【正文】 式，在現(xiàn)有的法律責(zé)任部分，對(duì)每一種違法情形下如何適用行政強(qiáng)制措施11 中華人民共和國公路法，14 / 35進(jìn)行提煉和規(guī)范，并不斷的對(duì)該情形下行政強(qiáng)制措施適用的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行完善，以彌補(bǔ)當(dāng)前條例中在行政強(qiáng)制措施適用規(guī)范上存在的缺陷。行政強(qiáng)制法對(duì)交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施適用的規(guī)范，實(shí)際上符合我國依法治國與行政體制改革的要求。而依據(jù)我國公路法、道路運(yùn)輸條例、航道管理?xiàng)l例等相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容，現(xiàn)有的交通治理存在顯著的類別性，不同的運(yùn)輸方式、不同的區(qū)域甚至不同的執(zhí)法對(duì)象，在同樣情形的交通行為中得到的行政處罰往往存在很大的差別，這就可能導(dǎo)致交通行政執(zhí)法無法完全滿足法律的公平性原則，只有構(gòu)建一個(gè)高度專業(yè)化的獨(dú)立組織專門負(fù)責(zé)交通行為的治理，才能夠更好的提升我國交通執(zhí)法中的公平性貫徹，推進(jìn)交通執(zhí)法事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》 ，其中明確提出要求我國通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向著創(chuàng)造更好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義的方向轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代政府行政機(jī)制與管理的公正透明和廉潔高效，構(gòu)建群眾滿意的政府。從當(dāng)前開始中國行政體制改革的目標(biāo)是在 20222020 年逐步實(shí)現(xiàn)全面社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，建設(shè)成為中國特色的社會(huì)主義過各行政體制，健全宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)，并形成更優(yōu)質(zhì)的行政組織和職能體系，深入實(shí)現(xiàn)依法治國和服務(wù)型政府的目標(biāo)。實(shí)行交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施規(guī)范化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，其“ 高效、精簡、統(tǒng)一” 的特點(diǎn)必然對(duì)我國傳統(tǒng)的交通行政執(zhí)法現(xiàn)狀帶來沖擊，應(yīng)當(dāng)說是挑戰(zhàn)，但同時(shí)更是機(jī)遇。行政強(qiáng)制措施作為強(qiáng)制性和即時(shí)性效應(yīng)顯著的行政手段，在交通運(yùn)輸行政管理中存在被濫用的問題，行政強(qiáng)制法對(duì)交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的規(guī)范，實(shí)際上就是對(duì)交通運(yùn)輸管理中運(yùn)政管理部門合理選擇適用行政強(qiáng)制措施的依據(jù)并對(duì)其進(jìn)行執(zhí)行的一種約15 / 35束和保障，這種規(guī)范對(duì)于我國交通運(yùn)輸行政管理機(jī)制的優(yōu)化是非常重要的。這一原則可以理解為：在適用行政強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)該結(jié)合所面臨的具體事件，選擇對(duì)行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而言損害最小或者利益最高的方法。一方面，在行政管理中，應(yīng)該區(qū)分行政強(qiáng)制措施和非強(qiáng)制措施，明確不同措施適用的目標(biāo)，并且在應(yīng)該采用非強(qiáng)制措施或者采用非強(qiáng)制措施能夠達(dá)到行政管理目的的情形下，不可適用強(qiáng)制措施。對(duì)于某些特殊的情形，比如某些事件突然發(fā)生可能引發(fā)或者已經(jīng)引發(fā)一定的社會(huì)危害，且如果不強(qiáng)制制止可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大，則必須采取行政強(qiáng)制措施。在對(duì)某些相對(duì)人采取行政強(qiáng)制措施的時(shí)候，應(yīng)該明確具體運(yùn)用行政強(qiáng)制措施的依據(jù)與內(nèi)容，并且對(duì)其效力進(jìn)行說明。在我國《行政強(qiáng)制法》第 5 條的內(nèi)容規(guī)定中，對(duì)行政強(qiáng)制措施的適當(dāng)原則進(jìn)行了明確的表示，也就是：行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。對(duì)于行政強(qiáng)制措施適用中適當(dāng)性原則的具體運(yùn)用該法案也進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定：第一，對(duì)于情節(jié)輕微的案件，行政強(qiáng)制措施應(yīng)該是能不實(shí)施就不實(shí)施。這實(shí)際上是降低不必要的行政強(qiáng)制措施，更側(cè)重于維護(hù)當(dāng)事人利益并且不損害公共利益，降低行政管理的復(fù)雜性，也能夠降低行政管理者亂用行政強(qiáng)制措施的問題。不得隨意加費(fèi)加價(jià)，不得無故繞行或非法攬客。在第 59 條第 7 款內(nèi)容中則規(guī)定，違法本條例 21 條內(nèi)容的，責(zé)令將多收款項(xiàng)退還乘客并處三千到五千罰金。也就是說，在交通運(yùn)輸?shù)男姓胧┻m用中，并不會(huì)直接適用行政強(qiáng)制措施，在法律法規(guī)規(guī)定的某些違17 / 35法情形中，只有情節(jié)嚴(yán)重，或者非強(qiáng)制措施的適用無效時(shí)，才能夠適用行政強(qiáng)制措施。在行政強(qiáng)制法的第 23 條中規(guī)定，查封、扣押的限于涉案的場所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場所、設(shè)施或者財(cái)物；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需品。而在《道路運(yùn)輸安全違法行為處理程序規(guī)定》中，第 4 章第 22 條內(nèi)容規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通運(yùn)輸管理部門及交警在執(zhí)法中，可以采取的行政強(qiáng)制措施種類包括：扣留責(zé)任車輛、扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證、拖移機(jī)動(dòng)車、檢驗(yàn)駕駛員體內(nèi)酒精濃度、麻醉藥品及國家管制的精神藥品含量、收繳物品以及其他法定的行政強(qiáng)制措施。如果發(fā)生交通事故，在收集證據(jù)需要扣留車輛時(shí)，可以依法扣留事故車輛。而在該規(guī)定的第26 條內(nèi)容中，對(duì)適用 25 條規(guī)定扣留車輛的，在扣留 24 小時(shí)之后，需要將扣留車輛轉(zhuǎn)交公安機(jī)關(guān)交通管理部門。如果當(dāng)事人不自行處理或無法處理，則登記報(bào)關(guān)，對(duì)不具備報(bào)關(guān)條件的特殊貨物，經(jīng)上級(jí)部門批準(zhǔn)，則拍照、錄像后可以進(jìn)行變賣或拍賣，并依據(jù)相關(guān)規(guī)定處理 12。在交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用中，具體的理解行政強(qiáng)制法的適當(dāng)原則，可以從一個(gè)簡單的案例來看。在出租車拼車、乘客同意的情況下不走班線，如果按照違法行為處理，適用強(qiáng)制其行駛到制定車道或者罰款等措施，則顯然可能存在一定的不當(dāng)之處。而如12 《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》 （公安部令第 105 號(hào)） ，18 / 35果對(duì)這一行為進(jìn)行強(qiáng)制措施適用，則可能導(dǎo)致行政干預(yù)過度，不利于行政管理的改進(jìn)。但是如果出現(xiàn)緊急情況，比如病情嚴(yán)重的患者需要緊急送醫(yī)，則從公交車專用道通行，甚至在沒有其他辦法的情況下逆行，必然都是違法交通運(yùn)輸管理法律法規(guī)要求的。這實(shí)際上也是基于適當(dāng)性原則的考慮，謹(jǐn)慎運(yùn)用強(qiáng)制措施，并且考慮多重因素，人性化執(zhí)法的重要體現(xiàn)。這實(shí)際上是因?yàn)樾姓?qiáng)制措施的運(yùn)用具備顯著的即時(shí)性和有效性，相比于非強(qiáng)制措施或者教育措施等，更能夠促進(jìn)交通行政管理效率改善。以廣州市為例，在 20222022 年，廣州市每年運(yùn)用交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的次數(shù)已經(jīng)呈現(xiàn)年均 65%的高速增長。尤其是存在如下問題：第一，廣州交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施適用完全取決于交管部門。但是，在交通運(yùn)輸這一特殊的行政管理領(lǐng)域，受到特殊的外部環(huán)境與變動(dòng)且繁多的參與主體差異的影響，交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用很可能存在適當(dāng)原則遵循不到位的問題。但是交通運(yùn)輸行政管理中，具體的交通運(yùn)輸違法處置，都是強(qiáng)制措施的適用效率最高，能夠最大程度的維護(hù)社會(huì)公共利益。在廣州市的交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用案例中，采取行政復(fù)議并獲得支持的不恰當(dāng)適用交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的案例在近年來不斷增加，這也表示脫離適當(dāng)原則的行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用，可能給交通運(yùn)輸行政管理帶來一定的負(fù)面影響。隨著廣州城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家用汽車的數(shù)量不斷增多，并且廣州與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)往來增多，每天來往廣州的外地車輛也不斷增多。在傳統(tǒng)的上下班高峰期擁堵問題尚未解決的情況下，廣州其他時(shí)段的交通擁堵不斷增加，并且擁堵的路段也從原來的繁華路段擴(kuò)19 / 35展到其他許多不同的路段，這都表示當(dāng)前廣州的城市交通治理效果并不十分理想。第三，交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施運(yùn)用中警民關(guān)系有所惡化。這說明當(dāng)前廣州交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施運(yùn)用并沒有完全做到人性化執(zhí)法，也沒有很好的履行交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施適用的告知義務(wù)，對(duì)于交通行政強(qiáng)制措施適用的恰當(dāng)原則遵守不當(dāng)。而隨著行政強(qiáng)制法對(duì)交通運(yùn)輸?shù)男姓?qiáng)制措施適用做出明確的規(guī)定，交通運(yùn)輸?shù)男姓?qiáng)制措施的適用必須堅(jiān)持適當(dāng)?shù)脑瓌t，降低不必要的交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施，并注重非強(qiáng)制措施與強(qiáng)制措施的協(xié)調(diào)運(yùn)用，注重強(qiáng)制措施適用的程序標(biāo)準(zhǔn)化和公開化等，也就能夠更好的化解在行政強(qiáng)制法之前亂用行政強(qiáng)制措施進(jìn)行交通運(yùn)輸行政管理的問題，推進(jìn)廣州市以及我國國內(nèi)其他地區(qū)交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施適用的合理發(fā)展。簡單來說，如果在一個(gè)法律體系內(nèi)，上位法與下位法之間存在矛盾，或者同階法律之間存在沖突，則建立在法律基礎(chǔ)上的執(zhí)法、司法也就難以形成統(tǒng)一或者完全一致的標(biāo)準(zhǔn)，法律的尊嚴(yán)也就無法維護(hù)。統(tǒng)一性原則包含三個(gè)方面：首先，必須統(tǒng)一立法尺度，一切法律不能違憲，地方法規(guī)不能與中央法規(guī)相抵觸。最后，應(yīng)避免不同類別法律規(guī)范之間的矛盾，或同一類法律規(guī)范之間的矛盾?！缎姓?qiáng)制法》相比于交通運(yùn)輸管理的其他法律規(guī)范而言，是上位法，統(tǒng)一性原則在行政強(qiáng)20 / 35制措施適用中的運(yùn)用，也就是要求交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的下位法規(guī)定，與行政強(qiáng)制法這一上位法一致。并且，根據(jù)統(tǒng)一性原則，在下位法超出上位法規(guī)定的情況下，適用上位法。對(duì)于行政強(qiáng)制法沒有規(guī)定的行政強(qiáng)制措施，也區(qū)分中央和地方職責(zé)范圍，要求在對(duì)應(yīng)的法律體系內(nèi)逐步進(jìn)行完善。 在交通運(yùn)輸法律中的新思考統(tǒng)一性的原則在行政強(qiáng)制措施的適用方面有著重要的影響，在交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用方面，如果從宏觀視角來看，則我國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度存在顯著的地域性差異，在中央領(lǐng)導(dǎo)下，各地方的交通行政管理的具體管理辦法或條例的內(nèi)容，實(shí)際上存在一定的差異。其中，包括強(qiáng)制措施的方法描述上存在一定的差異，其中關(guān)于扣留車輛的描述在不同地區(qū)的交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用中描述的方式不盡相同。在廣東省的道路管理?xiàng)l例中，第 3 章第 15 條規(guī)定在遇有防洪搶險(xiǎn)、救災(zāi)以及軍事緊急情況時(shí)，從事營業(yè)性道路運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人必須服從統(tǒng)一調(diào)度，保證按期完成縣級(jí)以上人民政府下達(dá)的緊急運(yùn)輸任務(wù)，這是廣東省對(duì)救災(zāi)情形下特殊的交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的描述。這表示在當(dāng)前我國不同的法律體系，以及同一法律體系的內(nèi)容之間，都存在不同程度的不統(tǒng)一性，這實(shí)際上會(huì)給交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用帶來很大的困難。例如，在廣州市同樣的交通事故處理案件中，A、B 兩個(gè)案件都是由于當(dāng)事人醉酒駕駛被交警進(jìn)行強(qiáng)制處理的情形，但是由于 A 案件發(fā)生于交通順暢且車流量小的路段，該案件處理中，交警采取了強(qiáng)制約束駕駛員到酒醒的方式進(jìn)行了處理。在兩個(gè)同樣的案件處理中，雖然都是醉酒駕駛引發(fā)的行政處理，但是由于發(fā)生的具體情節(jié)不一致，后者如果只是約束至酒醒并扣留駕駛證，而不拖曳機(jī)動(dòng)車到制定位置，則將會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的交通擁堵。同樣的，在 A、C 兩個(gè)案件中， A 為醉酒駕駛，B 為飲酒駕駛但未達(dá)21 / 35到醉酒駕駛標(biāo)準(zhǔn)，則同樣一句《道路交通安全違法行為處理規(guī)定》，后者扣留機(jī)動(dòng)車駕駛證是符合法定交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施適用的。這里也就需要解釋道，交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的恰當(dāng)性原則，并不是表示交通警察等執(zhí)法人員可以隨意的決定不采取哪種行政強(qiáng)制措施，而是指，在法定交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施適用依據(jù)的基礎(chǔ)上，不得不采取對(duì)應(yīng)交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的情形必須使用交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制從事，不是必須采取交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的情形則可以不采取交通運(yùn)輸行政恰工作措施。本文認(rèn)為，交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用需要是統(tǒng)一性與適當(dāng)性原則相結(jié)合才能夠更合理的發(fā)展。在此情況下，本文認(rèn)為，我國交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用，應(yīng)該注重協(xié)調(diào)適當(dāng)性與統(tǒng)一性的原則。第二，應(yīng)該注重對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行公開透明和標(biāo)準(zhǔn)化的管理，對(duì)社會(huì)公布行政強(qiáng)制措施的標(biāo)準(zhǔn)與原則，并對(duì)行政強(qiáng)制措施的原因及結(jié)果進(jìn)行公布，及時(shí)對(duì)公眾公開強(qiáng)制措施適用政策等的變動(dòng)，為行政強(qiáng)制措施奠定良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。第三，應(yīng)該注重對(duì)行政強(qiáng)制措施構(gòu)建高效的監(jiān)督機(jī)制，注重對(duì)行政強(qiáng)制措施組織、人員進(jìn)行監(jiān)督考核，并將公眾對(duì)行政強(qiáng)制措施行為的評(píng)價(jià)等作為核心指標(biāo)，進(jìn)而約束行政強(qiáng)制措施行為。綜合本章分析，行政強(qiáng)制法影響下，交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用需要著重堅(jiān)持適當(dāng)?shù)脑瓌t與統(tǒng)一性的原則。在具體的事件中，需要尊重恰22 / 35當(dāng)原則和統(tǒng)一性原則，注重協(xié)調(diào)法律框架內(nèi)部的內(nèi)容，并選擇最恰當(dāng)?shù)姆苫A(chǔ)和強(qiáng)制措施方式開展行政管理，注重在恰當(dāng)原則的基礎(chǔ)上保證立法與適用中的統(tǒng)一性，為交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的更好適用與發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。我們需要正確的認(rèn)識(shí)到，行政強(qiáng)制措施本身包括強(qiáng)制措施的實(shí)現(xiàn)方法以及執(zhí)行方式，在行政強(qiáng)制法中，行政強(qiáng)制措施被分為幾個(gè)明確的類別。 統(tǒng)一性原則貫徹不到位行政強(qiáng)制措施實(shí)際上是國家利益、社會(huì)利益與公共利益維護(hù)的重要手段，在我國行政強(qiáng)制法出臺(tái)以后，行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)主要集中在中央，行政強(qiáng)制法作為上位法是指導(dǎo)全部行政強(qiáng)制措施適用的法律基礎(chǔ)。但是，目前交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施適用相關(guān)的下位法非常多，且這些法律法規(guī)的法律地位普遍不高，但是在某些地區(qū)的交通運(yùn)輸行政管理中，確實(shí)存在下位法的影響和社會(huì)熟悉度更高的問題。 方式與效應(yīng)不明確目前我國交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的可用方法與相應(yīng)的效力時(shí)限等都沒有一個(gè)明確的規(guī)定，在廣州市交通運(yùn)輸行政管理?xiàng)l例與其他地區(qū)的交通運(yùn)輸管理?xiàng)l例對(duì)比中，我們很難總結(jié)出一個(gè)具備明確意義的交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施運(yùn)用的方法體系和效力約束。例如，在《廣東省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》中第 9 條規(guī)定：從事營業(yè)性道路運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人，需要合并、分立、遷移、改名以及變更經(jīng)營項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)在三十日前報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；停業(yè)、歇業(yè)的，應(yīng)當(dāng)24 / 35在二十日前到原審批機(jī)關(guān)辦理有關(guān)手續(xù)。對(duì)于違反第 9 條規(guī)定，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，暫扣相應(yīng)的許可證件三個(gè)月或者吊銷相應(yīng)的許可證件，并處以一百元以上五百元以下的罰款；而在四川省和吉林省的《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》中，關(guān)于營業(yè)性道路運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人合并、分立、轉(zhuǎn)移、改名及變更經(jīng)營，停業(yè)、歇業(yè)等的相關(guān)規(guī)定基本一致，但是對(duì)于違法規(guī)定的強(qiáng)制措施適用的方法卻并不一致。吉林省規(guī)定的暫扣許可證事件為 60 天，并處以 100 元到 500 元不等的罰款。 隱性授權(quán)導(dǎo)致執(zhí)法主體不明確交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用存在一個(gè)顯著的隱性授權(quán)的問題。另一方面，行政強(qiáng)制法作為規(guī)范行政強(qiáng)制措施適用的唯一法律，并沒有對(duì)交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的授權(quán)執(zhí)法主體進(jìn)行明確的規(guī)定。這主要是由于交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施是交通行政執(zhí)法中在某些特定的情形下采取的即時(shí)性措施，這種措施的適用沒有預(yù)警或者預(yù)兆，執(zhí)法人員需要根據(jù)交通運(yùn)輸行政管理?xiàng)l例以及其他相關(guān)法律規(guī)定，自覺做出反應(yīng)并適用。尤其是在當(dāng)前地區(qū)的交通行政綜合執(zhí)法的改革還沒有完全落實(shí)，在交通行政執(zhí)法的組織結(jié)構(gòu)上還存在多個(gè)組織并存問題的情況下，交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施的適用可能存在更顯著的主體不明確問題。在《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，實(shí)施交通運(yùn)輸管理人員行政強(qiáng)制措施時(shí)是否應(yīng)當(dāng)制作現(xiàn)場筆錄，扣留車輛、拖移機(jī)動(dòng)車后的保管費(fèi)用怎樣解決，這一系列問題都需要進(jìn)一步明確，制定詳細(xì)的細(xì)則，保證交通運(yùn)輸管理人員行政強(qiáng)制的正確實(shí)施