度規(guī)范配套，健全各項民主制度。二、村民自治制度中存在問題的對策村民自治中出現(xiàn)的各種困難和問題，既有工作經(jīng)驗和方法的問題，又有人的觀念和素質(zhì)的問題，既有歷史文化的原因，又有經(jīng)濟基礎(chǔ)及其體制的原因。當前，村級財務(wù)存在預決算制度不健全、財務(wù)收支票據(jù)欠規(guī)范等不良傾向；甚至，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導把“村財鄉(xiāng)管”變成了“村財鄉(xiāng)用”，一是任意挪用村級資金；二是巧立名目截取“村財”；三是乘機推銷農(nóng)用產(chǎn)品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在村財務(wù)報銷。它不僅剝奪了村民民主理財和民主監(jiān)督的權(quán)利，而且實行”村財鄉(xiāng)管”后，在具體實行過程中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法實行監(jiān)督，導致出現(xiàn)新的問題。然而，“村財鄉(xiāng)管”并不能從根本上改變村級財務(wù)管理的弊病。近幾年來，隨著村級經(jīng)濟的發(fā)展，有的村干部隨意截留收入作為小金庫，平常財務(wù)不公開，為應(yīng)付上級檢查，設(shè)置兩套報表兩本賬，通過多種方式貪污公款；其次是白條報銷虛開發(fā)票或虛構(gòu)項目重復報銷；此外除了私分私占集體財物，還存在挪用公款等不良行為，對這些財務(wù)漏洞村民深有詬病。問題之五：村級財務(wù)監(jiān)管不規(guī)范，“村財鄉(xiāng)管”無實效。村級組織管理職能已轉(zhuǎn)變，與之配套的服務(wù)機制尚未健全。三是重罰輕教現(xiàn)象嚴重甚至涉嫌違法。二是“土規(guī)定”太多。目前村規(guī)民約的弊端主要表現(xiàn)在：一是“家長制”嚴重。村規(guī)民約是村民在國家法律范圍內(nèi)規(guī)范自己行為的公約，是群眾自我管理自我教育、加強農(nóng)村精神文明建設(shè)的重要手段。但現(xiàn)實中在一些地方，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府已經(jīng)習慣了過去的領(lǐng)導角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對村委會工作基本上還是采取了過去那種領(lǐng)導與被領(lǐng)導的方法；另一方面由于廣大農(nóng)村經(jīng)濟還比較困難，再加上村委會干部普遍素質(zhì)偏低，無力獨自解決農(nóng)村各種復雜問題，仍然要依賴聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，這些都制約著村民自治的健康發(fā)展。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會代表村民行使基層自治權(quán)。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子“二合一”,即通過一些操作，讓村支書選上村委會主任，或當選的黨員村委會主任當選村支書，兩委合一后，村民自治事實上也就大打折扣。村“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。自治組織表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機構(gòu)，政府對村委會的指導關(guān)系演變成領(lǐng)導服從關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務(wù)的一種社會管理方式。同時很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上；加上有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部囿于自身經(jīng)驗和素質(zhì)，對農(nóng)村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化簡單，在自己的工作崗位上難有作為；甚至有的工作人員法律意識不強，違規(guī)操作的現(xiàn)象時有發(fā)生，使村民自治工作難以深入開展。其一、村民自治過程受村民自身文化素質(zhì)所限，加上思想觀念上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定，村民對村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務(wù)的決策管理權(quán)。一、當前村民自治制度中存在的問題問題之一：村民自治配套法規(guī)欠缺，“四個民主”難落實。村民自治制度體系的確立和運作，不僅促進了農(nóng)村經(jīng)濟的闊步發(fā)展，使農(nóng)民生活得到了極大的改善；也使村民自治的理念逐漸深入人心，村民民主自治參與的熱情不斷高漲。其核心是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此，對村民自治制度中存在的問題與對策進行探討尤顯重要。因此，我們必須大力發(fā)展農(nóng)村基層教育，提高村民的科學文化水平和思想文化素質(zhì)，使農(nóng)民在村民自治中真正成為能維護自身利益的“理性行動者”。加快農(nóng)村文化環(huán)境建設(shè)。針對部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預村委會正常運作的現(xiàn)實，中央政府作為制度的設(shè)計者和推行者，應(yīng)采取多種方式強化人民的權(quán)利意識，在全社會范圍內(nèi)樹立“法律至上”觀念。推動農(nóng)村法制環(huán)境建設(shè)。當前村民自治中公民自我管理、自我監(jiān)督意識還有待強化。（三）構(gòu)建良好的大環(huán)境，推動村民自治有序發(fā)展加快農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境建設(shè)。十六屆二中全會提出了全面的科學發(fā)展觀要求我們在進行政績考核時也應(yīng)做到從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際出發(fā)，將群眾的滿意納入到對地方政府領(lǐng)導的評價體制中去。各級政府應(yīng)樹立“責任”意識、“指導”意識、“服務(wù)”意識，變主動領(lǐng)導轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)，時刻關(guān)注農(nóng)民的需要，推動村民自治發(fā)展。最后，地方政府作為現(xiàn)行利益格局下的既得利益者，它很難對自身進行變革，為此中央政府不僅應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和約束，規(guī)范其行政行為，更要通過對村民自治制度的完善，充分發(fā)揮村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的牽制作用。對于政府不能管、管不好的領(lǐng)域要充分利用市場機制，地方政府不應(yīng)該越俎代庖，要進一步明確地方與中央、地方與市場的權(quán)限范圍。（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范地方政府行為切實轉(zhuǎn)變地方政府職能。村民自治從本質(zhì)上來說是一種間接民主形式。這將有助于提高其腐敗的懲罰成本，有效防止代理人的違法行為。村民自治中村委會通過集體決策、執(zhí)行和監(jiān)督能有效的降低制度“真空”所帶來的高額交易費用問題，但是建立在“委托代理”關(guān)系上的村委會在其成員求“利”欲望及信息不對稱的客觀條件下很可能損害村民的利益。黨支部的領(lǐng)導不能妨礙村委會職能作用的發(fā)揮。為此要進一步細化村民委員會組織法及其他相關(guān)法律制度，特別是對于有關(guān)財務(wù)、人事任免等權(quán)力都應(yīng)該做出明確的劃分，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范基礎(chǔ)上有機地銜接起來。三、解決村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突的對策（一）加強制度化建設(shè)，規(guī)范各方行為首先，對于這些相關(guān)權(quán)限，我們應(yīng)該通過法律、法規(guī)的健全來加以確立和規(guī)范，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會、黨支部與村委會的職責權(quán)限。其次，在“鄉(xiāng)政村治”格局下，村委會對于作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本無行政隸屬關(guān)系，而只是工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，但是由于鄉(xiāng)村關(guān)系尚未理順，村委會實際上承擔著雙重角色：它不僅要作為民選的合法組織對本地區(qū)公共事務(wù)進行管理，是民意的代表；還要接受政府的指導，承擔一系列“準政府”的工作，如收取各種稅費等。當前村民與民選村官的關(guān)系實際上是一種“委托代理”關(guān)系。首先，無論是村民、村委會成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導，他們都是理性的“經(jīng)濟人”，他們會盡可能地追求自身利益最大化。特別是計劃經(jīng)濟體制形成的“以黨代政”使農(nóng)村黨組織實際上成為黨政一體的行政組織，體制慣性作用使得黨支部“控制”村委會的現(xiàn)象在部分地區(qū)十分突出，加之有些黨支部書記權(quán)力欲過重，進一步加劇了兩者沖突的可能。對于黨在村民自治中如何“發(fā)揮領(lǐng)導核心作用”，同時又不干涉村民自治正常進行的內(nèi)容、方式與方法等方面，《村組法》沒有做出明確規(guī)定。在中國，村委會與黨支部兩者本無根本沖突。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，包括強有力的行政命令手段，以保證上級各項任務(wù)的貫徹落實，由此也產(chǎn)生了激烈沖突。從地方政府行為理念而言，當前不少地方政府仍將完成上級目標、計劃和任務(wù)的完成情況作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導“工作實績”以及決定其升降去留的一項主要指標。從地方財政角度而言，分稅制的實施使中央政府的財政狀況得到了明顯好轉(zhuǎn)，而作為行政體系最末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了最大的受害者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要完成上級政府下達的各項經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)，要負責轄區(qū)內(nèi)的各種社會公共事務(wù)及自身運行所需要的大量行政費用，結(jié)果往往是入不敷出。它在一定程度上意味著村民從政府手中“奪取”了管理權(quán)，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村“池塘資源”處置權(quán)的喪失。（一）村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府矛盾沖突的原因分析在村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能成為積極推動者，也可能成為消極阻礙者。而村民自治中諸多問題的癥結(jié)在于“系統(tǒng)內(nèi)部分歧和沖突”，它源于主體的利益趨向以及力量對比的不同。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟的分化，村干部階層的發(fā)展，若不及時、有效地規(guī)范村委會的“代理”行為，那么村委會與村民的矛盾很可能進一步激化。（三）村委會與村民的矛盾沖突在信息不對稱、人性利己的條件下，作為“委托人”的村民大眾與作為“代理人”的村委會之間仍存在沖突的可能，這主要體現(xiàn)為村官腐敗。（二）村委會與村黨支部的矛盾沖突在特定情勢下，村委會的“自治權(quán)”與黨支部的“政治控制權(quán)”之間也可能出現(xiàn)沖突，村黨支部很可能干預村委會的運作。有的干預村民選舉，保證政府“信得過”的干部當選；有的采取間接手段，如“村財鄉(xiāng)管”來干預村委會工作；有的公然以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)取代村委會的民主自治權(quán)，干預村委會的自主管理。一、村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突主要包括村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾沖突、村委會與村黨支部的矛盾沖突、村委會與村民的矛盾沖突。然而，受體制、觀念等方面的影響，部分地區(qū)村民自治的運行往往偏離了有序規(guī)范的運行軌道，村委會面臨一定的矛盾沖突。文章通過對村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突的分析，提出了相應(yīng)地解決矛盾沖突的對策。｛參考文獻｝：[1] 劉友田 林美卿：《論農(nóng)民素質(zhì)與村民自治》,《前沿》2007年第2期。對一些缺乏資源優(yōu)勢、集體沒有積累、發(fā)展困難的集體經(jīng)濟“薄弱