【正文】 文章來源：中顧法律網(wǎng) (免費法律咨詢，就上中顧法律網(wǎng)） 。 [25]行政訴訟完整的調(diào)解制度的建立，需要解決一系列的制度性問題。從調(diào)解、協(xié)調(diào)、和解、協(xié)調(diào)和解等概念的紛爭到具體制度的構(gòu)建均存在不同觀點。 [23]參見黃學(xué)賢：《行民交叉案件處理之探究》，《法學(xué)》 2022 年第 8 期。 [21]同前注 [17]，江必新書，第 83 頁。但必須與前述的次數(shù)限制結(jié)合起來。 [19]這里所涉及到的訴訟期限問題，是按照原有期限算，還是從撤訴后重新計算訴訟期限，值得研究。 [17]參見江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展 行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社 2022年出版，第 83～ 84 頁。 [16]這既是當事人知情權(quán)的必然要求，也是現(xiàn)代行政法中教示制度的必然要求。 [14]《行政訴訟法》第 27 條規(guī)定： “ 同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟 ” 。關(guān)于法律保留原則的例外請參見楊海坤、黃學(xué)賢：《行政指導(dǎo)比較研究》，《中國法學(xué)》1999 年第 3 期。 [11]張顯偉：《論對行政訴訟撤訴申請的審查》，《行政法學(xué)研究》 ,2022 年第 3 期。 [9]參見張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國政法大學(xué)出版社 2022 年出版，第 220 ～ 222 頁。 [7]參見楊山明、李克雙：《維揚法院行政案件撤訴率芝麻開花》，《人民法院報》 2022 年 7月 11 日。 [5]參見《法制日報》 ,2022 年 3 月 29 日。 21 [3]參見安徽省高級法院行政審判庭：《行政訴訟撤訴中的幾個問題》、重慶市中級法院行政審判庭《關(guān)于行政訴訟中撤訴幾個問題的探討》，載黃杰、李道民主編：《行政審判實踐與研究》，中國法制出版社 1991 年出版。 【注釋】 [1]周斌：《行政申訴上訪案件占比達 18%》，載《法制日報》 ,2022 年 5 月 23 日。因此在當前社會轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢下，包括行政爭議在內(nèi)的各種爭議明顯增多，應(yīng)當探索有效解決行政爭議的新機制。法院裁判固然是解決行政爭議的方式之一 ，但是絕對不是唯一的方式，甚至不一定是最好的方式。撤訴問題涉及到原告的權(quán)利保障、被告的權(quán)力監(jiān)督和法院的職責(zé)范圍以及三者之間的關(guān)系。在這個問題上切忌從一個極端走向另外一個極端。既然通過撤訴達到案結(jié)事了是解決行政爭議的一種新的機制，那么法院就應(yīng)當發(fā)揮其積極功能，盡力促成該新機制發(fā)揮其最大化的功能。既要盡可能通過協(xié)調(diào)化解行政爭議，又不能片面追求撤訴率，侵害當事人合法權(quán)益。正確理解并發(fā)揮法院在行政訴訟撤訴中的作用，這是行政訴訟撤訴制度中特別不可忽視的重要問題之一。法院在行政訴訟撤訴中到底扮演何種角色，目前的有關(guān)規(guī)定并不十分清晰。 [25] 各項具體制度的建立固然很重要，但 法院無疑處于樞紐之地位。具體一點講就是，試圖在現(xiàn)有制度下將行政訴訟調(diào)解機制融入撤訴制度予以規(guī)范。雖然行政訴訟調(diào)解的結(jié)果并不一定均以撤訴結(jié)案的方式表現(xiàn)出來，協(xié)調(diào)協(xié)議、行政機關(guān)的履 行以及采取相應(yīng)的補救措施，甚至包含協(xié)調(diào)內(nèi)容的一定的判決等，都可以成為行政訴訟的協(xié)調(diào)機制的形式，但無疑，原告撤訴是較為理想的形式。另一方面，則是限于撤訴與行政訴訟調(diào)解制度之間既有聯(lián)系又有區(qū)別的關(guān)系。 由于種種限制，《撤訴規(guī)定》還遠遠沒有建立起行政訴訟調(diào)解的整個機制。無論從《撤訴規(guī)定》 19 出臺的背景、還是從其具體內(nèi)容以及最高院的通知精神，我們都不難 看出《撤訴規(guī)定》的主要目的就是要在現(xiàn)行法律框架下通過撤訴這個中間環(huán)節(jié)來解決行政訴訟中的調(diào)解問題。但是由于其背后的真正動因在很大程度上是行政訴訟中的調(diào)解問題，因而又不可避免地使得有關(guān)撤訴的規(guī)定成為行政訴訟中調(diào)解的合法外衣。 完善撤訴與調(diào)解之間的關(guān)系。這個問題似乎不是一個司法解釋能夠勝任的。應(yīng)當認為，現(xiàn)行規(guī)定更符合實際。被告改變被訴具體行政行為原告同意而申請撤訴，一般發(fā)生在一審程序階段，但在二審程序乃至再審程序階段也有可能發(fā)生這種情況。但是，如果被告在其后仍然不履行其承諾，該如何處理呢 ?對準予撤訴裁定中具有可執(zhí)行內(nèi)容的協(xié)議，可以申請人民法院強制 執(zhí)行，從而使得準予撤訴裁定具有真正的法律效力。為了更好地保護原告的實體權(quán)益，既然準予撤訴的裁定書中可以確認被告改變具體行政行為的主要內(nèi)容和履行情況，那么，可以考慮賦予有執(zhí)行內(nèi)容的準予撤訴裁定書強制執(zhí)行依據(jù)的法律效力。因此，應(yīng)盡快建立完善 的行民交叉案件解決機制， [23]在原告撤訴時將有關(guān)民事糾紛一并予以徹底解決，以免造成訴累。 18 完善行民交叉案件的處理機制，以便在裁定準予撤訴時一并處理民事糾紛。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，檢察機關(guān)在司法審判程序中的監(jiān)督作用是非常有限的。這既是撤訴自愿原則的具體體現(xiàn)，同時從另一角度講也是撤訴救濟原則的體現(xiàn)。問題是何為此處的正當理由 ?法院準予撤訴裁定確有錯誤的是否構(gòu)成此處的正當理由 ?如果構(gòu)成此處的正當理由，那么與《若干解釋》第 36 條第 1 款的規(guī)定就存在明顯的沖突。已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴： ??( 九 )已撤回起訴，無正當理由再行起訴的 。這對監(jiān)督行政訴訟不當撤訴以及規(guī)范行政訴訟調(diào)解具有重要意義。該學(xué)者還認為即使有必要以審判監(jiān)督程序予以救濟，《行政訴訟法》第 63 條已經(jīng)有規(guī)定，沒有必要再作解釋。對于原告自愿放棄訴權(quán)而又 17 不損害公共利益的撤訴申請予以準許，是合法的，不應(yīng)當因隨后被告的不履行行為而轉(zhuǎn)化為 “ 確有錯誤 ” 。而且，基于尊重當事人訴權(quán)自治的考慮，實踐中只要有撤訴申請大多數(shù)都會允許的。 [21]但有學(xué)者則認為，如果將這種情況認定為準予撤訴裁定確有錯誤的情形之一，雖然有利于保護原告的利益，但是，這對審判人員過于苛刻，也不符合審判實踐。準予撤訴裁 定確有錯誤的情形到底有哪些 ?法律并沒有做出規(guī)定，學(xué)界也有不同的意見。這樣的規(guī)定應(yīng)當保留。 [20]筆者認為，該建議具有借鑒意義。對涉及財產(chǎn)的訴訟可以借鑒美 國的立法經(jīng)驗，即原告撤訴后，并不影響其再次起訴。問題在于如何限制起訴的次數(shù)?；谙嚓P(guān)因素的考慮，原告申請撤訴且經(jīng)法院裁定準許后又以同一事實和理由再行起訴的，原則上應(yīng)當在訴訟時效內(nèi)。但是，對撤訴后當事人再行起訴的，也不能無條件地要求法院予以受理，應(yīng)當考慮訴訟時效以及起訴次數(shù)等因素 。這一點在理論上并不難想象。這在事實上使得原告撤訴后的救濟權(quán)沒有著落。但事實上，前者的規(guī)定并不利于行政訴訟調(diào)解機制的發(fā)展 。這樣，如果原告撤訴而被告并不履行承諾，原告則會告狀無門，原有矛盾將會更加激化。由于目前行政訴訟調(diào)解缺乏法律依據(jù)，甚至為現(xiàn)行法律所明文禁止。在這種情況下法院撤銷準予撤訴的裁定，恢復(fù)對案件的審理，不僅在理論上說得通，而且給當事人提供了救濟的機會。既符合 “ 一事不再理 ” 原則，同時也有利于促進當事人在處分自己的權(quán)利時要認真考慮。況且在民事訴訟中，當事人撤訴后只要在法定起訴期限內(nèi)是允許其重新提起訴 訟的。有學(xué)者認為，應(yīng)該允許原告再次 15 提起訴訟。其理由是，法律行為一旦作出即發(fā)生效力。 ” 對于裁定準予原告撤訴之后，在訴訟期限內(nèi)原告又以同樣的事實和理由再次起訴，法院是否受理的問題，有各種不同的 意見。相反，《若干解釋》第 36 條為了防止原告濫用訴權(quán)，對原告撤訴后以同一事實和理由再行起訴予以嚴格限制。要真正做到 “ 能調(diào)則調(diào)，當判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了。這一點在當前形勢下特別要引起注意。及時救濟權(quán)利，兼顧行政效率，是行政審判應(yīng)當追求的目標。不能即時或者一次性履行的，可以裁定準許撤訴，也可以裁定中止審理，以防止約定的義務(wù)不能及時履行或者不履行，使當事人的權(quán)益再次受到侵害。 四是注意選擇裁定準許撤訴的時機。 [16]這樣才能有效保障原告的訴權(quán)，同時，也可為法院解決糾紛提供有效證據(jù)，有利于真正解決行政糾紛。根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，原告申請撤訴獲得法院準許后，如果再以同樣的事實和理由 提起訴訟法院不再受理。 [15]因此，即使被告不愿意接受法院的建議，法院也不可以對其采取不利措施。對于《撤訴規(guī)定》第 1 條，學(xué)界也多有指責(zé)，如建議的形式是口頭還是書面，法院對不采納其建議的被告是否應(yīng)該作出對其不利的裁判等 ?筆者認為，從規(guī)范的角度講，法院的建議還是采用書面形式好。即使在審理程序中當事人提出要求的，也應(yīng)當由記錄人員記錄在案并經(jīng)當事人簽字。實踐中法院一般要求當事人以書面方式提出撤訴申請。在這個程序規(guī)則中尤其要注意以下幾個程序環(huán)節(jié)：一是關(guān)于申請撤訴的方式。但是，法院對撤訴申請的審查無論是程序?qū)彶?，還是實體審查均應(yīng)當遵