【正文】 表243 北京工業(yè)鍋爐煤改氣政策成本效益分析主要計(jì)算依據(jù)項(xiàng) 目內(nèi) 容工業(yè)鍋爐工業(yè)鍋爐資本成本工業(yè)鍋爐煤耗工業(yè)鍋爐效率燃煤鍋爐改造為產(chǎn)燃?xì)忮仩t費(fèi)用燃?xì)忮仩t效率燃?xì)忮仩t耗氣燃煤平均價(jià)格煤炭熱值
。為了推動政策順利實(shí)施，作為政策制定者，政府還應(yīng)從天然氣價(jià)格、企業(yè)稅收以及如何幫助企業(yè)改進(jìn)管理、提高生產(chǎn)效率、降低成本等方面制定一系列政策和措施，以消除或減少負(fù)的效益—成本差。這部分差值，企業(yè)最終可能轉(zhuǎn)嫁給終端用戶，將給終端用戶帶來額外負(fù)擔(dān)。社會效益環(huán)境效益燃料成本表242 北京工業(yè)鍋爐煤改氣政策的成本—效益分析有政策（即改燒天然氣）無政策（燃煤）增 量成本費(fèi)用（元/GJ）上面分述表明，煤改氣項(xiàng)目政策具備良好的能源效果和環(huán)境效果，但是這種政策的經(jīng)濟(jì)可行性又如何呢？下面以北京市為例試作說明。也就是說激勵(lì)政策必須設(shè)置相應(yīng)的退出機(jī)制。三是一些政策規(guī)定缺乏可持續(xù)性考慮。舉例來說，重慶市區(qū)兩級政府共為煤改氣項(xiàng)目（約2500臺鍋爐和茶水爐）提供了7450萬元的財(cái)政補(bǔ)貼，%；，而實(shí)際每改一臺鍋爐約需7—65萬元，其補(bǔ)貼額不足需求量的一半，而其余資金則要由企業(yè)自行解決，明顯地增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。但是，現(xiàn)有政策在實(shí)施中仍然存在一些有待改進(jìn)的方面：一是有些城市過于重視強(qiáng)制性的作用，忽視發(fā)揮市場的作用，以致過多地借重于行政命令和強(qiáng)制管理，以達(dá)到推動清潔能源行動的目的。進(jìn)一步調(diào)動相關(guān)參與者的積極性。l 為了推動天然氣的應(yīng)用，保護(hù)相關(guān)利益者的權(quán)益，不少城市還出臺了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，對燃?xì)夤竞陀脩粼诮?jīng)濟(jì)上給予一定的補(bǔ)償。從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的角度來說，下面這樣一些措施和作法是應(yīng)予肯定的：l 在天然氣工程開發(fā)籌建階段，一些城市從本市資源短缺的情況出發(fā)，制定并出臺了有關(guān)天然氣輸配管網(wǎng)工程資金籌集辦法，對燃?xì)夤芫W(wǎng)輸配費(fèi)、初裝費(fèi)和征集方法進(jìn)行了規(guī)定，要求這些取之于民的費(fèi)用，全部用于燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)，從而保障了燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)的需求。不僅如此，清潔能源工程建設(shè)給鍋爐房帶來了一場革命，以前又黑又臟的鍋爐房如今都亮麗起來了，廠區(qū)環(huán)境和車間工作環(huán)境均得到極大的改善。許多企業(yè)把實(shí)施清潔能源工程作為實(shí)施技術(shù)改造，強(qiáng)化管理的有利契機(jī)。三是工業(yè)鍋爐使用天然氣，有助于提高企業(yè)自動化程度，提高產(chǎn)品質(zhì)量和成品率，也有利于企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益。對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。各有關(guān)城市實(shí)施煤改氣政策后所獲得能源和環(huán)境效果如表241示。（二） 實(shí)施效果及分析1. 能源替代政策2001年以來，北京、重慶等具備天然氣資源條件的城市，通過政府的強(qiáng)制性政策和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，雙管齊下，極大地推動了天然氣等清潔能源的應(yīng)用，獲得了顯著的能源、環(huán)境和社會效果。3. 成本和效益這是評價(jià)政策可實(shí)施性又一項(xiàng)重要指標(biāo)。根據(jù)各試點(diǎn)城市清潔能源政策的實(shí)施情況，以及數(shù)據(jù)的可獲得性，本項(xiàng)目采用以下指標(biāo)作為政策實(shí)施效果的衡量標(biāo)準(zhǔn)：l 城市熱化率；l 城市生活燃料氣化率；l 城市清潔能源使用比例。盡管政策因素不是決定能效和清潔能源使用比例的唯一因素，但一個(gè)地區(qū)或城市，其能源利用效率是否有改善，清潔能源使用比例是否有新提高，在很大程度上仍然受到地區(qū)能源政策的影響。因此，在分析中我們采用了這種方法，即貫徹實(shí)施一組政策手段，在某一特定領(lǐng)域（如能源替代、集中供熱等領(lǐng)域）的全部減排效果，即為這一組政策手段的成果。現(xiàn)實(shí)的情況是：過去幾年里，各試點(diǎn)城市都獲得聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署資助的環(huán)境監(jiān)測儀器，并已投入運(yùn)行，從而為獲取必要的資料和信息提供了條件；同時(shí)，又由于這樣那樣的原因，有的由于安裝位置改變，有的因?yàn)閯e的原因，致使新獲得的數(shù)據(jù)的可對比性出現(xiàn)問題，給政策實(shí)施效果的分析帶來困難。相對于基線來說，政策是否促進(jìn)了清潔能源的應(yīng)用，從而帶來相應(yīng)的減排效果。然而，確定政策的環(huán)境效果，需要同時(shí)具備一個(gè)可靠的正常實(shí)施狀況和一套相應(yīng)的監(jiān)測、報(bào)告和確認(rèn)系統(tǒng)。因此，這些政策的作用和實(shí)施的效果究竟如何，可用以下一些指標(biāo)來衡量：1. 環(huán)境效率和效果環(huán)境效果的內(nèi)涵十分豐富，但是，從清潔能源行動的基本目標(biāo)來看，下列兩類指標(biāo)應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境效果的主要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是煙塵（TSP或Pm10）減排量及其濃度的變化量，二是二氧化硫減排量及其濃度變化量。這是清潔能源政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程中今后應(yīng)予改進(jìn)的方面。據(jù)粗略估計(jì)，采用這一措施的城市在10個(gè)以上。（五） 試點(diǎn)城市已實(shí)施政策類型匯總上面簡要地介紹了試點(diǎn)城市為了推動清潔能源技術(shù)的應(yīng)用，在不同技術(shù)領(lǐng)域所采取的對策和措施，綜合起來可以看出以下特點(diǎn)（參見表234）：l 通過政府權(quán)力機(jī)關(guān)而作出的法令、法規(guī)、條例、決定和通知等，是一項(xiàng)流行的作法，幾乎每個(gè)城市都采用了這一手段。天津市利用地?zé)岵膳瞧渲幸粋€(gè)較典型代表。其中，尤以制定并實(shí)施清潔能源相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入制度較為普遍。；并對用電多的用戶實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)，分別按用電量100ｋｗｈ，200ｋｗｈ、300ｋｗｈ逐級優(yōu)惠天 津①大力推廣集中供熱，并規(guī)定供熱小鍋爐的拆除、并網(wǎng)費(fèi)用，按現(xiàn)行費(fèi)用的80%收?、诠膭?lì)電采暖，決定所收供電工程貼費(fèi)；采用電能替代燃煤鍋爐的低壓電力用戶，低壓供電容量標(biāo)準(zhǔn)由100kw放寬到160kw③市區(qū)及環(huán)城區(qū)內(nèi)不設(shè)新建20噸/時(shí)以下的燃煤供熱鍋爐北 京強(qiáng)制推行熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱，鼓勵(lì)發(fā)展電采暖，并規(guī)定采暖用按低谷電價(jià)計(jì)費(fèi)表233 潔凈煤技術(shù)推廣應(yīng)用中已采取的對策和措施（包括工業(yè)鍋爐燃用優(yōu)質(zhì)煤、型煤、采用循環(huán)流化床、煙氣脫硫和除塵等技術(shù)）城 市政策手段和措施銀 川根據(jù)銀川市禁止使用、銷售燃用高污染煤管理辦法，強(qiáng)制推行低硫優(yōu)質(zhì)煤的使用，%，到2005年全市使用低硫優(yōu)質(zhì)煤達(dá)到90%以上柳 州強(qiáng)行推廣以外購低硫煤代替本地高硫低質(zhì)煤，并建立了煤質(zhì)量監(jiān)控中心和配煤場，供應(yīng)低硫優(yōu)質(zhì)煤西 安強(qiáng)制在2噸/時(shí)以上工業(yè)鍋爐推廣應(yīng)用型煤，并作出以下兩項(xiàng)規(guī)定：一是對型煤生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行認(rèn)證準(zhǔn)入制度，二是實(shí)行型煤最高限價(jià)，即型煤價(jià)格最高不超過291元/噸型煤；同時(shí)并對型煤質(zhì)量作出了具體規(guī)定沈 陽①強(qiáng)制在1─2噸/時(shí)鍋爐上采用型煤，并制定了嚴(yán)格的煤質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，實(shí)行認(rèn)證準(zhǔn)入制度，還制定了最高限價(jià)（290元/噸型煤）②、含灰量大于24％的煤炭，％太 原強(qiáng)行要求在2噸/時(shí)以上鍋爐安裝除塵脫硫裝置，推廣使用型煤和優(yōu)質(zhì)煤重 慶①強(qiáng)制推廣型煤，要求10噸/小時(shí)以上鍋爐和窯爐改燒型煤②強(qiáng)制推廣循環(huán)流化床技術(shù)，要求＞10噸/時(shí)鍋爐進(jìn)行循環(huán)流化床試點(diǎn)③強(qiáng)制推廣煙氣脫硫技術(shù)天 津強(qiáng)行推廣潔凈煤技術(shù)，并采了以下措施：①創(chuàng)建基本無燃煤區(qū)②嚴(yán)格執(zhí)行“天津市鍋爐大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)”③推廣應(yīng)用脫硫除塵技術(shù)④加大煤炭市場管制，限制高硫劣質(zhì)煤炭流入市場呼和浩特政府出臺了推廣使用精煤的規(guī)定，要求：①城區(qū)1998年5月1日起全部使用精煤，一直沿用至今②確定工藝需要必須使用常規(guī)煤者，要經(jīng)環(huán)保局批準(zhǔn)③不按規(guī)定用煤給予警告，或處以5萬元以下罰款濟(jì) 南①根據(jù)“大氣污染防治法”，要求新有10噸/時(shí)以上鍋爐必須采用脫硫裝置②強(qiáng)制推廣民用型煤③限制使用高硫煤，建設(shè)配煤場，要求燃煤灰分不大于20％，％烏魯木齊①在市區(qū)嚴(yán)禁使用原煤，強(qiáng)制推廣使用型煤等潔凈技術(shù)②制定了新建＞20噸/時(shí)鍋爐必須選用循環(huán)流化鍋爐，否則不予批建；并要求現(xiàn)有鍋爐逐步改造（三） 潔凈煤技術(shù)推廣應(yīng)用政策及要點(diǎn)潔凈煤技術(shù)推廣應(yīng)用政策要點(diǎn)如案例研究報(bào)告和表233所示。特困戶的供熱增容費(fèi)用逐年降低，從1999年的15元/ｍ3降至5元/ｍ3；特困戶所在單位多數(shù)不景氣，對其費(fèi)用也由15元/ｍ3降至10元/ｍ3蘭 州政府一方面鼓勵(lì)發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)、集中供熱，同時(shí)又制定了停止收取供熱增容費(fèi)的政策，致使該市失去了地方最主要的建設(shè)資金來源，限制了該市集中供熱事業(yè)的發(fā)展沈 陽①政府強(qiáng)力推行熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱，規(guī)定市區(qū)不設(shè)新建單臺容量小于28ＭＷ、裝機(jī)容量小于56ＭＷ的供熱，取締現(xiàn)有的2噸/時(shí)以下燃煤鍋爐和熱電聯(lián)產(chǎn)區(qū)域內(nèi)的供暖鍋爐②鼓勵(lì)發(fā)展電采暖，其夜間電價(jià)按50%收費(fèi)呼和浩特①市政府強(qiáng)力推行集中供熱，并規(guī)定在熱網(wǎng)內(nèi)拒絕入網(wǎng)的用戶處以1─10萬元的罰款②市政府鼓勵(lì)電供暖，并規(guī)定電采暖工程費(fèi)、緩征收增容費(fèi)，用戶用電量超過150ｋｗｈ，超量部分電價(jià)減30%西 安①政府發(fā)通告要求改煤區(qū)內(nèi)集中供熱管網(wǎng)建設(shè)到位，具備供熱條件的，拆除分散燃煤鍋爐，實(shí)行集中供熱②鼓勵(lì)發(fā)展電采暖，對用電費(fèi)用分別峰谷電價(jià)計(jì)收濟(jì) 南政府大力推動集中供熱，并作出以下規(guī)定：① 在禁煤區(qū)內(nèi)參加集中供熱的，熱源及熱網(wǎng)建設(shè)基金優(yōu)惠20%②屬 淘汰鍋爐參加集中供熱的，熱源及熱網(wǎng)建設(shè)基金優(yōu)惠30%③在禁煤區(qū)外參加集中供熱的，熱源及熱網(wǎng)建設(shè)基金優(yōu)惠15%④淘汰4噸/時(shí)─10噸/時(shí)鍋爐，參加集中供熱的，熱源及熱網(wǎng)建設(shè)基金優(yōu)惠30%⑤鼓勵(lì)電采暖，免交供配電貼費(fèi)，（）計(jì)太 原政府強(qiáng)力推行熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱，并鼓勵(lì)電采暖，已有規(guī)劃，具體政策不詳銀 川政府強(qiáng)力推行熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱，并規(guī)定集中供熱費(fèi)用按小型鍋爐采暖水平征收銅 川由政府與環(huán)保部門統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)。表232 熱電聯(lián)產(chǎn)、集中供熱領(lǐng)域已實(shí)施的政策和措施城 市政策手段和措施牡丹江根據(jù)國家出臺的相關(guān)政策文件，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，采取了一系列切實(shí)可行的措施，明確要求熱網(wǎng)敷設(shè)區(qū)內(nèi)供熱小鍋爐必須并入集中供熱網(wǎng)，并對特困用戶給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，制定了九項(xiàng)優(yōu)惠政策，其中主要包括：①工程建設(shè)和經(jīng)營期間，免收各種行政性收費(fèi)，減豐收取事業(yè)費(fèi)，對企業(yè)收費(fèi)的只收成本費(fèi)②對居民供熱的二次補(bǔ)水，水費(fèi)按民用水價(jià)格執(zhí)行③熱源及主干網(wǎng)建設(shè)費(fèi)按該市現(xiàn)行的熱源及主干網(wǎng)建設(shè)費(fèi)50元/ｍ3建筑面積收費(fèi)④動遷管理費(fèi)、動遷承為費(fèi)，按第一條原則進(jìn)行⑤關(guān)于免收國有土地出讓金、市土地局征收的有關(guān)費(fèi)用，由地地局提出意見（按照公益基礎(chǔ)建設(shè)政策），報(bào)土地審批委員會審批⑥穿越鐵路的工程費(fèi)，由引熱入入市工程指揮部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，按照工程實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用計(jì)算⑦施工過程中如果與地上地下設(shè)施系統(tǒng)構(gòu)筑物發(fā)生沖突，各有關(guān)單位要給予最大程度的支持與合作⑧已有小鍋爐并網(wǎng)費(fèi)按40元/ｍ3（建筑面積）收?、彡P(guān)于建設(shè)和經(jīng)營期間的稅收問題，待向上級主管部門匯報(bào)后另行商定同時(shí)，針對并網(wǎng)改造安裝工程費(fèi)用短缺的問題，采取多渠道的方式，分別由住戶、住戶所在單位、原供熱單位、產(chǎn)權(quán)單位、公有住房售后資金、環(huán)保局來共同分擔(dān)。l 實(shí)施了一批有利于熱電聯(lián)產(chǎn)、集中供熱的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。l 制定規(guī)劃，嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)。熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱技術(shù)成熟，節(jié)能和經(jīng)濟(jì)效益顯著，已成為國家節(jié)能政策的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。表231 能源替代領(lǐng)域中已實(shí)施的政策和措施（包括天然氣代煤供工業(yè)鍋爐、餐飲大灶和以電代煤采暖以及地?zé)岵膳? 政策地區(qū)政策手段和措施北 京市政府根據(jù)國家“大氣污染防治法”及國務(wù)院有關(guān)法規(guī)，制定并出臺了“本市大氣污染防治條例和環(huán)境保護(hù)條例，制定了分9個(gè)階段的煤改氣工程計(jì)劃，出臺了保障規(guī)劃實(shí)施的“辦法”、“規(guī)定”和“通知”，要求四環(huán)路以內(nèi)的煤改氣工程2004年底完成；同時(shí)提供以下支持：①，貸款利率6%177。主要包括：l 優(yōu)先優(yōu)惠的信貸政策；l 價(jià)格優(yōu)惠，如減（免）天然氣安裝費(fèi)、天然氣降價(jià)使用等；l 財(cái)政補(bǔ)貼，對煤改氣工業(yè)鍋爐給予不同水平的財(cái)政補(bǔ)貼等；l 減免稅收，如有的城市對清潔能源行動中重點(diǎn)項(xiàng)目給予了減半征收企業(yè)所得稅的優(yōu)惠等。l 根據(jù)國家和地方的有關(guān)法律和法規(guī)，制定并實(shí)施了一批如何貫徹執(zhí)行煤改氣的“決定”、“通知”和“辦法”等。這些政策、措施大體上可歸納兩大方面：1. 強(qiáng)制性的行政管制措施。四是缺乏科學(xué)、準(zhǔn)備和完整的評價(jià)體系，清潔能源的環(huán)境效益、社會效益未能得到價(jià)值體現(xiàn)，使清潔能源技術(shù)在市場競爭中處于不利地位。二是政策力度不夠，缺乏足夠的吸引力和誘惑力，穩(wěn)定性和連續(xù)性也不夠。下崗工人的安置問題，是擺在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者和決策者面前的又一個(gè)難題。例如：重慶市嘉陵廠，原有司爐工65人。思想障礙另一種較為突出的問題是下崗問題。一部分企業(yè)和個(gè)人認(rèn)為清潔能源技術(shù)（如天然氣、潔凈煤技術(shù)等）價(jià)格高，使用不經(jīng)濟(jì)，不愿意采用。另外，行動實(shí)施時(shí)，必然會涉及一些部門、企業(yè)和個(gè)人的切實(shí)利益，這也增加了實(shí)施清潔能源行動的難度。目前這項(xiàng)工作由清潔能源行動辦公室負(fù)責(zé)。成本過高是制約清潔能源及其利用技術(shù)推廣應(yīng)用的又一個(gè)重要原因。（二） 成本障礙清潔能源屬于高新技術(shù)，價(jià)格成本較高。主要表現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏，尤其是天然氣、熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱等較大型清潔能源工程的資金短缺問題尤為突出。18北京煤煙型天然氣氣源及管網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目：第二條陜京長輸管線、新建、擴(kuò)建儲氣庫、天然氣市內(nèi)管網(wǎng)、儲運(yùn)基地建設(shè)；停產(chǎn)、搬遷削減煤炭項(xiàng)目：北京煉焦化學(xué)廠停產(chǎn)、首鋼總公司二號焦?fàn)t停產(chǎn)、四環(huán)內(nèi)工廠搬遷到郊區(qū)縣；優(yōu)質(zhì)能源替煤項(xiàng)目：高井電廠改燒燃?xì)?、四環(huán)路內(nèi)保留工業(yè)用煤替代、市區(qū)民用煤替代；燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)和供熱廠建設(shè)工程：清華、亦莊、上地燃?xì)鉄犭姀S、電子城燃?xì)鉄犭姀S、草橋燃?xì)鉄犭姀S、高碑店熱電廠、雙榆樹供熱廠、地?zé)岵膳?、電采暖?6牡丹江煤煙型重點(diǎn)跟蹤工程：熱電聯(lián)產(chǎn)工程、清潔煤配送中心建設(shè)；重點(diǎn)示范項(xiàng)目：氣源廠改造工程、點(diǎn)源治理工程設(shè)自動監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)；可再生能源應(yīng)用示范項(xiàng)目：小城鎮(zhèn)秸稈氣化示范項(xiàng)目、垃圾制沼氣、日光溫室；節(jié)能示范項(xiàng)目：電采暖與節(jié)能建筑結(jié)合項(xiàng)目。11公主嶺煤煙型大氣環(huán)境自動監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)；公主嶺市黃龍食品工業(yè)有限公司電站鍋爐除塵器改造；“四位一體”生態(tài)日光溫室示范工程；黃