【正文】 在新的形勢下，特別是在人地矛盾日益加劇的今天，要完善社會主義市場體系，協(xié)調(diào)大量潛在宅基地供需，合理利用土地就必須改變農(nóng)村宅基地的無償使用制度，建立起規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場，要以體現(xiàn)宅基地區(qū)位環(huán)境質(zhì)量的差異性為核心，形成合理的價格體系，使價格在農(nóng)村宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。．建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地市場。9．建立規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)制度。宅基地的所有權(quán)仍然屬于集體，但是合法使用者享有租賃權(quán)和收益權(quán)，可以將農(nóng)宅入市買賣租賃。如果是債權(quán)，永遠(yuǎn)處于發(fā)包、承包的關(guān)系上，是不能流轉(zhuǎn)的，使用者無權(quán)抵押。8．明確宅基地合法流轉(zhuǎn)范圍。許多宅基地布局雜亂無章，零星分散，土地浪費和亂占現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)鼓勵農(nóng)民建樓房，配套的宅基地面積上限應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。全面開展宅基地登記發(fā)證工作，界定宅基地邊界和產(chǎn)權(quán)，為宅基地市場提供基礎(chǔ)條件，鼓勵農(nóng)民向住宅小區(qū)集中，提高土地利用效率。6．整理農(nóng)村宅基地。對于新增宅基地可以設(shè)計不按戶限定標(biāo)準(zhǔn)，而是規(guī)定人均面積上限，超出部分根據(jù)有待建立的農(nóng)村宅基地價格體系規(guī)定的地價購買。此外，宅基地上房屋他項權(quán)登記要盡可能降低收費標(biāo)準(zhǔn)，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為此，要做好房屋權(quán)屬登記工作；房屋他項權(quán)利登記應(yīng)采用登記要件主義，要增加必要的登記收件，如要求土地所有者提供同意抵押的證明等。如何把其潛在價值變成擴大生產(chǎn)的貨幣價值，解決農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟資金不足的問題，重要途徑就是將其宅基地上的房屋抵押貸款。4．積極穩(wěn)妥地開展宅基地上房屋的他項權(quán)利登記。允許農(nóng)村宅基地向本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部或者本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的符合申請宅基地條件的人員，或者外地來此長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的準(zhǔn)備在此定居住的人員出租或出賣。3．制定宅基地流轉(zhuǎn)的“放開”政策。2．做好農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作。１９９０年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》，為逐步推進(jìn)農(nóng)村住宅商品化，鼓勵農(nóng)民原地或異地購買商品房，以及對村鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)奠定了良好理論基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地上的房屋所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，意味著宅基地使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓。在經(jīng)濟利益、城鄉(xiāng)居民利益互補以及景觀優(yōu)勢等因素的共同驅(qū)動下，宅基地管理措施應(yīng)當(dāng)采取疏導(dǎo)方式而非強堵手段，通過土地管理制度改革，依法準(zhǔn)許宅基地入市，制定宅基地流轉(zhuǎn)制度，建立合理健康的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益。要解決杜絕把耕地轉(zhuǎn)為宅基地再行出售的做法。宅基地的交易必須服從這一節(jié)約土地資源的要求?，F(xiàn)在我國農(nóng)村的建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過了城市建成區(qū)的面積，其中主要是農(nóng)民住房占地和村莊內(nèi)的空閑地。農(nóng)村宅基地的交易還應(yīng)符合政府的土地利用規(guī)劃。法律還應(yīng)該規(guī)定，山區(qū)私人院落的林地應(yīng)允許游人進(jìn)入，但不允許打獵。在一定時期里，法律應(yīng)規(guī)定每戶城市居民只能購買一所農(nóng)舍。宅基地流轉(zhuǎn)不改變用途的，地方政府不應(yīng)收取土地收益；改變用途增值的，建議地方政府收取的土地收益最高不要超過土地收益的10%，當(dāng)然，最好免收土地收益，以支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。4．促進(jìn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，確保流轉(zhuǎn)收益分配的公平和公正在上述條件基本成熟后，允許將宅基地連同地上建筑物優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，也可以轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民，而流轉(zhuǎn)收益則主要歸原使用者所有。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市郊區(qū)，如北京市近郊的一些農(nóng)民已經(jīng)把原來自己經(jīng)營的土地租給外來的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者耕種，至于收成如何他們并不在意，因為其主要的甚至全部的收入均來自第一產(chǎn)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)倒成了他們的“副業(yè)”，或者是賠本的買賣，只是國家分配的任務(wù)不得不完成而已。3．建立和完善農(nóng)村特別是城郊集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)我國現(xiàn)行《土地管理法》中只是簡單規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)……”。應(yīng)加強宅基地的登記工作，依法確定宅基地的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性，做好流轉(zhuǎn)的管理。這是因為農(nóng)民是典型的“經(jīng)濟人”，追求的是經(jīng)濟利益最大化，所以其行為方式往往受到經(jīng)濟利益的驅(qū)動，這也是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場如此混亂的重要原因之一。因此，要加強農(nóng)民對集體土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，加大宣傳力度，讓農(nóng)民深刻認(rèn)識到“房地一體主義”這一基本原則以及其他土地(流轉(zhuǎn))常識。同時，在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下也應(yīng)該允許出租、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或非農(nóng)建設(shè)。四．加強農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理的思考就目前不規(guī)范的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來看，為了保障我國土地資源的可持續(xù)發(fā)展，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高宅基地的配置效率和集約利用程度，就必須探索與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村宅基地管理和有償流轉(zhuǎn)的相關(guān)對策。然而，在實踐中，由于農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，且我國《土地承包法》的頒布也給予了土地流轉(zhuǎn)一定的法律保障；而宅基地使用權(quán)按法律的規(guī)定是不能流轉(zhuǎn)的。2．對土地使用權(quán)的處置權(quán)限不同。1．土地使用權(quán)的獲得方式不同。例如，我國的《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民的宅基地與農(nóng)業(yè)的承包地都是農(nóng)民非常關(guān)心的問題，因為它們有很多的相同之處。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的集體土地數(shù)量是相當(dāng)大的，在管理上也不是很規(guī)范，其對農(nóng)民利益的影響應(yīng)該說是比較大的，但由于企業(yè)用地與農(nóng)民沒有很直接的利益關(guān)系，因此，農(nóng)民對企業(yè)用地的關(guān)注強度至少低于他們對自己承包地的關(guān)注。因此，投資者正逐步由城市轉(zhuǎn)向城市郊區(qū)，進(jìn)而是廣大的農(nóng)村低廉的土地。城市土地市場經(jīng)過幾年的運作與完善，已經(jīng)形成較為合理的配置，“留給投資者的利潤空間已經(jīng)很小。從某種意義上說，流轉(zhuǎn)的標(biāo)的物已經(jīng)形成，只是市場尚未建立。據(jù)我國城市化進(jìn)程的分析資料估計：今后20年全國每年有1200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。3．農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是協(xié)調(diào)大量潛在宅基地供需的要求我國在1978年實行改革開放后，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的大量農(nóng)村剩余勞動力紛紛由西部地區(qū)流向東部地區(qū)，由農(nóng)村流向城市，使流出地的宅基地長期閑置，在這些地區(qū)大量出現(xiàn)“空心村”?，F(xiàn)在農(nóng)民以“市場經(jīng)濟人”的理念對宅基地使用權(quán)進(jìn)行管理、使用，符合經(jīng)濟體制要求的資源利用形式。國家對耕地由承包到戶到承包期限30年不變，再到現(xiàn)在物權(quán)化的趨勢，無不體現(xiàn)對農(nóng)民財產(chǎn)的尊重以及經(jīng)濟價值的體現(xiàn)。農(nóng)村村民的財產(chǎn)除承包地（農(nóng)地使用權(quán)）外，唯有對宅基地的使用權(quán)。2．農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是我國經(jīng)濟體制變革的必然要求自20世紀(jì)80年代，我國開始了由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的變革。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此，現(xiàn)代物權(quán)法更強調(diào)對物的經(jīng)濟效益的價值追求，由過去單純的強調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向?qū)脙r值的追求。這樣的制度不變化，農(nóng)村土地總歸有一天要被房屋全部占去。農(nóng)村人口源源不斷地產(chǎn)生，結(jié)婚成家的農(nóng)戶年年增加，宅基地也年年增加。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村住房的供應(yīng)還在不斷擴張。隱蔽的農(nóng)村住房市場是存在的。政府對已經(jīng)發(fā)生的交易也難以監(jiān)管和控制。從經(jīng)濟學(xué)上說，可以交易而沒有交易是一個浪費；是潛在的交易各方利益的損失。人類的創(chuàng)造性首推交易的發(fā)明。宅基地的交易也是同樣的道理。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。城鎮(zhèn)居民對應(yīng)的是商品房，而農(nóng)民對應(yīng)的是宅基地和農(nóng)宅，商品房可以作為商品在市場上流通交易，而農(nóng)宅則無法作為資產(chǎn)進(jìn)入市場經(jīng)營，明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距與分割。4．歧視性制度加劇了城鄉(xiāng)二元分割。3．法律滯后，無法可依農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)從流轉(zhuǎn)條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面，均缺乏明確的法律法規(guī)及政策的規(guī)定和指導(dǎo)，這一方面增加了管理的難度，另一方面大量宅基地流轉(zhuǎn)私下進(jìn)行，擾亂了土地市場的正常秩序。從目前法律實踐來看，各地政府對農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)(受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人)。但是，對農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，國家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。但是，《土地管理法》規(guī)定，宅基地是農(nóng)民的居住財產(chǎn)，無法入市，因此，宅基地租賃和買賣交易只能通過地下交易完成。其交易大多暗箱操作。另外，上述幾種流轉(zhuǎn)方式完全是民間的操作，未有政府行為的介入。分析當(dāng)下流轉(zhuǎn)的不同方式，主要有不同主體之間的的流轉(zhuǎn)，包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押。其原因在于：1．.農(nóng)村宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重失衡對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論研究和法律規(guī)定的缺乏，并未影響現(xiàn)實生活中大量宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為的私下進(jìn)行；城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的農(nóng)村表現(xiàn)的尤為強烈。甚至有農(nóng)民認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元分割的體制對農(nóng)民最不公之處就體現(xiàn)在這里。許多農(nóng)戶都嘆息道：農(nóng)村房屋，哪一塊磚、哪一塊瓦不是農(nóng)民用現(xiàn)金購回的。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，現(xiàn)實中存在大量宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)。一．當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)面臨的問題宅基地使用權(quán)是在保有集體土地所有制基礎(chǔ)之上，為農(nóng)民建造方便而創(chuàng)建的一種用益物權(quán)。此舉有利于節(jié)約集約利用土地資源，有利于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施集約配套，方便農(nóng)民生活。宅基地置換，將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途，包括復(fù)耕、工業(yè)用地。而宅基地作為非農(nóng)建設(shè)用地的重要組成部分，中共十七屆三中全會后有望獲得制度性突破。另一方面，由于利潤的驅(qū)動，出現(xiàn)了集體和農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行“以地生財”的隱形交易，形成了地下宅基地市場。近30年來，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國正經(jīng)歷著一個經(jīng)濟和人口高速增長、城市化進(jìn)程加快、土地需求旺盛的時期。其中最重要的一項任務(wù)就是從農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)村金融、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化、農(nóng)村民主管理等方面著手，大力推進(jìn)改革創(chuàng)新和加強農(nóng)村制度建設(shè)。這次會議客觀分析了我國農(nóng)村改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問題，提出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。撫今追昔，有許多寶貴經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)，有許多重大課題迫切需要破解，農(nóng)村改革發(fā)展亟待加快推進(jìn)。改革開放以來，中共召開了多次中央全會專題研究農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地管理的重要組成部分，加強和規(guī)范宅基地管理，有利于集約節(jié)約用地，只有不斷總結(jié)經(jīng)驗，積極探索，走出一條符合實際的宅基地管理之路，促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。1暢通信訪渠道，使違法用地處理在萌芽狀態(tài)。全額撥款的基層國土所人員應(yīng)納入公務(wù)員管理，要從有利于國家發(fā)展大計的長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，站在保護(hù)國家糧食安全的高度，重視農(nóng)民建房占地的問題，重視國土資源及其體制改革工作。使農(nóng)村宅基地的利用和管理走上合理化、規(guī)范化軌道。凡村內(nèi)有空閑地、老宅基地未利用的，不得批準(zhǔn)占用耕地。要規(guī)范農(nóng)村宅基地申請報批程序，健全公開辦事制度,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。要以開展宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作為契機，因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作。同時積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途。鼓勵農(nóng)村村民進(jìn)城落戶，對已在城鎮(zhèn)購置商品房定居或愿意進(jìn)入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居，并自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農(nóng)民，其宅基地還耕后歸村集體經(jīng)濟組織所有。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。制定宅基地利用和管理的獎懲政策，盤活農(nóng)村土地存量。占用耕地必須交納開墾費，由專門部門實施復(fù)墾，確保“占一補一”的政策規(guī)定落到實處。改革農(nóng)村村民建房用地指標(biāo)以戶為單位的核定方式，實行按人均用地指標(biāo)來確定每戶用地面積和有償使用的政策。加強對農(nóng)村宅基地管理工作的扶持力度。不符合規(guī)劃的，制定切實可行的處罰辦法，依法進(jìn)行處理。對一戶多宅的，出臺具體的政策，予以相應(yīng)處理。加強對農(nóng)民建房的政策引導(dǎo)。強化監(jiān)督，加