【正文】 地方政權(quán)機關(guān)設(shè)置的缺陷，客觀上為上級爭利卸責(zé)提供了條件，使得縣、鄉(xiāng)承擔(dān)的事權(quán)遠遠大于財權(quán)，縣、鄉(xiāng)政權(quán)事實上缺乏承擔(dān)全部事權(quán)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，在上級考核檢查的壓力下，為籌集行政管理費用，只得采取過度提取小農(nóng)經(jīng)濟有限剩余的辦法， 而有限剩余使得提取效率低下，反過來又導(dǎo)致人員的增加，人員開支加大，造成惡性循環(huán)，加重三農(nóng)負擔(dān)，也導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供應(yīng)長期嚴重缺乏。年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由財政供養(yǎng)的人員編制共有多萬人，其中黨政干部多達萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部為人，但事實上編制是一回事，實際人員是一回事，兩者相差巨大，部分發(fā)達地區(qū)鎮(zhèn)級單位達到人。改革開放以后，人員膨脹速度反而加快。層級多，管理的幅度就小，管人的人占的比例就大。三是導(dǎo)致人員膨脹，加重財政負擔(dān)?？茖又坪臀覈L期以來的集權(quán)體制，使上級黨政部門往往要求下級設(shè)立對口機構(gòu)，不斷增設(shè)對口機構(gòu)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模越來越大，一個中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)數(shù)往往超過了建國初一個縣的機構(gòu)數(shù)。由于層級過多，我國現(xiàn)有的個稅種根本無法在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)之間明確劃分，只好大量采用共享稅，財稅部門征收后再由財政按比例分成。 第 22 頁 共 23 頁 這種四級半的地方政權(quán)機關(guān)設(shè)置，在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下，危害還不明顯，在市場經(jīng)濟下，暴露了越來越多的缺陷：一是根本無法達到財權(quán)與事權(quán)的明晰劃分。 ⒉ 當(dāng)前農(nóng)村地方政權(quán)機關(guān)設(shè)置的缺陷分析。即：?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、自治州（設(shè)區(qū)的市）、縣（自治縣、 XX 縣區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）四級政權(quán)體制，年第三次修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對這種四級制進行了確認和強化。所以從全國范圍來看，是三級制占絕大多數(shù)。立法時的實際情況是，在農(nóng)村地區(qū)省級與縣級之間一般設(shè)置行署（地區(qū)），作為省政府的派駐機構(gòu)，不是一級政權(quán)機關(guān)，不設(shè)人民代表大 會，在部分民族自治地區(qū)設(shè)立自治州，作為一級政權(quán)機關(guān)，設(shè)立人民代表大會。在國外，包括一些大國，一般都是三級政府。據(jù)孫學(xué)玉，從秦至民國末余年，我國地方政權(quán)有年為兩級制，占，有年為虛三級制，占，有年為三級制，占，有年為三、四級并存制，占，有年為多級制，占。我國自從秦朝設(shè)郡、縣、鄉(xiāng)三級制以來，兩漢和魏晉南北朝基本延續(xù)了秦制，隋文帝于開皇十五年年盡罷鄉(xiāng)官，只設(shè)郡、縣兩級。中國從年開始出現(xiàn)所謂需求緊縮，正是因為農(nóng) 業(yè)長期的發(fā)展滯后，導(dǎo)致農(nóng)村潛在的巨大市場和農(nóng)民現(xiàn)實的缺乏購買力之間存在巨大差距，以致工業(yè)生產(chǎn)力無法充分釋放，規(guī)模無法擴大，經(jīng)濟發(fā)展沒有活力，經(jīng)濟增長無法加速。年代以后，工業(yè)化的進程基本依靠城市經(jīng)濟或是工業(yè)自身的積累進行，不再依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)的波動不再像以往那樣打斷工業(yè)化進程，引起對國民經(jīng)濟的全面被迫調(diào)整，但農(nóng)業(yè)也因此投入過少，發(fā)展遲緩。 第 20 頁 共 23 頁 年代以前，由于發(fā)展工業(yè)主要靠農(nóng)業(yè)提供積累，把農(nóng)業(yè)拿狠了，農(nóng)業(yè)就掉下來，工業(yè)就沒有了積累來源，就得被迫進行調(diào)整，降低工業(yè)速度來扶持農(nóng)業(yè)。同時，歧視性規(guī)定還體現(xiàn)在對進城務(wù)工農(nóng)民進行繁雜收 費，加大農(nóng)民的市場參與費用。規(guī)定城市各單位 一律不得私自從農(nóng)村招工和私自錄用流入城市的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)社和農(nóng)村中的機關(guān)、團體也不得私自介紹農(nóng)民到城市和工 XX 縣區(qū)找工作，甚至規(guī)定招用臨時工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘兄姓杏?，不足的時候，才可以從農(nóng)村中招用。市場經(jīng)濟參與的重要主體勞動力，也處于不能平等競爭的狀況。基于計劃的價格制度還沒有完全消除，剪刀差繼續(xù)存在。第三，違 反了市場經(jīng)濟自由競爭原則。甚至一些進城務(wù)工的農(nóng)民工子女，也認識到這種二元體制的不公平。我國的二元體制，盡管是為了在經(jīng)濟上進行趕超，有其特殊的歷史背景，但是，實行的結(jié)果是，農(nóng)民僅僅因為出生在農(nóng)村就遭受到不平等對待，而且這種不平等幾乎伴隨一生。人生而平等，不因出生不同而遭受歧視，是人類發(fā)展歷史總結(jié)出來的一條基本原則。農(nóng)民的利益將完全取決于城市代表的覺悟，在農(nóng)村與城市的利益發(fā)生嚴重對立時，農(nóng)村就必然會成為城市發(fā)展的犧牲品。按照現(xiàn)行選舉法計算的結(jié)果是： 第 18 頁 共 23 頁 如果按照戶籍所在地選舉，則在省級和全國人大代表中，農(nóng)村代表占總數(shù)的，城市代表占，農(nóng)村代表和城市代表的比值為如果按照居住地選舉，則在省級和全國人大代表中，農(nóng)村代表占總數(shù)的，城市代表占，農(nóng)村代表和城市代表的比值為。據(jù)統(tǒng)計，年我國總?cè)丝跒閮|人，按戶籍區(qū)分，城鎮(zhèn)人口為億人，占總?cè)丝诘?；農(nóng)業(yè)人口為億人，占總?cè)丝诘摹：唵蔚卣f，當(dāng)前的選舉法律制度下，個農(nóng)民才相當(dāng)于個市民。應(yīng)該說，農(nóng)民有 平等參與國家管理和服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)，然而，由于國家非農(nóng)意識和偏向城市的政策導(dǎo)向，在二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民不僅基本上沒有擔(dān)任國家公職的權(quán)利，甚至在體現(xiàn)人民當(dāng)家作主最突出的選舉權(quán)和被選舉權(quán)上，也沒有得到平等保障。國家政治生活基本上是對城里人開放，對農(nóng)民基本上不開放，城市居民對社會和政治生活的參與度要比農(nóng)民廣泛得多。 ⒊ 二元體制的缺陷分析。城市大量的花費在于住房、汽車或其他交通的費用、電器、醫(yī)療、子女的教育、旅游以及其他的服務(wù)等，而這些消費項目，與農(nóng)村或農(nóng)民幾乎沒有什么關(guān)系，城 里人支出的大部分很難再流到農(nóng)村去，城市和農(nóng)村之間出現(xiàn)了一種新的斷裂形式市場主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)。在生活必需品時代，一個城市家庭每個月幾十元的收入用來購買的生活必需品大多數(shù)是農(nóng)產(chǎn)品或以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)品，盡管存在剪刀差，但城市對農(nóng)村的依賴很重，城里人的大部分收入通過購買生活必需品又流到了農(nóng)村。 ⒉ 二元體制的加劇。第十五條規(guī)定：公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，由暫住地的戶主或者本人在三日以內(nèi)向戶口登記機關(guān)申報暫住登記，離開 前申報注銷； 第 16 頁 共 23 頁 這些規(guī)定標(biāo)志著中國以嚴格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。然而，年憲法取消了人口自由遷徙權(quán)的規(guī)定，年月《戶口登記條例》實施后，農(nóng)村人口流入城市受到了嚴格限制。即使在戰(zhàn)亂連連的戰(zhàn)國時期，人們 的自由遷徙也未間斷。在漫長的歷史中，我國一直處于農(nóng)業(yè)社會，從來不存在城市與農(nóng)村的分割與斷裂。 ⒈ 二元體制的產(chǎn)生。村民自治中的上述問題，影 第 15 頁 共 23 頁 響到對村民自治的認同，使得村委會難以發(fā)揮村民所期望的發(fā)展性和保護性功能，不能增強村級公共權(quán)力的合法性，楚 成亞利用在 XX 省進行的調(diào)查材料，認為當(dāng)前村級自治組織陷入了有民主選舉，無公共權(quán)力合法性提高的困境?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定的應(yīng)該由村委會召集村民討論決定的村提留的收繳和使用、經(jīng)濟項目的承包、村辦公益事業(yè)需要農(nóng)民負擔(dān)的事項等，完全由村