【正文】 10 / 10。 [53] 羅豪才教授倡導(dǎo)的行政法平衡理論對行政法的失衡問題表現(xiàn)了強烈的關(guān)注?！标惗撕椋骸秾χ浓D―從行政訴訟看我國的憲政出路》，《中外法學(xué)》1995年第4期。這一規(guī)定的影響是顯而易見的：2000年各級法院受理的土地行政案件比1999年少2268件，%；林業(yè)行政案件比1999年少446件，%。 [50] 吉林省高級法院《吉林省法院近幾年行政審判工作情況》（全國法院行政審判工作會議交流材料），1999年12月。 [48] 我沒有看到公開發(fā)表的材料，但從最高法院一位法官口中得到證實。參見李國光《在上海法院第三次行政審判工作會議上的報告》。有的法院要求各人民法庭每年必須向行政庭介紹若干行政案件。括號中的黑體字為作者所加。 [44] 石維斌（湖南省懷化市中級法院院長）《我是怎樣抓行政審判工作的》，載《中國行政審判研討》。 [42] 在我看到的材料中，至少有山東省、江蘇省、黑龍江省、湖北省等幾個地方就有明確的指標(biāo)。有的地方甚至規(guī)定“七日內(nèi)不作出不予受理書面裁定的，即視為受理”。 [41] 例如，“對那些既不受理、又不作出不予受理的書面裁定的，上級法院要依法行使審判監(jiān)督權(quán)，及時指令下級法院受理或作出不予受理的書面裁定”。 [39] 王建宗（山東省高級法院副院長）《在全省法院行政審判工作座談會上的講話（1995年3月28日）》。 [37] 周志強，2000年5月16日。 [35] 謝堅貞《行政撤訴中存在的問題及對策》。 [33] 周志強，2000年5月16日。我猜測，這種情況下法院裁定不準(zhǔn)撤訴是有可能的，因為該案“關(guān)系”簡單，是非分明，而且被告在外省，法院“得罪得起”。這位法官在文章中主張“法院應(yīng)裁定不準(zhǔn)撤訴，繼續(xù)審理，依法裁判”，但沒有說明法院最后的處理結(jié)果。張某遂以“已恢復(fù)人身自由，再打官司精力、財力不夠”為由申請撤訴。 [32] 有位法官向我們講述了這樣一個例子：D縣公民張某去外省H市追索債務(wù)，被H市公安局收容審查，張某向D縣法院起訴。 [31] 最高法院新近試圖通過提高審級來局部地改善法院和被告“級別”不相稱的狀況，例如“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”將由中級法院管轄。 [29] 張樹義、湯永進《在艱難中前進――〈中華人民共和國行政訴訟法〉實施現(xiàn)狀與發(fā)展方向綜合分析報告》。 [27] 這是我從最高法院行政庭一位法官口中聽到的事例。 [26] 這些行政管理領(lǐng)域內(nèi)行政訴訟的撤訴率可能更高一些。 [24] 張樂發(fā)《對撤訴行政案件的分析及意見》。 [22] 謝堅貞（瑞金市中級法院）《行政撤訴中存在的問題及對策》。 [20] 韓勇《行政訴訟撤訴多的現(xiàn)象不容忽視》。 [18] 姜世元、張曉明（大連市中級法院）《行政訴訟中的撤訴》，《人民司法》1990年5月。 [17] 作者提供了一個案例：原告郭某對公安派出所的行政警告不服，向區(qū)公安局申請復(fù)議，區(qū)公安局逾期未作復(fù)議決定，郭某向法院起訴；在訴訟中，郭某申請撤訴，理由是區(qū)公安局答應(yīng)將在近期作出復(fù)議決定。 [15] 參見張樂發(fā)《對撤訴行政案件的分析及意見》，《人民司法》1992年第3期；韓勇（山東省高級法院）《行政訴訟撤訴多的現(xiàn)象不容忽視》，《山東審判》1994年第6期；黃家萬、郭乃軍、吳榮生（江蘇省鹽城市城區(qū)法院）《淺析行政訴訟案件的不當(dāng)撤訴》，載《政治與法律》1995年第2期；孫林生、刑淑艷《行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下？――對365件撤訴行政案件的調(diào)查分析》；謝堅貞（瑞金市中級法院）《行政撤訴中存在的問題及對策》，載《法制與經(jīng)濟》1996年第5期；李海亮、羅文嵐《關(guān)于非正常撤訴的法律思考》。 [13] 除了本文提到的文章，張樹義、湯永進撰寫的《在艱難中前進――〈中華人民共和國行政訴訟法〉實施現(xiàn)狀與發(fā)展方向綜合分析報告》也注意到行政訴訟中撤訴多的現(xiàn)象，并對其原因作了初步分析（載于龔祥瑞主編《法治的理想與現(xiàn)實》，中國政法大學(xué)出版社1992年版）；趙正群在《行政訴權(quán)及其理念在中國大陸的生成與面臨的挑戰(zhàn)》也對撤訴問題作過比較細致的實證研究（載于《訴訟法論叢》第6卷，法律出版社2001年版）。重慶市中級法院行政審判庭的報告也稱：“我市行政審判工作開展以來，以撤訴方式結(jié)束訴訟程序的行政案件所占比重較大。 [12] 在1990年9月召開的首次全國法院行政審判工作會議上，安徽省高級法院行政審判庭的一份報告稱：“當(dāng)前，行政審判實踐中較為突出的一個現(xiàn)象是，在人民法院受理的行政案件中，撤訴案件占相當(dāng)?shù)谋壤?。沒有列出1983－1986的數(shù)據(jù)是因為當(dāng)時法院廣泛地運用調(diào)解形式結(jié)案，從而吸納了部分撤訴?！捌渌Y(jié)案方式”包括裁定駁回起訴、終結(jié)訴訟、移送等，以及判決駁回原告訴訟請求、確認行政行為違法或者合法、無效或者有效。2000年的案件數(shù)未包括單獨提起的行政賠償訴訟（受案2227件，結(jié)案2502件）。其中1988－1998年的受案和結(jié)案數(shù)據(jù)、1991－1998年各種結(jié)案方式的比率又見于《中國法律年鑒》，1989－1999年的數(shù)據(jù)也可參見最高法院行政庭編的《行政執(zhí)法與行政審判參考》（法律出版社2000年）。 [10] 孫林生、刑淑艷（黑龍江省雞西市中級法院）《行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下？――對365件撤訴行政案件的調(diào)查分析》，載《行政法學(xué)研究》1996年第3期。反對的意見可參見楊連?！渡暾埑吩V與法院裁定――法院不準(zhǔn)許原告撤訴是否正確？》，載畢玉謙主編《民事訴訟判例實務(wù)問題研究――程序公正的理性思考》，中國法制出版社1999年版。值得注意的是，在民事訴訟領(lǐng)域，近年已經(jīng)有學(xué)者主張“取消對撤訴的許可制度，法院對當(dāng)事人的撤訴行為應(yīng)無條件予以確認”。這就是說，撤訴不得侵犯國家、集體或者他人的合法權(quán)益，不得規(guī)避法律或者逃避法律制裁?！辈癜l(fā)邦主編《民事訴訟法教程》（高等學(xué)校法學(xué)試用教材），法律出版社1983年版，第283頁。該法第127條規(guī)定：“人民法院對自訴案件，可以進行調(diào)解；自訴人在宣告判決前，可以同被告人自行和解或者撤回自訴。最高法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（1992年7月14日）第161條規(guī)定：“當(dāng)事人申請撤訴或者依法可以按撤訴處理的案件，如果當(dāng)事人有違反法律的行為需要依法處理的，人民法院可以不準(zhǔn)撤訴或者不按撤訴處理?！弊罡叻ㄔ骸蛾P(guān)于貫徹執(zhí)行〈民事訴訟法（試行）〉若干問題的意見》（1984年8月30日）第46條補充規(guī)定：“原告申請撤訴后，經(jīng)人民法院裁定不準(zhǔn)撤訴的案件，如原告拒不到庭，可以比照民訴法第一百一十二條規(guī)定的精神缺席判決。 [6] 姜明安《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第16165頁。參見姜世元、張曉明《行政訴訟中的撤訴》，《人民司法》1990年第5期。最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2000年3月10日起施行）第49條沿襲了上述規(guī)定。美國的情況，可參見《美國聯(lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則》，載白綠鉉《美國民事訴訟法》，經(jīng)濟日報出版社1998年版。法國和美國民事訴訟的撤訴制度與之大體相似。但在言辭辯論時，得以言辭為之。但被告已為本案之言辭辯護者，應(yīng)得其同意。見《法學(xué)的理想與現(xiàn)實――兼評龔祥瑞主編〈法治的理想與現(xiàn)實〉》，《中國書評》總第3期。謹此致謝。羅豪才老師、鄭永流教授、范愉教授、趙正群教授以及學(xué)友宋功德、包萬超和柯榮住對我的論文提出過意見。但司法權(quán)威的加強更意味著法院可以大膽地判決被告敗訴，從而原告可以指望和要求法院直接下判，而不是乞靈于法院的撤訴審查權(quán)。人們對撤訴審查制度功能的期待，和對它失效的憂慮，都源于這特定階段和特定情境。這是一個遠遠超出完善撤訴審查制度、乃至超出行政訴訟制度的課題。行政訴訟法宣示了法治的理想，卻無法成為我國憲政的出路。在社會結(jié)構(gòu)沒有根本變化之前，司法能夠獲得多大的獨立和權(quán)威是無法期待的，它只能“在夾縫中生存，在困厄中發(fā)展”。[52] 面對社會結(jié)構(gòu)的整體“失衡”，[53]憑借司法機關(guān)的微弱之軀去匡扶，難免獨木難支。為什么“氣死不打官司”的老百姓忿而起訴卻又忍氣吞聲地撤訴？為什么一些行政機關(guān)能夠無所顧忌地壓制原告？為什么行政系統(tǒng)需要并且能夠上下動員，以對抗訴訟？這些牽涉社會結(jié)構(gòu)的深層問題，恐怕不是或者不完全是樹立司法權(quán)威就可以“迎刃而解”的。舍此，撤訴審查和行政訴訟就無從談起。撤訴審查制度在中國的現(xiàn)實中遭到的挫敗，反映了行政訴訟制度面臨的整體困境。但是，我們看到，現(xiàn)實中，這種緊張關(guān)系往往不是以法院的判決而告終，而是隨著原告的撤訴而消解?！　　×?尾論　　　行政訴訟法構(gòu)造了一幅個人和政府對簿公堂、共同接受法院裁決的法治圖景。高層司法機關(guān)的司法政策對地方法院的受案數(shù)、撤訴率等問題能夠起到一定影響，但常?！稗粝潞J浮起瓢”，難以從整體上有根本改觀；即使采取行政性的手段，也難以有真正重大的收效?！　　⊥ㄟ^上述受案數(shù)、結(jié)案數(shù)與撤訴率消長關(guān)系的分析，可以看出，在行政訴訟制度環(huán)境沒有根本改觀的情況下，司法獨立性和權(quán)威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴（動員撤訴）作為個案處理遇到困境時的對策。所以，縱使上述解釋成立，我們?nèi)匀徊荒芘懦缦略颍?由于法院不能象以前那樣大規(guī)模地利用動員原告撤訴來解決棘手案件，法院回