【正文】 35 / 35。如果對政府管理方式和手段的比較研究將會使我們提出一些建議，使得上述各種政府在行政管理方面實際上把公開性和活力結(jié)合在一起，并且準備接受一切嚴肅的得到廣泛支持的公眾批評，那么這種比較研究就將使自已有資格進入政治研究的最高級和最有成果的重大分支學(xué)科的行列之中。這是一種走向美國式類型的傾向——一種為了追求共同目標而建立政府與政府之間聯(lián)系的趨勢，這種聯(lián)系是建立在誠信的平等和光榮的隸屬基礎(chǔ)之上的?，F(xiàn)在有一種傾向——難道不存在這樣一種傾向嗎？——一種現(xiàn)在還很模糊、但是已經(jīng)在穩(wěn)步地增加影響，并且顯然預(yù)定是要取得支配地位的傾向。我們面前的問題是，要使政府官員經(jīng)常感興趣的是盡他的才智做最大的努力，用他的良心做最大的服務(wù)，不僅為他的上級而且為他的社會盡力。他們的效率來自“團體精神”，來自想表現(xiàn)對于上級權(quán)力的阿諛奉承的服從，或者從最好的角度說，來自易受感動的良心的土壤。那里的地方政府還不是充分的地方“自治”政府。地方自治與聯(lián)邦自治之間的這種交叉關(guān)系是一個嶄新的概念。給“聯(lián)邦”組織、給系統(tǒng)之中的系統(tǒng)，提供盡可能最好的生活。世界的“作什么”永遠應(yīng)該由美國式的“如何作”所支配。那些不僅被其它國家的肯定性經(jīng)驗所認可，并且也與美國習(xí)慣相契合的種種安排，必須毫不猶豫地優(yōu)先從理論上進行完善。并且，“為了適合美國人的習(xí)慣，一切普遍性理論作為理論來說，應(yīng)該不僅是在公開的論證中，并且在我們的思想上，都有節(jié)制地限制在特定背景的范圍內(nèi)——以免那些僅僅按圖書館標準來說可以稱得上是滿意的意見，將會被教條式地加以運用，仿佛它們按實際政治的標準來說也一定同樣是令人滿意的。我們自己的政策應(yīng)該成為一切理論的試金石。這樣，我們便為比較研究方法設(shè)計出來了一個可進行調(diào)節(jié)的砝碼。但是我卻希望能像他為其統(tǒng)治者服務(wù)那樣為我的統(tǒng)治者服務(wù)。同樣， 如果我見到一個徹底的君主主義者很好地管理著某一個公共機關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無需改變我作為共和主義者的特點。當(dāng)我們研究法國和德國的行政制度時，由于我們明知自己并不是在探求“政治”準則，因而當(dāng)法國或德國人向我們解釋其行政實踐時，我們不需要注意他們就憲法和政治原因方面所做的撒胡椒面式的解釋。如果我們只是知道我們自己，那么我們就是一無所知?？偟恼f來，最好是選擇與我們自己完全不同的環(huán)境氣氛，極其認真地考察例如法國和德國的那些制度。我們對于自己制度的表現(xiàn)和程序是太習(xí)慣了，因而不能夠發(fā)現(xiàn)它的真正意義。我們將會以更快的速度了解我們自己方法中的特點。尤其有必要強調(diào)的是應(yīng)該因此排除一切成見，這些成見反對行政研究中向除了本國之外的一切地方去尋求啟示，因為在整個政治學(xué)的領(lǐng)域里，我們在使用歷史比較法時，似乎沒有任何領(lǐng)域要比行政學(xué)這一領(lǐng)域更為安全的了。我知道，在某些忠心耿耿的愛國主義者頭腦中存在著一種深深的恐懼，認為研究歐洲制度可能會使人認為某些外國方法比某些美國方法要優(yōu)越一些。除開建立在個人基礎(chǔ)之上的聯(lián)邦政府的活動以及聯(lián)邦最高法院的某些職能之外，我們究竟做過一些什么樣的組織工作呢？只要我們能夠從根本原則上認識其在環(huán)境條件方面的全部根本差別，我們就能夠完全和有益地引進他們的行政科學(xué)。我們引進了大米，但我們卻不用筷子吃飯。那種對把外國制度移植到我們國家的意圖進行指責(zé)的人肯定是盲目地步入歧途，這是不可能的，外國制度完全沒有在這里生長的可能。這是為了使人們不至于在下述的觀點面前吃驚：以為我們是在外國的行政管理制度當(dāng)中尋求教訓(xùn)和啟發(fā)。我們的想象力是太現(xiàn)代化了，我們不適宜于崇拜豐功偉績。我們在認識這一點上顯得很遲鈍，而要認識這一點是很容易的。君主國家和民主國家，盡管其他方面彼此有根本上的差別，然而實際上卻都有許多相同的工作需要加以照管。不僅如此，如果各種政府想成為同樣有用和有效率的政府，他們就“必須”在結(jié)構(gòu)上有高度相似之處。但是對于一切政府，我們卻只可能找到一種進行良好行政管理的規(guī)則。如果不對政府進行比較研究，我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來，即認為在民主國家其行政管理跟非民主的國家相比較，是建立在一個根本不同的基礎(chǔ)之上的。民主雖然有著古老的歷史，但是要把它在現(xiàn)代觀念和條件之上組建起來，還依然是一件未竟事業(yè)。但是僅僅依靠沒有經(jīng)過訓(xùn)練的辦事天才，是不能把我們從行政管理方面可悲的嚴重失誤中拯救出來的。其原因正是因為我們太容易學(xué)會使用任何一種制度了。我們用腳走路的時間已經(jīng)過于長久，現(xiàn)在再研究走路的技巧是為時已晚。 三當(dāng)對行政學(xué)研究的題材和目標作了某種程度的考察以后，那么關(guān)于最適合于這種研究的方法以及對于它最有用的觀點是什么，我們將得出怎樣的結(jié)論呢？政府與我們是如此接近，是我們每天都習(xí)慣于與之打交道的這樣一個龐然大物，因此我們就難以看出有對它進行任何哲學(xué)上研究的必要。我們的理想模式是通過某種方式建立一個有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它完全能夠有理智有力量地展開活動，同時與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系。而另一方面，要舉出其它的正面例子則將是很容易的。目標、政策和標準必然是官僚性的?！g者。只有當(dāng)一個國家的全部行政機關(guān)與人民、人民領(lǐng)袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時候，官僚制組織才可能生存 這里所說的官僚制組織一詞采用的是德國社會學(xué)家M那種政策在各方面都絕沒有官僚作風(fēng)的污點，決不是出自常任文官的創(chuàng)造，而是那種直接。但是當(dāng)你探討過究竟什么是良好的行為時，那種擔(dān)心這樣、一個階層將會具有某種反美因素的疑慮便會煙消云散。這種原則是：美國行政管理必須在一切方面都對公眾輿論有敏銳的反應(yīng)。任何旨 在培育這樣一個階層的措施，對我們說來都將是反動而且愚蠢的措施。我認為一支經(jīng)過特殊訓(xùn)練的文官隊伍，在接受任命、進入完善的組織機構(gòu)、擺在適當(dāng)?shù)募墑e上和接受特有的紀律之后，在許多深謀遠慮的人看來，似乎包含了一些綜合起來足以形成一個討厭的官僚階層的因素——形成一個獨特的、難結(jié)社性的團體、他們的感情與那種進步而且具有自由思想的人民相去甚遠，他們心`胸狹窄，充滿著乖僻的文牘主義式的卑劣行徑。為了建立民主制度必須對文職機關(guān)的人員進行競爭性考試，這些人員已為接受技術(shù)知識方面的各種形式的考試做了充分的準備。如果我們要添置新的鍋爐并且加大推動我們政府機器的爐火，我們就必須使舊的輪子、接頭、閥門和皮帶等，在新力量的推動下盡可能不發(fā)出嘎吱嘈雜的聲音。這是一種有可能培養(yǎng)出立法人員、但卻不能培養(yǎng)出行政官員的教育。這樣～種時刻即將到來，即通過這種方式進行的教育只能夠達到某種深度。但是，在行政學(xué)研究已經(jīng)告訴人民應(yīng)該期望與要求什么樣的行政管理，以及怎樣實現(xiàn)他們的要求時，它的全部任務(wù)是否就已經(jīng)完成了呢？難道不應(yīng)該前進一步為公共服務(wù)機關(guān)培訓(xùn)后備人員嗎？當(dāng)前在我們這個國家，有一種普及政治教育的值得贊嘆的運動正在進行之中。但是無論是在政治還是在行政方面，當(dāng)對制定基本政策的更為巨大的力量進行監(jiān)督時，公眾的批評則是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。問題在于應(yīng)該使公眾輿論具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。它在試圖教導(dǎo)他人之前必然會先同意接受他的教導(dǎo)，它所受的政治教育必然走在它的政治行動之前。而對于一個如此謙遜的公眾，我們至少可以預(yù)見到，他們在認識到自己受到強制，“無”極考慮和講話的事情上一定會是很溫順和聽話的。在找們這里，公共輿論已經(jīng)廣泛覺醒并且特別注意無論如何都要按自己的方式行事。在一些國家，對于輿論所應(yīng)有的特權(quán)還應(yīng)進行教育，輿論還沒有習(xí)慣于按照自己的方式辦事。自治并不意味著對每樁事情都要插上一手，正如同操持家務(wù)并不意味著一定要用自己的雙手去做飯一樣。但是, 輿論權(quán)威所賴以形成并顯示出來的“手段”是什么呢； 在組織行政管理工作方面，我們美國所特有的困難并不在于失去自由的危險，而是在于不能夠或不愿意把自由的要素和它的偶然 因素分別開來。就在這一點上，我們便很顯然地進入到了一個問題更為重大的領(lǐng)域之中，這問題便是公共輿論與行政管理之間的正常關(guān)系。并且如果與此同時，他感覺到自己已被授予以任意處置的巨大自由權(quán)力時，那么他的權(quán)力越大，他就越不可能濫用此種權(quán)力，他就會更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權(quán)力所激勵。如果權(quán)力被加以誘導(dǎo)，使得許多人各享有一分，那它就很容易受到監(jiān)督和接受質(zhì)詢。在碰到優(yōu)良或惡劣的行政管理的時候，必須能夠較容易地對公眾的注意力加以誘導(dǎo)，使之對于一個人究竟應(yīng)該是加以頌揚或譴責(zé)做出判斷。那么。無論是在私人或公眾的頭腦中，懷疑這種思想本身絕對是健康的東西。一切統(tǒng)治者對其臣仆都是懷疑的，而作為主權(quán)者的全體人民也完全符合這一規(guī)律，決不例外。跟在其它制度之下相比較，也許在民主制度下面，找出分權(quán)的最佳準則顯得尤為重要。如果行政學(xué)之研究能夠找到作為這種分權(quán)辦法之基礎(chǔ)的最佳準則，那么它就等于為憲法研究做出了不可估量的貢獻。必須找到不給權(quán)力帶來損害的最佳分權(quán)方式，找到不會導(dǎo)致責(zé)任模糊的最佳責(zé)任分擔(dān)方式。為了獲得辦事效率，必須找到一種極為簡便的安排。的確，在下述這個問題上行政研究侵犯了憲法的領(lǐng)域——或者至少是侵犯了那種似乎屬于憲法的領(lǐng)域。這并不完全是“意志”與相應(yīng)“行動”之間的區(qū)別，因為行政官員在為了完成其任務(wù)而選擇手段時，應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志，他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動的工具。其表現(xiàn)方式是對于即使是最高層次的純粹執(zhí)行機關(guān)也不置一詞，而是對聯(lián)邦總統(tǒng)做出規(guī)定。有關(guān)政