【正文】 28 / 42在美國(guó)和德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)立第三方工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)，改蠻傳統(tǒng)的由建筑主管部門質(zhì)檢站進(jìn)行控制的模式，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)格控制工程質(zhì)量。探討設(shè)置重大安全事故罪行為犯，加大對(duì)建設(shè)工程分包中的違法行為的震懾力度，使其不再存僥幸心里為違法分包行為。創(chuàng)設(shè)違法分包企業(yè)的資質(zhì)限制和退出機(jī)制，借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，企業(yè)違法實(shí)施轉(zhuǎn)包的，取消其單位時(shí)間內(nèi)的投標(biāo)或經(jīng)營(yíng)資格。3 健全建設(shè)工程分包法律責(zé)任打破當(dāng)前建設(shè)工程分包行政責(zé)任獨(dú)大的現(xiàn)狀，平衡行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任三者間的關(guān)系。1 數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 2022 年房屋市政工程生產(chǎn)安全事故情況通報(bào) 2022 年 3 月 26 日訪問(wèn)27 / 422 完善建設(shè)工程分包法律規(guī)范在《建筑法》和《招投標(biāo)法》中明確分包、分包行為、專業(yè)分包、掛靠、轉(zhuǎn)包、肢解分包、關(guān)鍵性工作和非關(guān)鍵性工作等專業(yè)名詞的概念，解決當(dāng)前建設(shè)工程分包實(shí)務(wù)當(dāng)中因概念不明造成對(duì)法律理解與適用錯(cuò)誤的情況。清理與《建筑法》和《招投標(biāo)法》等法律規(guī)范不一致的地方性法律法規(guī)，打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù)，消除上位法與下位法之間的沖突。當(dāng)前讓人并不樂(lè)觀的建筑安全形勢(shì)除了有一部分是因?yàn)樘鞛?zāi)造成的更多的則人禍，建筑市場(chǎng)活動(dòng)中的各種不規(guī)范行為，特別是違法分包行為，以及安全事故查處不到位等因素都是安全生產(chǎn)的巨大挑戰(zhàn)。26 / 42四 完善我國(guó)建設(shè)工程分包制度的建議從住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部 2022 年房屋市政工程生產(chǎn)安全事故情況通報(bào)中可以看到，2022 年全年全國(guó)共發(fā)生房屋市政工程生產(chǎn)安全故事 627 起、死亡 772 人?？梢?jiàn)，類似我國(guó)建筑法上的肢解分包也是不為香港法律所禁止的。在建筑業(yè)高度發(fā)展的今天，建設(shè)工程分包更是不可避免，在對(duì)建設(shè)工程分包亦持肯定和鼓勵(lì)態(tài)度的香港地區(qū)，很多工程項(xiàng)目往往不止“判”一次，有的甚至?xí)叭小被蚴恰八呐小?，我國(guó)建筑法上的層層分包在香港地區(qū)并不被禁止。那些傳統(tǒng)強(qiáng)大的建筑企業(yè)先憑借自己的綜合實(shí)力和商業(yè)信譽(yù)獲得工程項(xiàng)目的總承包，而后再分判給這些小而專的企業(yè)，是為分判制。在經(jīng)濟(jì)萎靡建筑行業(yè)處于低谷之時(shí)，受成本和管理的制約，英國(guó)的建筑企業(yè)不再執(zhí)行大而全的發(fā)展模式，而是向企業(yè)和項(xiàng)目管理化方向發(fā)展。我國(guó)香港地區(qū)建筑法律法規(guī)健全，建設(shè)工程分包制度成熟，最知名的當(dāng)屬“分判制” 1。25 / 42規(guī)定營(yíng)造業(yè)的專任工程人員，應(yīng)該是繼續(xù)性從業(yè)人員，不得為定期契約勞工，并不得兼任其他業(yè)務(wù)或職務(wù)。專業(yè)營(yíng)造業(yè)除依第一項(xiàng)規(guī)定承攬受轉(zhuǎn)交之工程外，得依其登記之專業(yè)工程項(xiàng)目，向定作人承攬專業(yè)工程及該工程之必要相關(guān)營(yíng)繕工程。《營(yíng)造業(yè)法》第 25 條：綜合營(yíng)造業(yè)承攬之營(yíng)繕工程或?qū)I(yè)工程項(xiàng)目，除與定作人約定需自行施工者外，得交由專業(yè)營(yíng)造業(yè)承攬，其轉(zhuǎn)交工程之施工責(zé)任，由原承攬之綜合營(yíng)造業(yè)負(fù)責(zé)，受轉(zhuǎn)交之專業(yè)營(yíng)造業(yè)并就轉(zhuǎn)交部分，負(fù)連帶責(zé)任。 《營(yíng)造業(yè)法》明確將專業(yè)工程分為十二種，承接相關(guān)專業(yè)工程必須配置與專業(yè)工程相關(guān)的專業(yè)工程人員，承攬工程時(shí)應(yīng)按照造價(jià)限額及工程規(guī)模辦理且一定期間的承攬總額不得超過(guò)凈值二十倍。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法律法規(guī)對(duì)建設(shè)工程分包是持肯定態(tài)度的， 《營(yíng)造業(yè)法》第 25 條就此作出特別規(guī)定，總承包單位除了必須自行完成與業(yè)主約定的工程部分之外，涉及到專業(yè)性特別強(qiáng)的部分得分包給專業(yè)營(yíng)造企業(yè)承包，并就轉(zhuǎn)包部分的工程質(zhì)量與分承包專業(yè)營(yíng)造企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任 1。同樣，對(duì)于肢解分包，德國(guó)法也沒(méi)有予以禁止，在他們看來(lái)，肢解角包實(shí)質(zhì)上是一種平行分包，能夠節(jié)省總承包單位實(shí)施工程項(xiàng)目的費(fèi)用，并且能夠發(fā)揮專業(yè)分包公司項(xiàng)目管理和專業(yè)技術(shù)的作用和優(yōu)勢(shì)。審核工程師則是政府監(jiān)督工程質(zhì)量的代表，接受主管部門委托，進(jìn)行工程質(zhì)量的監(jiān)督檢查。德國(guó)政府主要依靠審核工程師和安全監(jiān)督員對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，因此不設(shè)工程監(jiān)理，也沒(méi)有專門的政府質(zhì)量監(jiān)督部門。美國(guó)建設(shè)工程分包合同一般采用權(quán)威性非常高、應(yīng)用非常廣泛的 AIA 合同條件（AIA 是美國(guó)建筑師協(xié)會(huì)的英文簡(jiǎn)稱，全名為 The American Institute of Architects）或 AGC 合同條件（AGC 是美國(guó)總承包協(xié)會(huì)的英文簡(jiǎn)稱，全名為 The Associated General Contractors of American）,有的還會(huì)采用其它建筑團(tuán)體或企業(yè)自己設(shè)計(jì)的合同條件。在項(xiàng)目管理和工程質(zhì)量方面，分包商需根據(jù)總承包商與業(yè)主的合同書(shū)制作詳細(xì)的施工計(jì)劃和施工進(jìn)度，該計(jì)劃和進(jìn)度還得征得業(yè)主和設(shè)計(jì)方的同意。只有技術(shù)和裝備優(yōu)良且信用好的分包才會(huì)得到總承包的青睞。建設(shè)單位沒(méi)有分包商的決定權(quán)，但是有選擇權(quán)，總承包企業(yè)在選擇分包商時(shí)要經(jīng)過(guò)建設(shè)單位的批準(zhǔn)。一般情況下，美國(guó)工程項(xiàng)目建設(shè)的分包商在總承包單位進(jìn)行投標(biāo)活動(dòng)之時(shí)就已經(jīng)基本確定。（三）域外建設(shè)工程分包立法狀況及其對(duì)我國(guó)的啟示國(guó)外建筑市場(chǎng)，在 FIDIC 合同條件的廣泛運(yùn)用下健康、合理、完善的市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)確立起來(lái)，建設(shè)工程分包制度也已經(jīng)成熟運(yùn)行了很多年,它們都有已有完善的法律或機(jī)制對(duì)分包進(jìn)行規(guī)制。在工程質(zhì)量方面，我國(guó)《刑法》第一百三十七條的重大安全事故罪，只是規(guī)定了造成重大安全事故的才對(duì)直接責(zé)任人員處以刑罰，而對(duì)于一些輕微的或者有重要隱患的行為則無(wú)從處罰。對(duì)行賄企業(yè)除依據(jù)前款規(guī)定處罰外還可以處以停業(yè)整頓、降低資質(zhì)和吊銷資質(zhì)等行政處罰。都沒(méi)有涉及掛靠的掛靠人和沒(méi)有資質(zhì)承接工作的工程實(shí)際控制人，以及違法分包的直接責(zé)任人?！督ㄖā返诹偷诹邨l就是違反建設(shè)工程分包法律規(guī)定的法律責(zé)任，法律對(duì)掛靠行為的被掛靠人和違法轉(zhuǎn)包的轉(zhuǎn)包人的處罰大抵都是沒(méi)收違法所得、罰款、停業(yè)整頓、降低資質(zhì)、吊銷資質(zhì)等，并沒(méi)有具體規(guī)定限制措施或是退出機(jī)制?！督ㄖā吩诹⒎ê蛨?zhí)法過(guò)程中都沒(méi)有與勞動(dòng)、工商、稅務(wù)等部分進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，不僅造成信息不充分，市場(chǎng)透明度低等情形外，還會(huì)造成司法實(shí)務(wù)中對(duì)違法分22 / 42包行為的鑒定和取證難等問(wèn)題。2 建設(shè)工程分包法律規(guī)范內(nèi)容不完整除缺乏具體的分包法律規(guī)范以外，現(xiàn)在涉及建設(shè)工程分包的法律文件都沒(méi)有對(duì)當(dāng)前頻繁使用的一些專業(yè)名詞或行為給出合理的概念，例如，什么是分包，什么是專業(yè)分包，什么是可以分包的部分工作，什么是肢解分包，什么是掛靠，什么是主體工程，什么是關(guān)鍵性工作和非關(guān)鍵性工作等等。這兩部法是互相補(bǔ)充，相輔相成的，這兩條的內(nèi)容都是涉及建設(shè)工程分包的，都是從法律上對(duì)分包行為進(jìn)行確認(rèn)的。這也在客觀上造成了行業(yè)割據(jù)和地方壟斷。1 建筑法律體系不完整現(xiàn)行不同位階的法律規(guī)范之間存在沖突， 《建筑法》 、 《招投標(biāo)法》以及《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》還有《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》這些都是通行全國(guó)位階較高的法律規(guī)范，各個(gè)地方因?yàn)榇嬖诓煌闆r，在適用這些法律規(guī)范的同時(shí)也會(huì)制訂一些地方性的法規(guī)，這些法規(guī)與上位法一起構(gòu)成了我國(guó)建筑法律體系。雖然我《建筑法》確認(rèn)了建設(shè)工程分包行為的合法性，但是缺乏具體的建設(shè)工程分包制度的法律文件。第八條則對(duì)建設(shè)單位在總承包單位將承包的建設(shè)工程非法轉(zhuǎn)包和違法分包時(shí)解除合同的請(qǐng)求予以支持。第一條規(guī)定沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑企業(yè)名義的，建設(shè)工程施工合同無(wú)效。除了對(duì)分包人資格和分包內(nèi)容等進(jìn)行規(guī)定或限制之外，第十四條至第十七條，對(duì)違法分包作出規(guī)定，依次禁止轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠、非法干預(yù)分包?！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》則是建設(shè)工程分包立法的重大進(jìn)步，具體體現(xiàn)在它是依據(jù)《建筑法》 、 《招投標(biāo)法》 、 《合同法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)制度的，是對(duì)上述法律和行政法規(guī)的補(bǔ)充和完善。這一規(guī)定，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)掛靠、轉(zhuǎn)包等違法分包行為的禁止，施20 / 42工單位不得為以上行為。第四章明確了施工單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，第二十五條規(guī)定禁止施工單位允許其他單位或者個(gè)人以本單位的名義承攬工程。緊接著在第七條中，規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的單位并且不得將建設(shè)工程肢解發(fā)包。涉及到建設(shè)工程分包的行政法規(guī)和部門規(guī)章主要有：國(guó)務(wù)院 2022 年1 月 30 日頒布實(shí)施的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和建設(shè)部 2022 頒布于 2022 年開(kāi)始實(shí)施的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》 。 《招投標(biāo)法》第四十八條規(guī)定，總承包單位在中標(biāo)之后不得將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人，也不得將中標(biāo)項(xiàng)目肢解轉(zhuǎn)讓，并且只能分包一次。第二十九條， 禁止總承包單位將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。在對(duì)建設(shè)工程分包行為進(jìn)行授權(quán)之后，三大法律也對(duì)建設(shè)工程中的違法分包行為予以禁止。第四十八條規(guī)定中標(biāo)人在獲得授權(quán)之后，可以19 / 42將中標(biāo)項(xiàng)目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作進(jìn)行分包?？偝邪鼏挝辉讷@得工程項(xiàng)目的總承包資格之后，可以將工程項(xiàng)目中的部分專業(yè)工程發(fā)包給具備相應(yīng)資質(zhì)的其它承包企業(yè)，但是總承包單位選定的分包人要經(jīng)過(guò)建設(shè)單位同意，總承包合同中約定的分包人除外。1 法律對(duì)建設(shè)工程分包的規(guī)范1997 年頒布的《建筑法》 ，1998 年頒布的《招投標(biāo)法》以及 1999 頒布的《合同法》被認(rèn)為是規(guī)范我國(guó)建設(shè)工程分包法律的三駕馬車，在規(guī)范建筑活動(dòng)發(fā)方面發(fā)揮了巨大的作用。這些先進(jìn)的制度開(kāi)始慢慢在我國(guó)生根發(fā)芽，大批優(yōu)秀的承包商開(kāi)始進(jìn)入我國(guó)，給我們帶來(lái)了先進(jìn)的技術(shù)和成熟的管理模式，同時(shí)也開(kāi)啟了我國(guó)建筑立法活動(dòng)。按照世界銀行的規(guī)定，使用世界銀行貸款建設(shè)的工程項(xiàng)目，必須實(shí)行國(guó)際招投標(biāo)、工程擔(dān)保和工程保險(xiǎn)、工程監(jiān)理等制度。分包隊(duì)伍水平又參差不齊，流動(dòng)性還大，所以拖欠工資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，施工糾紛也就不可避免。違法分包下的利益分配非常不均衡，總承包單位在提取了足夠的利益后才將部分工程項(xiàng)目進(jìn)行分包，留給分承包商的利益非常有限。1中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2022，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2022。這樣的施工隊(duì)伍是不僅安全生產(chǎn)建設(shè)行為的巨大隱患，極其容易發(fā)生安全生產(chǎn)事故，而且一旦發(fā)生法律糾紛時(shí)不能很好地維護(hù)自身合法權(quán)益。企業(yè)為了降低成本，獲得更多利益，一般使用流動(dòng)性特別大的農(nóng)村外出務(wù)工人員。在現(xiàn)實(shí)中，商務(wù)部未經(jīng)法務(wù)評(píng)審就參與招投標(biāo)活動(dòng)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人利用職權(quán)將工程違法分包等行為經(jīng)常發(fā)生。在建筑實(shí)務(wù)中，因?yàn)楦鞣N各樣的原因，法務(wù)部門都被架空，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有職能和作用，也使得違法分包行為得以發(fā)生。于是，都順應(yīng)潮流設(shè)立了法律事務(wù)部。這些行為使得建設(shè)工程分包合同流于形式，企業(yè)對(duì)建設(shè)工程分包合同疏于管理為今后的糾紛埋下了隱患，也給非法轉(zhuǎn)包行為以可乘之機(jī)。在建筑實(shí)務(wù)中，很多企業(yè)用“黑白合同 2”的形式逃避建筑管理部門的監(jiān)管，有的企業(yè)之間則用一紙內(nèi)2中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2022．中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，20221 汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)結(jié)果第 2 號(hào) “72 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目、753 所學(xué)校和 22 個(gè)縣城鄉(xiāng)居民住房恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)結(jié)果” 2022 年 11 月 10 日訪問(wèn)。為了對(duì)建筑市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)管和引導(dǎo)，工商管理總局 1991 年頒布的《建設(shè)市場(chǎng)管理規(guī)定》第二十三條就明確規(guī)定，建設(shè)工程承包合同的副本必須報(bào)雙方主管部門和經(jīng)辦銀行備案。這從可以看出我國(guó)企業(yè)和日本企業(yè)，我國(guó)工程質(zhì)量和日本工程質(zhì)量之間的差距。1 建筑企業(yè)不重視工程質(zhì)量法律法規(guī)對(duì)工程質(zhì)量的規(guī)定較為嚴(yán)格和完善，但是對(duì)汶川地震災(zāi)后的 72 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目、753 所學(xué)校和 22 個(gè)縣城鄉(xiāng)居民住房恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示：72 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目和 753 所學(xué)校恢復(fù)重建工程中，有 14 個(gè)項(xiàng)目存在違規(guī)轉(zhuǎn)分包，151 個(gè)項(xiàng)目存在工程管理技術(shù)人員未按合同要求到位，145 個(gè)項(xiàng)目管理不符合國(guó)家規(guī)范，126 個(gè)項(xiàng)目存在屋面滲水等問(wèn)題，37 個(gè)項(xiàng)目存在天棚吊頂安裝不牢或脫落、室內(nèi)護(hù)欄缺失、扶手松動(dòng)等問(wèn)題，5 個(gè)項(xiàng)目存在鋼筋間距不符合設(shè)計(jì)要求等施工缺陷 1。作為建設(shè)市場(chǎng)最重要的主體，然而我國(guó)大多數(shù)建筑企業(yè)法1 黑白合同又稱“陰陽(yáng)合同”，指的是在建設(shè)工程招投標(biāo)過(guò)程中，發(fā)包方和承包方之間，存在兩份或者多份合同，其中一份為備案合同，另有一份或者數(shù)份與備案合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的合同。這些行為首先是破壞了正常的監(jiān)管秩序，妨礙建筑市場(chǎng)的健康發(fā)展，其次簽訂分包合同的主體私下的利益分配，構(gòu)成了對(duì)建設(shè)單位的欺詐，違反了誠(chéng)信實(shí)用的基本原則，破壞了公正交易的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。大量無(wú)資質(zhì)或資質(zhì)較低的承包商進(jìn)入建筑市場(chǎng)，通過(guò)非法手段承攬工程，使得真正有實(shí)力的企業(yè)獲得工程項(xiàng)目的機(jī)會(huì)減少、成本增加，影響了建筑行業(yè)的生產(chǎn)力發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和工程質(zhì)量提高，影響經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。（5）擾亂市場(chǎng)秩序健康運(yùn)轉(zhuǎn)的建筑市場(chǎng)應(yīng)該是價(jià)值規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，行政主管部門有效監(jiān)管和引導(dǎo)，市場(chǎng)資源合理配置，交易合法和競(jìng)爭(zhēng)平等的市場(chǎng)。同時(shí)，為了獲爭(zhēng)取到工程項(xiàng)目，分承包商除了對(duì)上述對(duì)象進(jìn)行賄賂之外，還會(huì)向總承包單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人或是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行賄賂。因?yàn)樾抡?，建設(shè)單位不再享有推薦權(quán)和建議權(quán)，只是負(fù)責(zé)組織招標(biāo)活動(dòng)。此時(shí)沒(méi)有法律法規(guī)或行政指令對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行約束，他們?cè)谡型稑?biāo)過(guò)程中對(duì)參加投標(biāo)的建筑企業(yè)既有推薦權(quán)，也有建議權(quán)，他們?cè)谧罱K確定中標(biāo)單位14 / 42過(guò)程中所起作用非常大。（4）誘發(fā)經(jīng)濟(jì)犯罪建筑行業(yè)一直以來(lái)涉及錢權(quán)較多，因此關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，利益盤根錯(cuò)節(jié)，錢權(quán)交易時(shí)有發(fā)生，是經(jīng)濟(jì)犯罪的重要領(lǐng)地。分包隊(duì)伍水平又參差不齊，流動(dòng)性還大，所以拖欠工資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，施工糾紛也就不可避免。違法分包下的利益分配非常不均衡，總承包單位在提取了足夠的利益后才將部分工程項(xiàng)目進(jìn)行分包，留給分承包商的利益非常有限。這樣的施工隊(duì)伍是安全生產(chǎn)建設(shè)行為的巨大隱患，極其容易發(fā)生安全生產(chǎn)事故，給企業(yè)帶來(lái)重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，往更深層次講還會(huì)導(dǎo)致工程質(zhì)量不符合要求，損壞企業(yè)聲譽(yù)。企業(yè)為了降低成本，獲得更多利益，一般使用流動(dòng)性特別大的外出務(wù)工人員。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，只能