【正文】 　　[23]根據(jù)課題組的問卷調(diào)查,以口頭形式?！　22]從問卷調(diào)查來看,最常見的流轉(zhuǎn)形式中,無論轉(zhuǎn)包還是互換,通知發(fā)包人的比例很低(分別為8. 10 %和8. 21 %) ,村委會一般也管不了?！　21] 實地調(diào)查結(jié)果顯示,大多數(shù)受訪農(nóng)民(74. 10 %) 并不認同“增人不增地,減人不減地”的政策,對“承包期30 年不變”的法律規(guī)定也表現(xiàn)出同樣的態(tài)度。　　[20]在課題組成員前期調(diào)查的地區(qū),僅廣州市白云區(qū)存在獨立于村委會的集體經(jīng)濟組織代位行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)的實踐,而且其運作良好。該權(quán)利之所以被取消,盡管是國家財政實力增強的緣故,但不可否認,這在客觀上卻是國家在集體所有領(lǐng)域的一次進步的撤退。婦女作為家庭成員與其他成員就以家庭名義獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的共同共有關(guān)系,在該婦女結(jié)婚離開家庭,且解除共同共有關(guān)系時,其土地權(quán)益極易遭受損害?！　17]參見陳小君等:《農(nóng)村土地法律制度研究———田野調(diào)查解讀》,中國政法大學(xué)出版社2004 年版,第355 364 頁。課題組也有成員提出了將農(nóng)民集體改造為股份合作社法人的思路,其主張對集體土地股份合作社法人的民法構(gòu)造可以參照公司法相關(guān)成熟的制度予以設(shè)立,同時彰顯其特殊性,其中,分別以社員大會、理事會作為集體土地股份合作社法人的意思機關(guān)(權(quán)力機關(guān)) 和執(zhí)行機關(guān)(代表機關(guān)) ?！　15]課題組的調(diào)查表明,受訪農(nóng)戶對于是否建立宅基地有償使用制度的分歧較大,表示贊同的占48. 4 %,表示反對的占36. 7 %。本課題組已有成員對集體作為農(nóng)地權(quán)利主體的運作現(xiàn)狀進行了細致研究,并對相關(guān)的制度完善提出了若干建議,具體內(nèi)容參見高飛:《集體土地所有權(quán)主體制度研究》,中南財經(jīng)政法大學(xué)2008 年博士學(xué)位論文,第四、七章。這也說明,農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)人同樣應(yīng)享有該種權(quán)利所生之利益。參見孫弘:《中國土地發(fā)展權(quán)研究:土地開發(fā)與資源保護的新視角》,中國人民大學(xué)出版社2004 年版,第7 8 頁。美國在分區(qū)制度基礎(chǔ)上,創(chuàng)立了可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)制度,即土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有者且是一項定量的可轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權(quán)。”　　[12]土地發(fā)展權(quán)制度的建立始于1947 年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。地方各級人民政府民政部門要根據(jù)保障對象人數(shù)等提出資金需求,經(jīng)同級財政部門審核后列入預(yù)算。　　[10]根據(jù)課題組的調(diào)查,有96. 57 %的受訪農(nóng)戶認為應(yīng)建立農(nóng)村醫(yī)療保險制度,有94. 36 %的受訪農(nóng)戶認為應(yīng)建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,有86. 88 %受訪農(nóng)戶認為應(yīng)該建立農(nóng)民失地保險制度。而學(xué)界也多從相鄰權(quán)角度對相關(guān)社會問題加以研究?！　8]《土地管理法》第62 條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”　　[7]這類使用權(quán)在全國普遍存在,不過其具體形式因經(jīng)濟發(fā)展水平不同而有較大差別。宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。參見杜江等:《對東港市自留山歷史遺留問題的探討》《, 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》2009 年第4 期?！　5]黃榮華:《農(nóng)村地權(quán)研究:1949～1983 ———以湖北省新洲縣為個案的考察》,復(fù)旦大學(xué)2004 年博士學(xué)位論文,第99 頁。廣東省根據(jù)本省的社會現(xiàn)實、相關(guān)實踐經(jīng)驗以及本省的社會、經(jīng)濟發(fā)展需求,于2005 年出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,為集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在制度完善及實踐方面均做出了有益探索?！　2]需要說明的是,雖然根據(jù)土地管理法的規(guī)定和法理的邏輯,宅基地使用權(quán)為集體建設(shè)用地的一種,但鑒于物權(quán)法在“用益物權(quán)”編以“宅基地使用權(quán)”為題做了專門規(guī)定,把其定位為一種獨立的有別于建設(shè)用地使用權(quán)的獨立用益物權(quán)類型,本研究報告在論述時也將宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)分別論述。當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)利遭受到自然災(zāi)害的毀損時,其喪失的可能不僅僅是土地權(quán)利,更為重要的是失去了對未來生活的保障和信心,因此,單單依靠傳統(tǒng)民法學(xué)提供的理論和規(guī)則無法在實質(zhì)上解決失地農(nóng)民遇到的難題,故必須將其納入更為廣闊的社會保障的視野之中給予切實的關(guān)懷。因農(nóng)地在實際上負載著為農(nóng)民提供基本生存資源的社會保障功能,故必須把農(nóng)村社會保障體系的建立作為對農(nóng)地權(quán)利予以救濟的一個重要環(huán)節(jié)予以考慮。二是在程序上充分考慮婦女實現(xiàn)該權(quán)利的現(xiàn)實障礙,從而通過制度上的設(shè)計彌補這一問題。因此,在現(xiàn)代民法更注重實質(zhì)正義的背景之下,立法中應(yīng)有針對性地提供可操作性的規(guī)則,使農(nóng)村婦女享有與男子同等的土地權(quán)益,同時對婦女的土地權(quán)利及其救濟機制加以特別規(guī)范。在一些地方的農(nóng)村,村民委員會經(jīng)常利用所謂村規(guī)民約實施侵害婦女權(quán)益的行為,這一方面表明對村民自治的界限有加以明確的必要,另一方面也說明在農(nóng)地權(quán)利方面,婦女的權(quán)益確實較之于男子更有可能受到侵害。這是在未來的農(nóng)地權(quán)利救濟制度設(shè)計時應(yīng)當(dāng)考慮的問題。主張采用其他方式解決糾紛最好的受訪農(nóng)戶所占比例也有3. 27 %。在對“你認為采用哪種方式解決承包地糾紛最好?”問題的回答中,認為當(dāng)事人和解最好的受訪農(nóng)戶所占比例為30. 02 %,認為村委會調(diào)解最好的受訪農(nóng)戶所占比例為54. 28 %。受訪農(nóng)戶表示到人民法院起訴從而以訴訟方式解決糾紛的僅為1. 09 %。本課題組調(diào)查顯示,在承包地糾紛的解決途徑中,有19. 13 %的受訪農(nóng)戶表示糾紛以當(dāng)事人和解方式解決。土地權(quán)利作為民事權(quán)利的一種當(dāng)然可以適用。在設(shè)計農(nóng)地權(quán)利糾紛的訴訟和仲裁中,訴訟時效制度只適用于農(nóng)地權(quán)利中的債權(quán)請求權(quán),而對于上文中提到的物權(quán)確認請求權(quán)、返還原物請求權(quán)、排除妨害和消除危險請求權(quán)、恢復(fù)原狀請求權(quán)等物權(quán)請求權(quán)則不能適用。所不同的是,傳統(tǒng)民法中的土地侵權(quán)救濟以所有權(quán)保護為核心展開,而在我國社會主義公有制環(huán)境下,我國的農(nóng)地權(quán)利救濟主要以土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等他物權(quán)(特別是其中的用益物權(quán)) 的保護為核心展開。對上述農(nóng)地權(quán)利進行救濟一般可適用傳統(tǒng)民法對物權(quán)提供的保護措施,其包括物權(quán)法上救濟和債法上的救濟。二是要公開透明,保障土地權(quán)利人在獲得充分、及時補償過程中的程序性權(quán)利。至于土地征收糾紛,現(xiàn)行《物權(quán)法》僅在第121 條規(guī)定“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的,用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42 條、第44 條的規(guī)定獲得相應(yīng)補償”,至于究竟補償哪些內(nèi)容,用益物權(quán)人在征收補償過程中享有哪些實體和程序性權(quán)利則只能留待土地管理法的修改去完成 [30]。　　依據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定,土地所有權(quán)不能進入市場,因而集體土地所有權(quán)糾紛的表現(xiàn)形式主要有兩種,即土地所有權(quán)邊界糾紛和土地征收糾紛。　　在確定成員權(quán)資格的程序方面,因為現(xiàn)行法律沒有單獨為其設(shè)計一種全新的制度,故當(dāng)前直接根據(jù)民事訴訟程序進行處理是一種可以參考的方案。如果法律上不明確成員權(quán)的確定方法,則這一類糾紛的解決勢必面臨很大的困難。我們認為,法律之所以對該種情形未作規(guī)定與《農(nóng)村土地承包法》實施時二輪延包已經(jīng)完成,迄今沒有開始新的發(fā)包行為有關(guān),而這并不意味著沒有在法律上對此加以規(guī)范的必要。對于前者,因其是以集體經(jīng)濟組織成員的身份為前提的,從而與單純的財產(chǎn)權(quán)利明顯不同,其包含對某些人如發(fā)包方案確定后出生或死亡的人、發(fā)包方案確定后戶口遷入或遷出的人是否有承包土地的權(quán)利,發(fā)包人和該當(dāng)事人各執(zhí)一詞而產(chǎn)生的糾紛。由于農(nóng)地權(quán)利的民事救濟在三種救濟手段中的核心和基礎(chǔ)地位,本報告將著重研析農(nóng)地權(quán)利救濟中的民事救濟問題,其中既包括民事實體法上的農(nóng)地權(quán)利救濟,也包括民事程序法上的農(nóng)地權(quán)利救濟?！　∪?、農(nóng)地權(quán)利救濟　　對于農(nóng)地權(quán)利救濟制度,可以從權(quán)利類型、救濟手段、救濟方式等諸多視角進行分析,但我們認為以下兩種分類更為重要:其一,從救濟手段上將農(nóng)地權(quán)利救濟制度區(qū)分為民事救濟、行政救濟和刑事救濟。對于一些有穩(wěn)定收益的公共事業(yè)項目,如高速公路、供電供水設(shè)施等,可以采取將被征土地折價入股的方式補償,使權(quán)利人能夠獲得較為長期的穩(wěn)定收益?！　〈送?應(yīng)堅持征地補償方式的多元化。由于公平交易最能體現(xiàn)財產(chǎn)的真正價值,通過市場認定財產(chǎn)價值才可能是公正的,因此“按照國家規(guī)定給予補償”或“給予合理補償”規(guī)則,理應(yīng)以市場價值補償為原則,以切實保障被征收人的基本生活需求為依歸,并堅持補償標準的動態(tài)性,根據(jù)經(jīng)濟、社會發(fā)展情況適時調(diào)整?！钡绾呜瀼貓?zhí)行這一法律規(guī)定,使承包經(jīng)營權(quán)人能夠成為一獨立權(quán)利主體參加征地的談判和補償?shù)娜〉蔑@然尚需時日。因此,應(yīng)當(dāng)在法律中明確將土地承包經(jīng)營權(quán)納入被征收的客體范圍,進而將土地承包經(jīng)營權(quán)人為被征地的一方當(dāng)事人,賦予其在土地征收中知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán),以切實保護土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。因此,對農(nóng)村土地的征收應(yīng)不限于土地所有權(quán),而且應(yīng)當(dāng)包括土地承包經(jīng)營權(quán)。在這一方面除了依據(jù)目前的研究成果,嚴格界定土地征收目的的公共利益范圍、完善征收程序外,還應(yīng)當(dāng)特別在以下兩個方面作出規(guī)定。由于國家與被征地農(nóng)民在征收過程中地位的懸殊,國家利用其強權(quán)侵害農(nóng)民利益的情況大量發(fā)生?！　?六) 農(nóng)地征收:從適用強制過渡到權(quán)益平衡　　對農(nóng)地的征收是與農(nóng)地的運行密切相關(guān)的制度。但是,從農(nóng)地法律制度的發(fā)展趨勢來看,我國應(yīng)當(dāng)以《物權(quán)法》第 129 條 [28]規(guī)定為基礎(chǔ),在農(nóng)地登記方面,進一步強化農(nóng)地登記制度的物權(quán)法上的私法效力,突出強調(diào)農(nóng)地一旦依法登記,其所有權(quán)和使用權(quán)均受法律保護,不可侵犯,同時突破過去長期以來對農(nóng)地登記采取的行政管理功能側(cè)重模式,健全和規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記制度,以明確農(nóng)地權(quán)利主體的歸屬和農(nóng)地用途的法定性。因此要使農(nóng)地物權(quán)具有排他性,防止他人對物的爭奪或侵害,必須規(guī)定農(nóng)地物權(quán)公示的制度和公示的方法。從公示公信應(yīng)然的層面上看,農(nóng)地登記行為應(yīng)該是一個民事權(quán)利的私法上的登記行為。但在當(dāng)前農(nóng)地登記制度實然層面上,我國傳統(tǒng)模式一直都是采取行政管理登記方式,也就是說,就農(nóng)地的國家行政管理手段而言,國家主要是通過農(nóng)地登記將土地的權(quán)屬關(guān)系、用途、面積、使用條件、等級、價值等信息情況記錄于專門的簿冊,以確定土地權(quán)屬,進而頒發(fā)《農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證》等,同時,各級政府又下設(shè)專門職能部門對農(nóng)地進行行政管理, 如各級土地行政管理部門主要以審批、登記、備案、處罰違法用地行為等手段為媒介,具體實施對農(nóng)地利用情況的監(jiān)督檢查及其他行政管理,這是國家加強對土地管理的重要判斷依據(jù),同時也為保護權(quán)利人享有合法土地權(quán)益提供了信息支撐。土地登記制度在我國農(nóng)村具有重要的應(yīng)用前景,是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性強化的必由之路?！　?五) 農(nóng)地登記制度:從行政管理手段到物權(quán)的公示公信　　《物權(quán)法》的頒布實施給我國的農(nóng)地登記制度帶來了契機,這將使我國農(nóng)地登記制度從過去公法性質(zhì)上的行政管理模式向私法上的物權(quán)登記的公示公信模式變遷過渡。自留地、自留山使用權(quán)制度雖然在我國法律中缺失,從而處于農(nóng)地權(quán)利的邊緣,但其存在于我國廣大農(nóng)村社會卻是一個事實,故在民法典制定時應(yīng)將其納入以便使其能夠規(guī)范運行。這種權(quán)利在實踐中問題叢生,在理論上研究薄弱卻又沒有得到應(yīng)有的關(guān)注,在屬性上晦暗不明,在制度構(gòu)造上模糊不清。就具體操作層面而言,在廣大農(nóng)村,地役權(quán)設(shè)定的主體如何確定, 地役權(quán)的公示問題,有償設(shè)定地役權(quán)時的費用分擔(dān)(對需役地權(quán)利人而言) 與分享(對供役地權(quán)利人而言) 問題,甚至在當(dāng)事人雙方協(xié)商不成或處于僵局時的補救方案設(shè)計 [27],都是地役權(quán)適用中急需解決的難題?！　∮捎谖覈餀?quán)立法與大陸法系存在一定的傳承關(guān)系,同時又根據(jù)本國實際做了一定程度的改造,因此,作為舶來品的地役權(quán)在當(dāng)下中國這個語境中如何理解、適用需要我們在實施《物權(quán)法》時加以認真思考。(4) 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出后不得再行向本農(nóng)民集體申請宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)與房屋在交易價格中所占比重。(3) 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需區(qū)分具體情況的不同而分別向農(nóng)民集體繳納相應(yīng)費用,以體現(xiàn)農(nóng)民集體的所有者身份。除此之外的其他情形,應(yīng)以不允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為原則。二是在房屋繼承中,遺產(chǎn)分割后房屋歸屬者具有非農(nóng)業(yè)戶口或者已不具有本農(nóng)民集體成員資格。我們認為,宅基地使用權(quán)是否以及如何進行流轉(zhuǎn)體現(xiàn)了自由與限制的博弈和沖突, 具體制度規(guī)范設(shè)計應(yīng)以調(diào)和其中的自由和限制為主要內(nèi)容,其主要包括以下: (1) 宅基地使用權(quán)應(yīng)采用有條件進入市場的模式?！　∪欢?主張宅基地使用權(quán)的放開流轉(zhuǎn)并不意味著萬事大吉,其由此可能導(dǎo)致的負面效應(yīng)或許會消解掉開放流轉(zhuǎn)帶來的益處。“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地”的規(guī)定雖然僅僅是限制了宅基地使用權(quán)的受讓對象,但實際引發(fā)的后果是,有購房需求的城鎮(zhèn)居民無權(quán)購買宅基地使用權(quán),而有權(quán)優(yōu)先購買宅基地使用權(quán)的農(nóng)村居民因能夠無償申請宅基地,故他們不會購買他人的宅基地,而農(nóng)村住房閑置的情況的確存在。據(jù)課題組調(diào)查了解,一些地區(qū)農(nóng)村住房閑置,而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的“小產(chǎn)權(quán)房”交易現(xiàn)象時有發(fā)生。此種現(xiàn)象表明,強化宅基地的規(guī)范使用,不能簡單一禁了之,必先完善相關(guān)的法律規(guī)定,為農(nóng)民個體工商企業(yè)留下適合其生存的法律空間又須有效控制其濫用。從形式上看,土地管理法既未允許也未限制農(nóng)民在自有住宅中從事工商業(yè)活動,但從解釋論上來說,我們以為,隨意改變宅基地的基本用途有違立法初衷和中國農(nóng)村現(xiàn)實,應(yīng)予以合理控制。其他商業(yè)活動,特別是一些具有個人獨資和合伙企業(yè)以及會對鄰里生活造成不利影響的個體工商戶的活動不應(yīng)在宅基地上進行。　　2. 完善相關(guān)立法,強化宅基地的合法使用權(quán)　　宅基地使用權(quán)具有社會福利性質(zhì)和社會保障功能,是農(nóng)民生活的基本保障之一,則其用途上應(yīng)基本局限于生活必須之用?？刂普厥褂脵?quán)的非法和不當(dāng)取得應(yīng)當(dāng)在公平的理念引導(dǎo)和保護稀缺之耕地資源的大框架下展開。同時,整合十省的問卷,對此表示有兩處或三處以上的情況仍然存在,平均比例依次是7. 78 %、0. 83 %和0. 44 %。這是基于初始公平的考慮,作為擁有平等成員權(quán)的農(nóng)民,關(guān)于取得宅基地使用權(quán)依據(jù)的制度設(shè)計,須貫徹平等的價值目標和涉及糧食安全的耕地嚴格保護原則。受此影響和決定,我國的宅基地使用權(quán)取得制度反映出兩個方面的特點:一是農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)無需支付宅基地使用權(quán)的對價。另一方面也要通過地盡其利的制度工具,致力于提高農(nóng)地的比較效益,實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)模性全面良性流轉(zhuǎn),從而加快農(nóng)民脫貧致富的進程。第四,應(yīng)加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的規(guī)范實施,為促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之最佳效能的產(chǎn)生提供條件、創(chuàng)造機會。第三,加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采書面形式之優(yōu)選理由的宣傳。第二,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式應(yīng)多元化。目前,基于認可農(nóng)民普遍采用口