差異制度差異制度變革過程中工人階級的內(nèi)部分化與認(rèn)同(參考版)
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【正文】 14 / 14。5朱镕基：《國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的幾個(gè)問題》，載勞動和社會保障部、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《新時(shí)期勞動和社會保障重要文獻(xiàn)選編》，中國勞動社會保障出版社、中央文獻(xiàn)出版社2002年版。3參見朱慶芳：《城鎮(zhèn)貧困群體的特點(diǎn)及原因》，載《中國黨政干部論壇》，2002（4）。1中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》，載《人民日報(bào)》2001年10月16日第五版。如果缺乏深入研究和規(guī)劃，缺乏關(guān)于反貧困的專業(yè)知識，資源投入越多，所造成的浪費(fèi)也就越大?！ 〉诹欠簇毨Чぷ鲬?yīng)當(dāng)專業(yè)化。因此，實(shí)際上的反貧困工作有各自為政、互相扯皮的傾向。問題的關(guān)鍵在于，目前有關(guān)部門的協(xié)調(diào)確實(shí)不夠，城市居民最低生活保障制度長期以來存在的“應(yīng)保未?！眴栴}就是一個(gè)例證。但是，目前的城市反貧困基本上是在原有行政體制基礎(chǔ)上開展的，并沒有專門的城市反貧困機(jī)構(gòu)。反貧困政策的落實(shí)依賴于高度協(xié)調(diào)的工作機(jī)構(gòu)，在這方面，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該是值得借鑒的。但是，在如何為貧困者開發(fā)多樣化的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，如何開發(fā)貧困者的人力資本和社會資本，如何開發(fā)貧困者參與政治、經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)程的能力與機(jī)會，如何促進(jìn)貧困者的增權(quán)等等方面，仍然還有很大的政策設(shè)計(jì)空間。目前的開發(fā)性政策也存在著內(nèi)容單一，缺乏想象力的缺陷。目前的預(yù)防性政策難以預(yù)防貧困的發(fā)生，例如最低工資制度難以落實(shí)，失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)都還很不完善。所謂預(yù)防性政策是指防止貧困發(fā)生或降低貧困發(fā)生概率的各項(xiàng)政策；所謂救濟(jì)性政策是指當(dāng)貧困確實(shí)發(fā)生時(shí)，努力減少其負(fù)面影響和損害的各項(xiàng)政策；所謂開發(fā)性政策是指消除貧困者的脫貧障礙，拓展其脫貧機(jī)會的各項(xiàng)政策。例如，發(fā)放下崗職工基本生活費(fèi)和離退休人員的養(yǎng)老金，究竟是補(bǔ)償國家、企業(yè)以往的欠債，還是救助貧困？如果把城市居民最低生活保障制度看成是反貧困的專項(xiàng)制度，那么這一制度究竟是為了維持居民的最低生活，還是要促使其擺脫貧困狀況？用基層干部的話說，究竟是要?！岸瞧ぁ保€是要?！澳樒ぁ?？如果最低生活保障制度僅僅局限于維持居民的最低生活，那么是不是有可能維持一個(gè)永久性的貧困層？這種可能在反貧困政策并不配套的情況下是明顯存在的。整體上說，迄今為止的城市反貧困政策具有明顯的草創(chuàng)時(shí)期的特點(diǎn)：一是缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，政策之間銜接性差；二是缺乏長遠(yuǎn)目標(biāo)，救急性強(qiáng)；三是政策設(shè)計(jì)不完善，缺乏想象力。但是，需要注意的是，由于缺乏合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)際上資源約束與資源浪費(fèi)是同時(shí)存在的，特別是在各個(gè)部門和各種主體對于中央財(cái)政有限資源的不適當(dāng)?shù)母偁幹校瑢?dǎo)致了資源分散和浪費(fèi)，不能使有限的資源發(fā)揮反貧困的最佳效益。例如，城市居民最低生活保障的經(jīng)費(fèi)由各級財(cái)政分擔(dān)，但是對于分擔(dān)的比例仍然爭議很大；國家希望對于城市居民的最低生活“堅(jiān)持國家保障與社會幫扶相結(jié)合”的方針，但是代表“社會”的各種單位都有自身的利益考慮，國家要充分動員他們的資源已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那么容易了；國家希望企業(yè)投入資源解決下崗職工和離退休人員的生活保障問題，但是企業(yè)覺得負(fù)擔(dān)太重，一些確實(shí)困難的企業(yè)實(shí)際上也無法投入資源，從而導(dǎo)致政策失靈。所以，在逐步推進(jìn)的反貧困工作中，資源約束一直存在。在某種意義上，城市貧困是改革政策設(shè)計(jì)者沒有預(yù)料到的一種后果，或者說是沒有充分估計(jì)到的一種后果，因此，并沒有預(yù)先規(guī)劃好反貧困所需要的資源。貧困統(tǒng)計(jì)應(yīng)當(dāng)成為社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)有權(quán)威部門定期發(fā)布貧困統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這是制定反貧困政策和采取反貧困行動的重要依據(jù)。一些人以為城市貧困只是一種過渡性貧困，通過落實(shí)有關(guān)政策就可以“解決”，忽視了城市貧困可能是一種持續(xù)性現(xiàn)象。另外，由于城市貧困在很大程度上具有相對性，是一種相對貧困，所以確定貧困統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)自身也有很大難度，需要有廣泛而深入的研究。即使是在政府內(nèi)部，不同部門對于城市貧困人口的理解也不一樣。造成這種狀況的一個(gè)重要原因正是上面所說的對于城市貧困缺乏規(guī)范定義。 其次是貧困監(jiān)測體系不完善，缺乏對于城市貧困狀況的權(quán)威統(tǒng)計(jì)。一方面，凡是在城市區(qū)域內(nèi)發(fā)生的貧困都應(yīng)算作城市貧困，不能僅把具有城市戶口身份的貧困人口看作城市貧困人口。這種做法不可避免地導(dǎo)致反貧困工作的“手忙腳亂”現(xiàn)象，不僅使有關(guān)反貧困政策不能瞄準(zhǔn)真正的貧困人口，以至于降低了反貧困資源的使用效率，而且制造了有關(guān)城市貧困的概念混亂，妨礙對于城市貧困的深入研究和精確估計(jì)。很明顯，城市貧困人口雖然表現(xiàn)為很多失業(yè)人員、下崗人員、老年人，但是，反過來，具有這些身份的人并不一定都是貧困人口。理論上講，弄清城市貧困的內(nèi)涵，規(guī)范定義“城市貧困人口”，是制定各種反貧困政策和開展反貧困工作的前提，這樣做可以形象地比作“用腦袋指揮手”。但是，目前城市反貧困工作也還存在以下一些突出問題，需要引起高度重視。根據(jù)勞動和社會保障部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)資料，近年來，國有企業(yè)下崗職工的再就業(yè)率甚至持續(xù)走低：1999年為42%，%，%。但是，由于我國勞動力市場的總體情況是供大于求，加上經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和失業(yè)下崗人員自身素質(zhì)等方面的原因，造成失業(yè)下崗人員的實(shí)際再就業(yè)率一直偏低。該通知還強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)和有關(guān)部門要積極培育經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜地發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以利于擴(kuò)大就業(yè)；要把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是商業(yè)、飲食業(yè)、旅游業(yè)、家庭和社區(qū)居民服務(wù)業(yè)等，作為下崗職工再就業(yè)的主要方向；要把發(fā)展中小型企業(yè)、勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)作為促進(jìn)再就業(yè)的重要途徑?！ ?998年6月9日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》，對再就業(yè)工程的工作重點(diǎn)有所調(diào)整。依托大型企業(yè)建立生產(chǎn)自救基地，安排失業(yè)人員在基地求職，或者通過興辦勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)，組織開展生產(chǎn)自救；第三，積極開展轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，促使缺乏一技之長或不能利用原有技能再就業(yè)的失業(yè)人員掌握某種技能或更新技術(shù)知識，盡快找到新的工作崗位；第四，實(shí)行優(yōu)惠政策，鼓勵用
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