【正文】 為避免本文的研究就事論事，本部分既應(yīng)展現(xiàn)試點(diǎn)工作的背景與現(xiàn)狀，又應(yīng)展望試點(diǎn)工作未來(lái)；既要展現(xiàn)試點(diǎn)工作的成效與經(jīng)驗(yàn)。由于論文研究的容量有限，同時(shí)避免不必要的重復(fù)研究，本文沒(méi)有必要對(duì)所有典型國(guó)家的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置情況進(jìn)行逐一介紹，因此，本部分的研究思路是，根據(jù)世界行政復(fù)議三種制度模式的劃分，對(duì)典型國(guó)家和地區(qū)行政復(fù)議制度及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置情況進(jìn)行介紹和特征歸納，然后從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的組織體制、性質(zhì)與地位、人員配置和運(yùn)行機(jī)制四個(gè)方面進(jìn)行綜合比較分析。由于本文對(duì)這三個(gè)問(wèn)題探討的最終的落腳點(diǎn)是為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革方案的確定提供理論支持，因此，在對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)、目的及功能進(jìn)行分析時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步揭示各自對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的導(dǎo)向意義。對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革必然會(huì)涉及到的行政復(fù)議性質(zhì)、目的及功能三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，本文首先明確了11 / 251行政復(fù)議制度的性質(zhì)，因?yàn)樾姓?fù)議性質(zhì)的判定影響到目的定位及功能預(yù)設(shè)的合理性。據(jù)此，本文第一部分就從我國(guó)行政糾紛解決的制度需求入手，沿著“行政糾紛的客觀存在——行政糾紛解決的制度需求——行政復(fù)議作為糾紛解決制度的不可或缺性——行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政復(fù)議制度的完善重要性”這一思路來(lái)展開(kāi)論述。（二）研究的基本思路上述研究?jī)?nèi)容的確定，決定了本文的基本研究思路是：首先是回答我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的必要性問(wèn)題。既明確提出了我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)要求、具體制度構(gòu)想，還詳細(xì)說(shuō)明了為什么要進(jìn)行這樣的模式選擇和制度設(shè)計(jì)。對(duì)于我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的具體方案該如何設(shè)計(jì)這一問(wèn)題，為彌補(bǔ)學(xué)者們對(duì)所提之我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革方案只談其如何設(shè)計(jì)、不談為何如此設(shè)計(jì)的缺憾。在這次會(huì)議上，筆者收集了全國(guó)典型試點(diǎn)單位所提交的書(shū)面匯報(bào)材料并聽(tīng)取了部分地方的會(huì)議交流經(jīng)驗(yàn)。為對(duì)各地方行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)置試點(diǎn)工作情況展開(kāi)更為全面、深入的研究，筆者通過(guò)各種途徑收集掌握了我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的大量一手資料。本文全面展開(kāi)對(duì)世界行政復(fù)議制度三種模式的典型代表：法國(guó)和德國(guó)、英國(guó)和美國(guó)、韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)進(jìn)行全面比較研究，但愿能克服既有研究的缺憾。7 青鋒、方軍、張?jiān)剑骸俄n國(guó)行政復(fù)議制度》 ，北京：中國(guó)法制出版社 2022 年版。此外，學(xué)術(shù)界普遍對(duì)法德等歐陸國(guó)家行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的專(zhuān)門(mén)研究和介紹尚未深入展開(kāi)。值得肯定的是王靜博士對(duì)美國(guó)行政法法官制度介紹比較深入， 6《韓國(guó)行政復(fù)議制度》一書(shū)中對(duì)韓國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)介紹比較全面系統(tǒng)， 7另有 4 篇碩士論文對(duì)英國(guó)行政裁判所制度進(jìn)行了介紹。本文首先要對(duì)行政復(fù)議制度的性質(zhì)、目的與功能等問(wèn)題進(jìn)行了客觀辯證的分析和界定，在此基礎(chǔ)上，再深入分析了這些問(wèn)題對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革方向的導(dǎo)向意義，但愿這樣的分析可以稱(chēng)得上是一種論證思路上的創(chuàng)新?？陀^地講，學(xué)術(shù)界也已有部分學(xué)者對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)、目的和功能問(wèn)題展開(kāi)了專(zhuān)題研究。從我國(guó)行政糾紛解決的制度需求角度來(lái)揭示了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)需求，更加深入地回答了我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的必要性問(wèn)題。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革必要性問(wèn)題的回答，多數(shù)學(xué)者的研究思路是通過(guò)對(duì)域外行政復(fù)議的制度比較來(lái)反思我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的不足，從而認(rèn)定我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在改革的必要。一方面，除第二個(gè)問(wèn)題之外，學(xué)術(shù)界對(duì)其他四個(gè)方面的問(wèn)題實(shí)際上都有所涉及，只是還沒(méi)有學(xué)者將它們一并放在一個(gè)框架下開(kāi)展深入系統(tǒng)的分析和探討。三、研究的創(chuàng)新、思路與方法（一）研究的基本內(nèi)容及其創(chuàng)新為對(duì)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革開(kāi)展全面系統(tǒng)的研究，本文預(yù)設(shè)了五個(gè)問(wèn)題來(lái)對(duì)這一研究主題開(kāi)展分析和探討，即：（1）我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的必要性是什么？（2）我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的“導(dǎo)向航標(biāo)”是什么？（3）我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革有哪些可資借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)？（4）我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)取得了哪些成效和經(jīng)驗(yàn)？（5）我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的具體方案該如何設(shè)計(jì)？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這五個(gè)方面的內(nèi)容是研究我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革這一主題所不或缺的重要方面。只是在行政復(fù)議委員會(huì)的地位與性質(zhì)、設(shè)置規(guī)模、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員配置、運(yùn)行程序等方面的制度設(shè)計(jì)各有不同，尚未形成也難以形式統(tǒng)一的改革方案。這是大多數(shù)問(wèn)題研討類(lèi)文獻(xiàn)所都會(huì)涉及的內(nèi)容，而各位作者的建議方案可謂“百家爭(zhēng)鳴、百花齊放” 。而國(guó)務(wù)院法制辦編寫(xiě)的《行政復(fù)議法教程》更主要是從宏觀層面介紹行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)置試點(diǎn)的工作背景、主要成效及問(wèn)題。如金國(guó)坤、沈福俊等學(xué)者的期刊論文中對(duì)北京市、黑龍江哈爾濱的實(shí)踐有一些分析，國(guó)鵬的碩士論文對(duì)黑龍江、北京、山東三個(gè)省市的行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)置試點(diǎn)有比較深入的介紹，劉曉莉?qū)V東中山市、李煒對(duì)貴州省的行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)置試點(diǎn)也有一些簡(jiǎn)單的介紹。多。四是對(duì)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。在現(xiàn)有的比較研究文獻(xiàn)中，學(xué)術(shù)界基本上從各自的角度揭示了我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)所存在的機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、地位不獨(dú)立、人員配置不足、辦案效率不高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。作者們對(duì)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷的探討，往往是通過(guò)國(guó)際比較的視角來(lái)分析和指出問(wèn)題的。 5三是對(duì)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的現(xiàn)狀及問(wèn)題的分析和探討。由于編寫(xiě)這些文獻(xiàn)資料的作者大都是親自參與了行政復(fù)議立法的專(zhuān)家，他們對(duì)行政復(fù)議立法過(guò)程中就行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置所涉及的相關(guān)爭(zhēng)論觀點(diǎn)及立法機(jī)關(guān)取舍過(guò)程的介紹，對(duì)于我們探討相關(guān)制度設(shè)置的背景及關(guān)涉的理論問(wèn)題有十分重要的參考價(jià)值。二是對(duì)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的立法過(guò)程及相關(guān)爭(zhēng)議問(wèn)題的背景介紹。在這些文獻(xiàn)中，作者們主要是以現(xiàn)行立法為基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的現(xiàn)行設(shè)置體制、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的區(qū)別和聯(lián)系、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限等方面的知識(shí)進(jìn)行了基礎(chǔ)性介紹。一是對(duì)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的知識(shí)性介紹。他們是，賈秋美：“我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題及設(shè)置構(gòu)想” （中國(guó)政法大學(xué) 2022 年） 、顧佳雋：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)研究” （復(fù)旦大學(xué) 2022 年） 、彭紅彬：“我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的反思與重構(gòu)”（江西師范大學(xué) 2022 年） 、龐云輝：“我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度研究” （中國(guó)政法大學(xué)2022 年） 、蘇姍：“論論行政復(fù)議專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的設(shè)立” （內(nèi)蒙古大學(xué) 2022 年） 、彭勝：“論我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)制的完善” （中國(guó)政法大學(xué) 2022 年） 、丁玲露：“我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)研究” （安徽大學(xué) 2022 年） 、郭元春：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)研究——以設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)為視角” （中央民族大學(xué) 2022 年） 、國(guó)鵬：“完善行政復(fù)議委員會(huì)制度研究”（山東大學(xué) 2022 年） 、金淼：“我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究” （西北民族大學(xué) 2022 年） 、李煒：“我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)研究” （湘潭大學(xué) 2022 年） 、李璇：“論我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的重構(gòu)” （東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 2022 年） 、劉帥：“我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的反思與完善——以建立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)為視角” （中國(guó)人民大學(xué) 2022 年） 、李延超：“我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)模式建構(gòu)研究” （黑龍江大學(xué) 2022 年） 。兩篇比較重要的博士論文是：“行政訴訟先行程序研究” （蔡文斌，中國(guó)政法大學(xué) 2022 年） 、 “行政復(fù)議制度重構(gòu)” （劉東升，中國(guó)政法大學(xué) 2022 年）等等。通過(guò)筆者對(duì)上述幾類(lèi)文獻(xiàn)資料的研讀，比較重要而值得一提的研究著作主要有：《我國(guó)行政復(fù)議制度研究》 （楊小君，法律出版社 2022 年版） 、 《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》 （周漢華，北京大學(xué)出版社 2022 年版） 、 《行政復(fù)議法學(xué)》 （張?jiān)剑褐袊?guó)法制出版社 2022 年版） 、 《行政復(fù)議法教程》 （郜風(fēng)濤，中國(guó)法制出版社 2022 年版） 、《完善行政復(fù)議法基本問(wèn)題研究》 （張勝利，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2022 年版） 、 《行政復(fù)議制度新論》 （樊華輝，法律出版社 2022 年版） 。另一類(lèi)是問(wèn)題研討性文獻(xiàn)。一類(lèi)是知識(shí)介紹性文獻(xiàn)。在研究專(zhuān)著方面，筆者尚未收集到專(zhuān)門(mén)研究我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置及改革的文獻(xiàn)資料。在關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置或改革的專(zhuān)題研究方面，文獻(xiàn)資料不多。二、課題的研究現(xiàn)狀（一）研究文獻(xiàn)資料情況行政復(fù)議與行政訴訟同為解決糾紛的主要制度，但我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟的關(guān)注遠(yuǎn)多于行政復(fù)議，而專(zhuān)門(mén)研究行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置及改革方面的文獻(xiàn)資料更是屈指可數(shù)。因此，將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革作為論文選題也具有十分很重要的現(xiàn)實(shí)意義。另一方面，在理論界探討我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，實(shí)務(wù)部門(mén)也在復(fù)議實(shí)踐工作中大量開(kāi)展了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐，從 2022 年國(guó)務(wù)院法制辦決定在全國(guó)開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)置試點(diǎn)工作以來(lái)，行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)置試點(diǎn)工作在全國(guó)各地展開(kāi)。最后，行政復(fù)議決定的司法救濟(jì)以及與行政訴訟的銜接問(wèn)題等涉及到行政復(fù)議行為的定性、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的地位問(wèn)題以及行政復(fù)議監(jiān)督體制等問(wèn)題，二者都是由行政復(fù)議制度性質(zhì)所決定的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題。再次，由于行政復(fù)議程序的絕大部分環(huán)節(jié)都是由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主持操辦的，行政復(fù)議程序?qū)嶋H上主要是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案程序。因?yàn)?，首先，由于?dāng)前我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是設(shè)置于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)是由行政復(fù)議管轄體制所決定的，因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革與行政復(fù)議管轄體制改革是相互影響而需要相互配合的重要方面。因此，筆者認(rèn)定，如果選擇其中的一個(gè)方面開(kāi)展深入研究，或許是一件更有意義的事情。而筆者在對(duì)這些缺陷“診斷書(shū)”進(jìn)行綜合研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議制度在復(fù)議管轄體制、復(fù)議組織機(jī)構(gòu)、復(fù)議范圍確定、復(fù)議程序設(shè)計(jì)、復(fù)議決定類(lèi)型以及與行政訴訟的程序銜接等方面都存在缺陷，行政復(fù)議制度改革需要的是全面改革，而且從制度改革的協(xié)調(diào)性角度來(lái)看，只有行政復(fù)議制度各方面的改革同步協(xié)調(diào)進(jìn)行，才能達(dá)到改革的最大成效。度改革作為博士論文選題的方向是切合實(shí)際的。最顯著的進(jìn)步是，2022 年國(guó)務(wù)院法制辦成立了行政復(fù)議司，2022 年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》頒布實(shí)施，2022 年國(guó)務(wù)院全面啟動(dòng)地方行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)置試點(diǎn)工作。為從根本上解決各級(jí)黨政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對(duì)信訪穩(wěn)定的不利局面，中共中央和國(guó)務(wù)院于 2022 年先后先后下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》和《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》等系列重要文件，提出要完善行政復(fù)議體制機(jī)制以發(fā)揮該制度在解決行政糾紛的主渠道作用。于是，筆者發(fā)現(xiàn)，將行政復(fù)議制度的完善作為博士論文的選題方向，具有更加廣闊的研究空間。行政復(fù)議制度建設(shè)的嚴(yán)重不足，直接導(dǎo)致了該制度在解決行政糾紛方面的能力不夠，嚴(yán)重影響到其制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，行政復(fù)議制度幾乎淪為只被少數(shù)學(xué)者和實(shí)務(wù)部門(mén)關(guān)心的話題，并沒(méi)有獲得社會(huì)大眾的普遍認(rèn)知，更難以進(jìn)入上下各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的視野重心。但長(zhǎng)期以來(lái)，或者是由于對(duì)上述問(wèn)題缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，或者是由于制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)性偏好，不論是實(shí)務(wù)界還是理論界，前輩們對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的理論研究或制度建設(shè)都似乎缺少熱情，普遍將關(guān)注重點(diǎn)放在了行政訴訟制度方面。而這種情況在兼具大陸法系和英美法系特點(diǎn)的東亞地區(qū)的日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也是如此。從行政糾紛解決制度依賴(lài)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)角度觀察，不論是通過(guò)專(zhuān)門(mén)設(shè)置行政法院來(lái)解決行政爭(zhēng)議的法國(guó)和德國(guó)，還是實(shí)行由普通法院對(duì)3 童之偉：“信訪體制在中國(guó)憲法框架中的合理定位” ，載《現(xiàn)代法學(xué)》 ，2022 年第 1 期。而行政復(fù)議與行政訴訟各自的優(yōu)勢(shì)也就是對(duì)方的局限所在。行政訴訟相對(duì)于行政復(fù)議所具有的主要優(yōu)勢(shì)在于：（1）由行政機(jī)關(guān)之外的獨(dú)立第三方——人民法院來(lái)解決行政爭(zhēng)議，公正性更強(qiáng)；（2）訴訟程序更加公開(kāi)，當(dāng)事人可以親自參與糾紛的解決；（3）訴訟程序更加程式化，當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果更容易預(yù)知；等等。從解決行政糾紛這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的角度觀察，我國(guó)當(dāng)前的行政復(fù)議制度和行政訴訟制度都存在不少缺陷，如受案范圍過(guò)窄、裁判者中立性不足、裁判執(zhí)行力不夠等，因此，都存在通過(guò)制度的完善來(lái)提升其糾紛解決能力的空間。因此，筆者也認(rèn)為，解決當(dāng)前中國(guó)信訪潮的根本之策在于完善行政復(fù)議和行政訴訟等糾紛解決制度，通過(guò)疏通行政復(fù)議和行政訴訟等權(quán)利救濟(jì)的主渠道來(lái)減緩信訪這個(gè)輔助渠道的壓力。 ”3這種觀點(diǎn)與筆者的學(xué)術(shù)直覺(jué)不謀而合。從根本上說(shuō)，消解信訪困擾的根本出路，在于通過(guò)改革提升核心政制的正義推進(jìn)效能。過(guò)度強(qiáng)調(diào)信訪體制的作用，試圖讓它承擔(dān)明顯屬于核心政制的功能，從中長(zhǎng)期的觀點(diǎn)看可能失大于得。體制一度在我國(guó)憲法框架中居于主導(dǎo)地位，后隨著核心政制效能的逐漸恢復(fù)，其正義推進(jìn)功能有所收縮。因復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因，信訪1 周永坤：“信訪潮與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇” ，載《暨南學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2022 年第 1 期。于是，筆者對(duì)強(qiáng)化信訪的學(xué)術(shù)主張產(chǎn)生了懷疑。但在這些國(guó)家和地區(qū)的普遍規(guī)律是：信訪制度都是各國(guó)公民參與民主政治的一種“輔助政制” ，主要發(fā)揮著信息匯集、民主監(jiān)督和民主參與的功能。 1于是，筆者在選擇“站隊(duì)”之前，將視角轉(zhuǎn)向了對(duì)典型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)觀察。于是，出于專(zhuān)業(yè)上的思維慣性，我開(kāi)始思考信訪制度的法制化路徑。因?yàn)?，我常常感受到前輩們的信訪處置方式與自己所理解的法治理想相距甚遠(yuǎn)。在掛職鍛煉這一年里，我有幸參與了大量信訪案件的接訪和信訪處置工作。 the administrative review mittee1 / 251目 錄內(nèi)容摘要.....................................................................................................................................1ABSTRACT...............................................................................................................................1引 言......