城鎮(zhèn)化背景下的土地制度改革(參考版)
2025-04-21 04:30本頁面
【正文】 這是我國城鎮(zhèn)化道路區(qū)別于其他國家的特點，也是解決二元經(jīng)濟的節(jié)點?！ √貏e需要強調(diào)的是，地方各級政府在嚴(yán)格保護耕地、保護生態(tài)等原則下，應(yīng)當(dāng)擁有自主規(guī)劃的權(quán)利，這也是在本書第7章分析的中央與地方責(zé)權(quán)關(guān)系協(xié)調(diào)所提出的重要改革方向之一?！ D81調(diào)整城鎮(zhèn)行政轄區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)使用，實現(xiàn)城市建設(shè)的可持續(xù)目標(biāo)聯(lián)邦建設(shè)法典 規(guī)定各城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和任務(wù) 州國土空間規(guī)劃法 規(guī)定各區(qū)域的發(fā)展方向和任務(wù) 制定州國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展的原則和目標(biāo) 聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法 協(xié)調(diào)聯(lián)邦全國的部門規(guī)劃 聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法 德國空間規(guī)劃體系構(gòu)成 層次 法律基礎(chǔ) 權(quán)限/任務(wù) 聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃 （Bundesraum ordnung） 這些法律支持是使空間規(guī)劃切實落實的保障。如聯(lián)邦政府設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)和咨詢機構(gòu)；州級設(shè)有相應(yīng)的機構(gòu)；管理區(qū)一級有區(qū)域規(guī)劃局、地區(qū)規(guī)劃共同體聯(lián)合會、協(xié)會等。[6]在城市層面則只有唯一的空間規(guī)劃，即預(yù)備性土地使用規(guī)劃統(tǒng)籌指導(dǎo)建設(shè)。德國各層次空間規(guī)劃分工清晰，各級規(guī)劃都是在上一級規(guī)劃指導(dǎo)下編制的，構(gòu)成具有連續(xù)性的體系。為了彌補自身的不足，各規(guī)劃都在不斷完善各自的規(guī)劃體系，規(guī)劃之間相互交叉和大面積重復(fù)，帶來了規(guī)劃資源的浪費，空間規(guī)劃缺乏整合、不成體系[5]。這些規(guī)劃從不同層次和不同視角對國土空間實現(xiàn)調(diào)控。 五、空間規(guī)劃制度 我國目前沒有空間規(guī)劃，只有土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，空間規(guī)劃是解決未來社會經(jīng)濟人口分布發(fā)展愿景，是其他部門規(guī)劃的基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和公共投資的依據(jù)，也是國家發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)，分為國家級和省級。通過規(guī)范有序的宅基地流轉(zhuǎn)制度，讓更多的農(nóng)民徹底脫離農(nóng)村進入城市，以符合城市化中農(nóng)村人口不斷減少、城市人口不斷增加的現(xiàn)實，滿足城市化對農(nóng)村建設(shè)用地的需求，是與土地綜合整治的目標(biāo)相一致的。但是畢竟集體經(jīng)濟組織內(nèi)部宅基地的需求有限，隨城市化入城的農(nóng)民閑置的大量宅基地并不能在組織內(nèi)部得到消化，所以宅基地制度改革必然要逐步擴大流轉(zhuǎn)范圍，但是仍然以本村集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先為原則，城鎮(zhèn)居民也可以使用農(nóng)村宅基地，可以采取有償使用制度，這種有償尤其要在宅基地轉(zhuǎn)讓獲得收益時體現(xiàn)。《國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》也要求積極探索在集體經(jīng)濟組織內(nèi)建立宅基地有償使用制度，強化內(nèi)部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率，實現(xiàn)節(jié)約集約利用。所以建議將宅基地流轉(zhuǎn)從農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)拿出，從制度上特殊對待。目前我國推行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點的有廣東、安徽、河南等地，但是由于不敢大面積的放開集體建設(shè)用地，所以現(xiàn)行制度在流轉(zhuǎn)方面的限制過多，這一點倒是可以理解的。 （二）建立并規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，建立并不斷完善宅基地退出機制 目前我國農(nóng)村一方面存在宅基地閑置、空心村等現(xiàn)象，另一方面也存在10多口人在一處宅基地上生活，冒著被拆除的巨大風(fēng)險違法違規(guī)在自家耕地上建造房屋的現(xiàn)象，造成如此矛盾的局面很大程度上要歸功于缺乏規(guī)范、有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場，缺乏宅基地退出機制?！ ≠x予農(nóng)民充分的用益物權(quán)，可以規(guī)范土地綜合整治中對農(nóng)民宅基地的處置，不管是征收補償也好，還是通過其他形式的流轉(zhuǎn)，都要涉及到補償問題，此時充分的用益物權(quán)就可以對照充分的承包經(jīng)營權(quán)進行補償，土地補償按照預(yù)期收益的一定標(biāo)準(zhǔn)進行補償（根據(jù)各地實際確定），還包括地上建筑物、附著物的補償，安置補償?shù)龋踔烈部梢詫φ辙r(nóng)地征收制度的改革進行改革，如也可以劃定區(qū)片，按照建設(shè)用地區(qū)片價進行補償，總之至少為朝著公平、合理的補償標(biāo)準(zhǔn)提供了一條有理可循的途徑?！ “殡S著城鎮(zhèn)化擴張的是市場經(jīng)濟，可以說城鎮(zhèn)化的過程更需要市場經(jīng)濟的輔助，需要市場經(jīng)濟發(fā)揮作用顯現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的效應(yīng)。 （一）賦予農(nóng)民宅基地上充分的用益物權(quán) 當(dāng)前城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一個過程，各地的城鎮(zhèn)化進城有快有慢，但是不可否認的是我國目前的城鎮(zhèn)化率還是比較低的，全國范圍的城鎮(zhèn)化正在逐步展開，必然有越來越多的地區(qū)卷入城鎮(zhèn)化的浪潮中?！ 【C上所述，在以土地綜合整治為平臺推進城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，對現(xiàn)行的宅基地制度應(yīng)從以下幾個方面著手。另一方面宅基地?zé)o法通過正常途徑流轉(zhuǎn)，宅基地退出機制的缺乏，從整個城市化進程看，致使農(nóng)民無法真正的完全與農(nóng)村脫離關(guān)系轉(zhuǎn)為城市人，而宅基地也無法解放出來滿足城市化對農(nóng)村建設(shè)用地的需求，從而成為城市化發(fā)展的兩大障礙，不利于土地綜合整治最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的目標(biāo)，自然不是社會利益最大化。一方面由于缺乏農(nóng)村土地市場，宅基地的供與求不能對接，有的農(nóng)戶多余宅基地而閑置，有些農(nóng)戶則因為家庭人口增加而需要更多的宅基地，也就造成使用中的不公平，這種使用中的不公平在土地綜合整治中又進一步演變成補償?shù)牟还?。對比農(nóng)用地和承包經(jīng)營權(quán)，宅基地和它對應(yīng)的用益物權(quán)就顯得模糊很多，一方面農(nóng)村宅基地仍然歸屬集體所有，農(nóng)民只是擁有使用權(quán)和及其有限的收益權(quán)，而這種收益權(quán)的實現(xiàn)不僅受到法律法規(guī)的限制，同時也受到區(qū)位的影響，農(nóng)民對自己擁有宅基地的權(quán)利是很不明確的，其權(quán)利的內(nèi)涵及其延伸出的可換算的價值也就不明確了，該以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進行補償，如何補償就給了各地政府“發(fā)揮”的余地，有些地方以房換房，更確切的說是以地換房，有些地方直接給予現(xiàn)金補償，不管采用哪種方式，不可否認的是農(nóng)民宅基地的物權(quán)屬性不能通過補償合理、公平的實現(xiàn)?！ ∥覈谡魇占w農(nóng)用地的補償內(nèi)容上規(guī)定，補償包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。而通過土地綜合整治真正能節(jié)約出大量土地并可緩解城市發(fā)展矛盾的是對宅基地的整治，更準(zhǔn)確的說是對農(nóng)村居民點的整治，最為關(guān)鍵的是節(jié)約出的土地除了歸還相關(guān)耕地保護指標(biāo)外，其余的仍可用作建設(shè)用地，所以說宅基地是整治過程中產(chǎn)生利益的根本源泉，是綜合整治的核心標(biāo)的，對宅基地的整治如何加以規(guī)范和引導(dǎo)也就更為重要了，但是我國現(xiàn)行宅基地制度在這方面的作用卻極為有限。而不得不說土地綜合整治就為解決這一問題提供了一條可行的途徑，通過土地綜合整治改變目前低效利用、空置浪費的農(nóng)村居民點現(xiàn)狀，農(nóng)民住宅由一層變?yōu)槎鄬?，集中居住，改善基礎(chǔ)設(shè)施，提高土地利用集約節(jié)
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