【正文】 . 相關(guān)對策建議 加強(qiáng)行政強(qiáng)制措施適用依據(jù)的統(tǒng)一性在行政強(qiáng)制法的指導(dǎo)下，進(jìn)一步梳理交通運輸相關(guān)的法律法規(guī)，對交通運輸行政強(qiáng)制措施進(jìn)行整理，形成上下位法律對交通運輸行政強(qiáng)制措施的依據(jù)規(guī)范一致，且下位法對交通運輸行政強(qiáng)制措施的適用規(guī)范明確的法律基礎(chǔ)，才能夠更好的推進(jìn)我國交通運輸行政強(qiáng)制。此外，長期以來，交通運輸管理人員行政強(qiáng)制的實施一直由一名交通運輸管理人員當(dāng)場作出，并不需要履行審批程序；對于口頭傳喚的當(dāng)事人只在筆錄中注明情況，不再補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)。這就導(dǎo)致不同的交通運輸管理部門、不同的管理執(zhí)法人員對于同類案件的反應(yīng)與處置可能存在差異。這就導(dǎo)致在交通運輸行政強(qiáng)制措施的適用實踐中，由于交通運輸行政管理領(lǐng)域本身存在的組織漏洞和執(zhí)法漏洞，可能會擴(kuò)大交通運輸行政強(qiáng)制措施的缺陷。一方面，在上位法與下位法的規(guī)定還存在一定的差異的情況下，地方交通運輸行政強(qiáng)制措施的具體適用，可能更多的考慮下位法，而只有在行政復(fù)議等環(huán)節(jié)才會更多的側(cè)重上位法。也就是說，在不同的地區(qū)，道路運輸管理條例中規(guī)定的交通運輸行政強(qiáng)制措施的適用方式以及時效可能存在差異，這就會導(dǎo)致全國交通運輸行政強(qiáng)制措施的適用方式及效力差異，存在適用混亂的問題。四川省規(guī)定的暫扣許可證證件時間為 3060 天，并處以一百元到五百元不等的罰款。 。在具體的交通強(qiáng)制措施運用中，廣州市規(guī)定的交通運輸行政強(qiáng)制措施與我國其他地區(qū)行政強(qiáng)制法規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的數(shù)量以及適用方式存在一定差異，而對于具體的運用中如何確定強(qiáng)制約束的時間、強(qiáng)制處罰的額度等都存在引人因地而異的問題，這就會影響交通運輸行政強(qiáng)制措施運用的法治性與公平性。這就導(dǎo)致在我國交通運輸行政強(qiáng)制措施的下位法設(shè)定混亂的背景下，交通運輸行政強(qiáng)制措施的適用可能存在設(shè)定上統(tǒng)一性的不完全。但是，在上位法剛剛實施的現(xiàn)實背景下，包括交通運輸行政強(qiáng)制措施的適用在內(nèi)的很多具體的行政強(qiáng)制措施適用，不可避免的需要與下位法聯(lián)系起來。而在廣東省道路交通運輸管理條例以及國內(nèi)主要地方的交通運輸管理的行政法規(guī)中，一般都設(shè)定了較為規(guī)范的行政強(qiáng)制措施內(nèi)容，但是在交通運輸行政管理中國的行政強(qiáng)制措施并不是簡單的強(qiáng)制手段，才能夠更好的選擇強(qiáng)制措施的內(nèi)容并對其進(jìn)行制定。23 / 35第四章 交通運輸行政強(qiáng)制措施具體適用遇到的問題與對策建議 交通運輸行政強(qiáng)制措施具體適用遇到的問題 強(qiáng)制措施認(rèn)識的問題在近年來關(guān)于交通運輸行政強(qiáng)制措施的研究中，相當(dāng)一部分專家側(cè)重對行政強(qiáng)制措施與強(qiáng)制手段進(jìn)行區(qū)分，這是因為一些交通行政管理部門及人員對于行政強(qiáng)制措施的認(rèn)識存在偏差，將強(qiáng)制措施簡單的理解為一種強(qiáng)制執(zhí)法手段，而忽視了行政強(qiáng)制措施設(shè)立的背景、目標(biāo)與原則。這兩個原則的實現(xiàn)對于扭轉(zhuǎn)過去我國交通運輸行政強(qiáng)制措施適用的混亂局面，進(jìn)一步優(yōu)化交通運輸行政強(qiáng)制措施適用的正面效應(yīng)有著重要意義。提升輿論等為主的社會監(jiān)督在行政強(qiáng)制措施中的監(jiān)督比重，更全面的提升行政強(qiáng)制措施在政策制定和執(zhí)法行為等實踐過程中的嚴(yán)謹(jǐn)性和公正性。同時，需要注重培養(yǎng)專門的行政強(qiáng)制措施人員，在整合行政強(qiáng)制措施組織后，選拔優(yōu)秀公務(wù)人員，學(xué)習(xí)最新行政強(qiáng)制措施相關(guān)的法規(guī)與技術(shù)等，更有效的開展行政強(qiáng)制措施。第一，應(yīng)該在交通運輸行政管理中開展行政強(qiáng)制措施試點，首先在廣東、重慶等交通運輸行政管理實踐相對較早的地區(qū)試點進(jìn)行，在其現(xiàn)有的交通運輸行政管理的法規(guī)中增加行政強(qiáng)制措施的相關(guān)內(nèi)容，明確執(zhí)法主體的法律地位與權(quán)責(zé)，并對具體的行政強(qiáng)制措施的規(guī)章制度與行為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行法律規(guī)范，為行政強(qiáng)制措施奠定基礎(chǔ)。由于目前我國國內(nèi)不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異較大，交通運輸?shù)男姓芾碇骺陀^環(huán)境都存在很大的差異，如果將地方交通運輸行政管理的全部法律法規(guī)都整合并完全統(tǒng)一起來，則固然更符合統(tǒng)一性原則的規(guī)定，但是就可能出現(xiàn)與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致的法律體系，交通運輸行政強(qiáng)制措施適用的適當(dāng)性也就難以維護(hù)。有明確法律規(guī)定，在何種情形下，采取何種交通運輸行政強(qiáng)制措施的，則需要結(jié)合具體的情節(jié)，需適用恰當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制措施，并設(shè)定合理的強(qiáng)制時限，進(jìn)而達(dá)到交通運輸行政強(qiáng)制措施適用的恰當(dāng)性原則。相對的，在 A 案件的處理中，只是約束駕駛員到酒醒，但是并未扣留駕駛證的處理，雖然是采取了約束當(dāng)事人行為自由的強(qiáng)制措施，但是并沒有依法進(jìn)行駕駛證扣留的處理，雖然可能存在人性化執(zhí)法的問題，但是更為重要的是，這一執(zhí)法并不是依法進(jìn)行的，也不符合交通運輸行政強(qiáng)制措施的恰當(dāng)原則。在此情況下，必須采取拖曳機(jī)動車到制定位置的強(qiáng)制措施，才能夠最大程度的保障公共利益。而 B 案件中，由于案件發(fā)生于車流量較大的路段，雖然與 A案件同樣發(fā)生在廣州市，但是 B 案件中，交警不僅強(qiáng)制約束駕駛員到酒醒，還扣留了駕駛證，拖曳機(jī)動車到指定位置。從微觀的視角來看，交通運輸行政強(qiáng)制措施在具體適用方面存在不一致的問題。但是在吉林省道路管理條例中，關(guān)于交通運輸行政強(qiáng)制措施的規(guī)定與廣東省的順次不一致，并且對于該情形下的強(qiáng)制措施也沒有獨立描述。例如，在公路法中描述的是制止車輛，但是道路管理條例中則描述為扣留車輛。對比廣東省、福建省、吉林省、四川省、山東省等不同省市地區(qū)的交通運輸行政管理條例、行政自由裁量權(quán)管理辦法、道路運輸管理辦法、道路貨物運輸管理條例等，在關(guān)于交通運輸行政強(qiáng)制措施的具體適用規(guī)定上往往存在一定的差異。這實際上就是行政強(qiáng)制措施適用的統(tǒng)一性要求。為符合這一原則，包括交通運輸行政管理辦法等在內(nèi)的行政強(qiáng)制措施的下位法也逐步進(jìn)入了梳理和調(diào)整階段，力求在行政強(qiáng)制措施方面與行政強(qiáng)制法保持一致。在此原則的影響下，我國行政強(qiáng)制法頒布實施以后，交通運輸領(lǐng)域的行政強(qiáng)制措施適用原則、種類、程序、方法都由行政強(qiáng)制法進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定。統(tǒng)一性原則能否在現(xiàn)有交通運輸行政管理相關(guān)的法律法規(guī)中得以體現(xiàn)，實現(xiàn)上位法與下位法的統(tǒng)一，對于交通運輸行政強(qiáng)制措施的適用能夠真正實現(xiàn)法制化與規(guī)范化是非常重要的。其次，各個部門法之間應(yīng)該相互補(bǔ)充和相互配合，但又要防止重復(fù)。統(tǒng)一性原則是所有法律制定的基本原則之一，它要求立法機(jī)關(guān)所創(chuàng)設(shè)的法律應(yīng)內(nèi)部和諧統(tǒng)一，做到整個法律體系內(nèi)各項法律、法規(guī)之間的銜接和相互一致、相互協(xié)調(diào)。 行政強(qiáng)制措施適用的統(tǒng)一性原則 統(tǒng)一性原則的厘清法律具備尊嚴(yán)與權(quán)威，而法律尊嚴(yán)與權(quán)威的維護(hù)，要求具備科學(xué)和統(tǒng)一的立法體系。這表示，在脫離恰當(dāng)原則的前提下適用交通運輸行政強(qiáng)制措施，則實際上會惡化執(zhí)法者與當(dāng)事人的關(guān)系，是當(dāng)前廣州市及我國很多地區(qū)交通運輸行政強(qiáng)制措施適用中必須關(guān)注和解決的問題。在廣州交通運輸行政強(qiáng)制措施運用過程中，經(jīng)常會看到警民發(fā)生爭議的現(xiàn)象，尤其是司乘人員對于交通綜合執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法配合程度并不高，在遭遇行政強(qiáng)制措施時，并不完全配合交通綜合執(zhí)法人員工作，警民關(guān)系在交通運輸行政強(qiáng)制措施運用中有一定的惡化現(xiàn)象。這實際上是因為，雖然運用了強(qiáng)制措施，改變了當(dāng)時的交通運輸情況，但是實際上當(dāng)事人并沒有從強(qiáng)制適用中獲得關(guān)于其自身違法行為的具體信息，這就不能避免類似情況的發(fā)生，不利于交通運輸管理的長期改善。在此情況下，廣州的交通運輸行政強(qiáng)制措施運用中，交通擁堵的現(xiàn)象有增無減，并且表現(xiàn)出交通擁堵的時間不斷增加，集中擁堵的時段持續(xù)增多的問題。第二，交通運輸行政強(qiáng)制措施運用對交通擁堵的治理效果不顯著。不過，其中也存在相當(dāng)一部分情形是可以采取教育或其他的非強(qiáng)制措施進(jìn)行解決的問題，這就導(dǎo)致交通運輸行政強(qiáng)制措施的適用脫離恰當(dāng)原則。例如，根據(jù)適當(dāng)原則，應(yīng)該在可以不采取行政強(qiáng)制措施的情況下，盡量不采取行政強(qiáng)制措施。雖然在《行政強(qiáng)制法》頒布實施后，交通運輸?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)中對行政強(qiáng)制措施有一定的調(diào)整。不過，在大規(guī)模的運用交通運輸行政強(qiáng)制措施的前提下，廣州市的交通行政管理也沒有顯著的改善。但是，需要注意的是，在行政強(qiáng)制法施行之前，我國就已經(jīng)開始不斷提升交通運輸行政強(qiáng)制措施的運用。 交通運輸行政強(qiáng)制措施適用的現(xiàn)實困境在近年來，我國國內(nèi)交通運輸行政強(qiáng)制措施的運用頻率不斷增加，尤其是扣留機(jī)動車、駕駛證以及加處罰金或滯納金等強(qiáng)制措施的運用顯著優(yōu)化。但是，目前我國大多數(shù)地區(qū)，對于特殊情形下的交通違法違規(guī)行為，所采取的態(tài)度是較為溫和的，上述極端情形，大多數(shù)都不會采取交通行政強(qiáng)制措施，而是適用非強(qiáng)制措施或者不采取違法判斷等方式進(jìn)行處理。再用一個簡單但是極端的案例來對適當(dāng)原則進(jìn)行說明，根據(jù)《道路運輸條例》 ，公交車專用道不得擠占，除地方規(guī)定的特殊路段或時間外。實際上，拼車是一種非常廣泛且不斷增多的出租車承運現(xiàn)象，對于不同終點的乘客而言，完全走固定班線，是不符合其利益的。例如，根據(jù)《廣東省出租汽車管理辦法》的規(guī)定，出租汽車具備合法資格，走特定班線。從這一條內(nèi)容中可以看出，在扣留車輛這一行政強(qiáng)制措施適用的情況下，交通管理部門只是對車輛本身進(jìn)行扣留，對車輛所承載物資，需要依法另行處理，不得在行政強(qiáng)制使用時，擴(kuò)大扣留的范圍，保證行政強(qiáng)制措施的適用恰當(dāng)。并且，公安機(jī)關(guān)交通管理部門不得扣留車輛所裝載物資，并通知當(dāng)事人自行處置貨物。在具體的行政強(qiáng)制措施適用中，交警等辦案人員必須遵循法定原則，對符合法定情形的案件的處理，適當(dāng)適用行政強(qiáng)制措施。在第 25 條內(nèi)容中規(guī)定，扣留車輛這一行政強(qiáng)制措施的適用，必須符合以下情形之一：上道路行駛機(jī)動車輛未按照規(guī)定懸掛機(jī)動車號牌、為防止檢驗合格標(biāo)志、保險標(biāo)志或未隨身攜帶機(jī)動車行駛證的；有變更、偽造或適用變更、偽造機(jī)動車登記證書、車牌、駕駛證、檢驗合格標(biāo)志、行駛證、保險標(biāo)志及其他機(jī)動車登記證、保險標(biāo)志、檢驗合格標(biāo)志等嫌疑的；未按照國家規(guī)定投保交強(qiáng)險的；機(jī)動車有被搶盜嫌疑的；機(jī)動車有拼裝或報廢嫌疑的；未申領(lǐng)《劇毒化學(xué)品公路運輸通行證》而進(jìn)行化學(xué)品運輸?shù)?；非機(jī)動車駕駛員拒絕接受罰款處罰等八類情形。第二十九條規(guī)定，凍結(jié)存款、匯款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)與違法行為涉及的金額相當(dāng)。第二，交通行政強(qiáng)制措施適用時必須符合交通運輸行政強(qiáng)制措施適用的法定情形或條件，也就是選擇何種交通運輸行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制措施的程度及時限，都必須適合法律法規(guī)的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的適用程度與違法情形應(yīng)該吻合，所查封、扣押、凍結(jié)的財物價值應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。情節(jié)嚴(yán)重者，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)直至吊銷其道理運輸證及客運線路標(biāo)志。除車輛無法繼續(xù)行駛不得中途更換車輛或?qū)⒙每娃D(zhuǎn)交他人運輸，確實需要更換車輛或轉(zhuǎn)交他人運送則不可重復(fù)收費。例如，根據(jù)《廣東省道路運輸管理條例》第 21 條內(nèi)容的規(guī)定，道路旅客運輸?shù)慕?jīng)營者、司乘人員需依據(jù)省級部門確定的運價收費，并給予購票者票據(jù)。在行政強(qiáng)制法第 16條的內(nèi)容規(guī)定中，明確指出：“違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施”。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強(qiáng)制。這樣才能夠在行政強(qiáng)制措施的適用中，兼顧當(dāng)事人與社會公共利益，也能夠滿足行政強(qiáng)制措施適用的合法性與合理性要求。另一方面，行政強(qiáng)制措施的適用，應(yīng)該在適用方法和效力期限方面具備恰當(dāng)性。也就是說，在行政強(qiáng)制措施適用前，應(yīng)該慎重的分析利害關(guān)系，選擇對當(dāng)事人損害最小，對社會公共利益維護(hù)最高的行為方式。在行政強(qiáng)制措施適用中引入適當(dāng)原則，實際上也就是表示應(yīng)該慎重且合理的運用行政強(qiáng)制措施。16 / 35第三章 交通運輸行政強(qiáng)制措施的適用原則 行政強(qiáng)制措施適用的適當(dāng)原則 適當(dāng)原則的概念及意義適當(dāng)原則也稱為比例原則，是行政法領(lǐng)域一個較為重要的原則，可以理解為法益衡量原則 [11]。交通運輸行政強(qiáng)制措施規(guī)范化這種新型的執(zhí)法模式符合社會發(fā)展的基本規(guī)律，大力發(fā)展該措施有其內(nèi)在的理論依據(jù)和必然性，是我國全面與 WTO 規(guī)則接軌的內(nèi)在要求。這就要求在交通執(zhí)法這一公共行政中，注重整合行政部門及權(quán)利，行政更符合市場要求且權(quán)責(zé)明確和效率顯著的統(tǒng)一行政執(zhí)法部門，進(jìn)行交通運輸行政強(qiáng)制措施規(guī)范化改革。由此逐步實現(xiàn)在 2020 年建立較為完善的適合中國特色社會主義的行政管理體制。另一方面，交通運輸行政強(qiáng)制措施規(guī)范化的實踐，實際上是我國行政體質(zhì)改革進(jìn)程中，精簡行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、提升行政效率、推進(jìn)行政職能轉(zhuǎn)變的必然選擇。一方面，依法行政，構(gòu)建法治社會是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和政府職能發(fā)揮的主要目標(biāo)，在交通行政執(zhí)法中，現(xiàn)有的多部門執(zhí)法并不符合我國行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，構(gòu)建統(tǒng)一且公正高效率的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實行交通管理是我國法治社會建設(shè)法治必須關(guān)注的問題。 交通運輸行政強(qiáng)制措施規(guī)范化對我國交通運輸行政管理的意義交通運輸行政強(qiáng)制措施規(guī)范化的開展，能夠為交通運輸行政管理提供更準(zhǔn)確和規(guī)范的行政強(qiáng)制措施適用依據(jù)，也能夠為我國交通運輸行政管理中合理的適用行政強(qiáng)制措施，提升交通運輸管理績效奠定良好基礎(chǔ)。這一條例與公路法存在一樣的問題，就是沒有從行政處罰中，將行政強(qiáng)制措施獨立出來，沒有體現(xiàn)在立法中應(yīng)該慎獨的設(shè)定行政強(qiáng)制措施適用依據(jù)的要求。在 67 條內(nèi)容中規(guī)定在客運經(jīng)營者、危險貨物運輸經(jīng)營者沒有依據(jù)條例投保責(zé)任險的，在運政部門責(zé)令限期投保而拒不投保的情況下，可以由許可機(jī)關(guān)吊銷其運輸經(jīng)營許可證。實際上，在《中華人民共和國道路運輸條例》中，第 6 章法律責(zé)任中，也是通過規(guī)范行政處罰對違法行為進(jìn)行處理，而將行政強(qiáng)制措施作為一種行政手段在其中進(jìn)行了運用，卻沒有對行政強(qiáng)制措施的適用進(jìn)行明確規(guī)范。但是實際上，在其行政處罰過程中，必然涉及到行政強(qiáng)制措施的選擇性適用，在沒有將其列入獨立行政強(qiáng)制措施適用規(guī)范的情況下，就可能存在行政強(qiáng)制措施適用缺位或者適用過度且缺乏審核監(jiān)管的問題。在其中，第一種違法行為就是擅自占用、挖掘公路的行為，依據(jù)行政強(qiáng)制法，我們知道如果擅自占用和挖掘公路的行為的社會危害達(dá)到一定程度，在教育等非強(qiáng)制措施適用無效的情況下，則需要采取行政強(qiáng)制措施強(qiáng)制制止危害公共利益的行為。例如，在《中華人民共和國公路法》第 8 章法律責(zé)任部分，從 74 條開始，到底 86 條結(jié)束，都是對違法公路法行為的行政處罰規(guī)定。在目前我國交通運輸?shù)姆煞ㄒ?guī)中，明確規(guī)定行政強(qiáng)制措施適用依據(jù)的條文并不多，更