【正文】 最后，應規(guī)范轉移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調節(jié)地區(qū)財政差異的作用。在此基礎上，完善省、市財政向下的轉移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉(xiāng)政府的轉移支付力度明顯不足。[21] 因此，我們應進一步規(guī)范轉移支付方式，加大財政轉移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉移支付制度。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務差距密切相關?！盵20] 針對這種狀況，中央政府應將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉移支付制度的優(yōu)先目標。%，村均補助9071元。[19] 同時，總量過低的轉移支付也無法滿足實際需要。轉移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟和財力最弱的西部地區(qū)最少。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉移支付的力度。因而，轉移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要手段。在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉移支付制度保證了地方政府公共服務的供給?！盵17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉變的根本。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。四 財政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權，但其財權卻極為有限，事權與財權嚴重失衡。我們應科學設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學合理、現(xiàn)實可行。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調整將是長時期的。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當令人沮喪。但是，應當看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的?！盵15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設的趨勢和方向?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路。（二）長遠出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責是主要體現(xiàn)上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎性作用。這與十六大對政府職能應為“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”的要求是相悖的。其次，要轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。這是因為我們已經(jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉變。[13]實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變的方向應該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務。而從長遠看，則應實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構應該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實可能性，設計合理的改革路徑。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，取消七站八所后，各地普遍設立了經(jīng)濟辦公室，負責農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠程建設、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村基層政治活動、完成義務教育、發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)、健全公共服務機構，等等好多的工作．雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務繁重，但許多應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的工作還沒有承擔起來。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務大大減輕。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權：現(xiàn)實層面的考察?！痹?983年10月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定行使職權，領導本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟組織，而且是政治組織。重新建立大鄉(xiāng)。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權：制度層面的考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權，即有事可做，那么就不應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權不充足，則屬于我們的財政體制設計不合理，應該改革財政體制。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財政壓力而被迫進行的，但我們在設計鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時應以事權為中心，在此基礎上使財權與事權相稱。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的原則：以事權為中心筆者認為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的分析，首先應該明確改革的原則。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進而出現(xiàn)的目標替代現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財政收入大為減少。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個重要原因就是我國財政體制的缺陷?！班l(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”。正是依靠這些人員和機構，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構和人員有時更多。實際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級地方基層政府。而如果事權上移，隨著事權的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。實際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉給村集體。由此，一些學者便認為，政府層級過多成為政府財政負擔沉重的重要原因，因而，應該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。“政府層級多”。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。而在今天，鄉(xiāng)村社會的事務與古代社會已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會具有大量事務而且復雜，包括經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權體系。（二）對撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析“皇權不下縣”。在這些觀點中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數(shù)。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內涵是不一樣的，一個是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。[5]這種觀點實際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標，他認為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是令人懷疑的。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機構。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務；二是指導村民自治活動。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點，縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準行政單位，設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機構，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應切實轉向轉變政府職能上來，使之真正成為一級為農(nóng)民提供公共服務的基層政府組織。李昌平認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力要加強，不能削弱。關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革；事權；職能轉