【正文】 年，建設(shè)局采用特許經(jīng)營授權(quán)的 方式與燃氣集團簽訂了管道燃氣特許經(jīng)營授權(quán)書，準許燃氣集團統(tǒng)一經(jīng)營管道燃氣運營，有關(guān)規(guī)定如下： ? 燃氣集團獲得管道燃氣年的特許經(jīng)營權(quán)，地域范圍為《授權(quán)書》簽發(fā)之日的行政管轄 。 ．管道準入監(jiān)管 城市燃氣屬于城市公用事業(yè)，由 市政府或其授權(quán)的監(jiān)管部門特別授權(quán)許可符合條件的企業(yè)或其他組織在一定時間和范圍內(nèi)經(jīng)營 。對環(huán)境有污染的項目在投入使用前，其污染防治設(shè)施必須報對該項目有審批權(quán)的環(huán)境保護部門驗收。 建設(shè)對環(huán)境有污染的項目，其污染防治設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用。 建設(shè)對環(huán)境有影響的項目或設(shè)施 ， 必須編制環(huán)境影響評價報告書（表），并報環(huán)境保護部門批準。合理地在公共場所、電視媒體上發(fā)布公益廣告，宣傳管道燃氣安全知識和注意事項也是燃氣集團的安全管理義務(wù)之一。同時，在《 經(jīng)濟特區(qū)消防條例 》中也對燃氣企業(yè)生產(chǎn)運營的安全性有 相關(guān)規(guī)定，例如 生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售或者在生產(chǎn)、經(jīng)營中經(jīng)常性使用易燃易爆危險物品的，應(yīng)當 接受 公安消防機構(gòu) 的安全檢查。提出 燃氣的生產(chǎn)、儲存、輸配、經(jīng)營和使用，必須貫徹 “安全第一、預(yù)防為主 ”的方針 。 （二）目前的監(jiān)管重點 從地方政府制定的相關(guān)條例和法規(guī)來看，地方政府對城市燃氣配送和分銷領(lǐng)域的監(jiān)管主要包括安全保障、環(huán)境保護、價格監(jiān)管和管道準入監(jiān)管。其中對城市燃氣氣源選擇液化石油氣和天然氣，遠期規(guī)劃氣源為天然氣；天然氣轉(zhuǎn)換原則和置換方式；以及涉及天然氣的安全保障和環(huán)境保護等工作做出了比較具體的規(guī)劃。 天然氣城市管網(wǎng)和場站的規(guī)劃工作由國土規(guī)劃局負責。其中對城市燃氣（ 供給生活、生產(chǎn)等使用的液化石油氣、天然氣、人工煤氣及其他氣體燃料 ） 經(jīng)營權(quán)取得 ， 燃氣的貯存、輸配、經(jīng)營、使用，燃氣設(shè)施的保護 ，燃氣銷售的價格、質(zhì)量以及相關(guān)的安全、管理 等方面 活動 進行規(guī)范和監(jiān)督。 第五章 天然氣監(jiān)管政策及燃氣落實措施 一、監(jiān)管體制 （一）監(jiān)管的相關(guān)政策 在“ 以電力為中心，加快液化天然氣項目建設(shè)，實行節(jié)能優(yōu)先，發(fā)展新能源和可再生能源，建立能源與環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)機制 ”能源戰(zhàn)略的指導下，將大力發(fā)展天然氣清潔能源，政府和有關(guān)部門在國家有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，制定了更加詳細的和符合發(fā)展要求 的相關(guān)政策。 從總體來看，目前我們的天然氣立法還處于相當薄弱的狀態(tài)，通過多個層次的法律工具形成上下游相互協(xié)調(diào)的法律規(guī)范，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等，形成一整套完整的法律體系，還將需要很長一段時間。 最后，遵循適當管制與鼓勵競爭并重的原則。在天然氣立法的調(diào)整范圍方面充分考慮區(qū)分上、中、下游的特點和任務(wù)。中央和地方政府將會制定統(tǒng)一的規(guī)則，借鑒國際標準，明確監(jiān)管機構(gòu)的角色和責任，促進天然氣行業(yè)的快速發(fā)展。與此同時，天然氣行業(yè)當前的一些變化對天然氣立法也是有利的，比如天然氣行業(yè)的重組、政府監(jiān)管的改革、國有企業(yè)的角色轉(zhuǎn)換、打破行政性壟斷，以及行業(yè)的快速發(fā)展，對國內(nèi)外天然氣資源的開發(fā)利用。中國加入 WTO 后，市場將進一步開放，政府管理經(jīng)濟的方式也將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，為此，中國已將壟斷行業(yè)的改革列為經(jīng)濟體制改革的重點，并正在加快經(jīng)濟領(lǐng)域的立法工作。但我國天然氣市場目前的發(fā)展階段尚不具備引進“第三方準入”的條件。但在市場發(fā)育的早期階段，為吸引投資，仍將允許配氣和供應(yīng)業(yè)務(wù)的交叉。 中國最大的管理資料下載中心 (收集 \整理 . 大量免費資源共享 ) 第 24 頁 共 34 頁 因此，在城市配氣領(lǐng)域中，未來當市場發(fā)展成熟的時候，可能會將運輸業(yè)務(wù)和銷售業(yè)務(wù)適當“松綁”，理想的監(jiān)管模式可 能是：區(qū)分大小用戶；針對大用戶，將配氣和供應(yīng)分離，允許其接受“非捆綁式”服務(wù)；針對小用戶，由于小用戶直接向天然氣供應(yīng)商購氣成本很高，同時這樣做也會導致管道堵塞或閑置，造成資源浪費。為了鼓勵對新配送管網(wǎng)的投資，促進新配送管網(wǎng)的發(fā)展，在初期，比如～年內(nèi)，可以授予配送公司向所有大用戶和小用戶銷售天然氣的專營權(quán)。因為在新的天然氣服務(wù)區(qū)域里，如果允許小用戶直接向生產(chǎn) 方或向非配送管道經(jīng)營者購買天然氣，則其管理成本是很高的，并且，作為第三方的銷售天然氣公司，其經(jīng)營成本也很高。系統(tǒng)擴建的合同可以給予其它公司，而不給予專營者； 也可以向配送管道授予另一種形式的專營權(quán)，即向部分或所有用戶銷售天然氣的專營權(quán)。這就給監(jiān)管委員會提供了將低效率經(jīng)營者淘汰出局的機會； 在一些大城市，也可能分成幾個專營區(qū)。監(jiān)管委員根據(jù)標書中規(guī)定的使用專營權(quán)的條件和競標者的承諾選出勝出者。在授予專營權(quán)的同時，也承擔了向?qū)I區(qū)內(nèi)的用戶提供服務(wù)的法定義務(wù)。未來價格體系存在向國外這種模式轉(zhuǎn)化的可能，將普遍福利轉(zhuǎn)換成針對 特殊人群的福利。這種定價方式與經(jīng)濟性無關(guān)，政府對居民用戶的福利成本由企業(yè)來承擔。它提高了經(jīng)營性支出和資本性支出的效率，并讓被監(jiān)管企業(yè)來做本來應(yīng)該由它們自己做出的決策，從而使監(jiān)管的效率更高。在一些國家中，近些年對天然氣行業(yè)實施了公司化，在公司化過程中，普遍采用這種基于業(yè)績的監(jiān)管機制，例如墨西哥、阿根廷等國，在巴西的配送領(lǐng)域也采 用了這一定價機制。例如，可能會增加允許公用事業(yè)單位通過提高費率來補償稅收增加的條款。對公用事業(yè)單位的激勵因素是，如果他們使自己的成本低于監(jiān)管委員會的規(guī)定，就可以提留差價。 每五年的時間段結(jié)束時，監(jiān)管委員會將為隨后幾年的時間段重新評估收 費基準，并設(shè)定一個新的“ X”值。每年的指數(shù)因子是經(jīng)濟的總體價格指數(shù)（零售或消費物價指數(shù)： RPI）減去一個“ X”值， “ X”表示的是監(jiān)管委員會對公用事業(yè)單位在這段時期內(nèi)每年要達到的效率或生產(chǎn)率潛力的估計。 基于業(yè)績的監(jiān)管模式是指國家監(jiān)管部門會與公用事業(yè)單位進行協(xié)商，在考慮擴建和資本設(shè)備更新需要的前提下確定基準費率。 在投資回報率方式下，企業(yè)無論經(jīng)營成本有多高，都可以獲得一定投資回報。 ．經(jīng)濟監(jiān) 管 國務(wù)院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所與世界銀行合作研究的報告中指出，對運輸和配送管道的經(jīng)濟監(jiān)管必須達到三個目標：（）生產(chǎn)效率：指在保證既定服務(wù)質(zhì)量的前提下，提供運輸服務(wù)的成本要盡可能低；（）分配效率：指承運人支付的費用應(yīng)該反映提供服務(wù)的成本；（）足夠的收益：運輸服務(wù)提供商必須能夠獲得足夠的收益，以獲得允許的投資回報。規(guī)范發(fā)展各類投資基金。允許各種所有制企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定申請使用國外貸款。在嚴格防范風險的前提下，改革企業(yè)債券發(fā)行管理制 度，擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，增加企業(yè)債券品種。 允許各類企業(yè)以股權(quán)融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補充的多層次資本市場。對于涉及國家壟斷資源開發(fā)利用、需要統(tǒng)一規(guī)劃布局的項目，政府在確定建設(shè)規(guī)劃后，可向社會公開招標選定項目業(yè)主。在年頒布的 《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》 中明確提出， 放寬社會資本的投資領(lǐng)域 ， 允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他 行業(yè)和領(lǐng)域?？偨Y(jié)國際經(jīng)驗，我們認為“許可證”方式對于被監(jiān)管對象的行為監(jiān)管是有效的，而“規(guī)則”方式則是對程序的監(jiān)管，我們認為將兩種方式相結(jié)合更適合我國天然氣行業(yè)的發(fā)展情況。在規(guī)則方式下，公司行為要符合比較 寬泛的標準，如“收費必須公平合理”這樣的要求。 未來我國可能采用的監(jiān)管方式有兩種，一是“許可證”方式，這是歐洲和某些拉美國家所采用的監(jiān)管方式；二是“規(guī)則”方式，這是北美、澳大利亞和新西蘭所采用的監(jiān)管方式。 監(jiān)管委員會的職能涵蓋范圍較為廣泛，如對油氣資源、市場準入、定價、服務(wù)及質(zhì)量標準、安全和 環(huán)保等領(lǐng)域?qū)嵭斜O(jiān)管。政府的政策制定職能包括：制定行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、市場準入規(guī)則、稅收政策及天然氣產(chǎn)品和服務(wù)的定價原則，并制定相關(guān)的法律法規(guī)；而監(jiān)管委員會則負責執(zhí)行政策，即制定實施既定宏觀經(jīng)濟和行業(yè)政策的具體規(guī)定和標準，并監(jiān)督執(zhí)行。 監(jiān)管框架的內(nèi)容包括：組建監(jiān)管委員會，在法律上明確規(guī)定其責任和權(quán)力，同時制定監(jiān)管方式和監(jiān)管技術(shù)。 這種監(jiān)管體制 只有在產(chǎn)量達到相當規(guī)模時，拆分壟斷和實施監(jiān)管才能體現(xiàn)應(yīng)有的效率 ，但在目前中國的市場上幾乎不可能做到。從 長遠來看 是可以借鑒國外的監(jiān)管體制 ，但目前在中國還不具備實現(xiàn)的條件。非自然壟斷領(lǐng)域是天然氣的儲存和銷售。 對于天然氣行業(yè)而言， 自然壟斷領(lǐng)域則包含兩部分：一是長距離輸氣管道；二是城市配氣系統(tǒng)。例如一個地區(qū)設(shè)置一個供電系統(tǒng)、一個自來水管道供應(yīng)系統(tǒng)，運營商自然形成對供電供水的壟斷。 二、未來的發(fā)展趨勢 中國天然氣行業(yè)建立現(xiàn) 代化監(jiān)管框架的切入點是區(qū)別自然壟斷領(lǐng)域和非自然壟斷領(lǐng)域 。這就導致了監(jiān)管上的地區(qū)差異性，增加了項目投資風險的不確定性。盡管其它法律法規(guī)中存在與天然氣行業(yè)下游相關(guān)的規(guī)定或可以援引的法律條款，但它們并不是直 接調(diào)整天然氣行業(yè)下游領(lǐng)域的法律規(guī)范，天然氣行業(yè)下游監(jiān)管立法的許多領(lǐng)域處于空白狀態(tài)，因此無法對天然氣行業(yè)下游監(jiān)管提供系統(tǒng)的法律制度，以保護和促進天然氣行業(yè)的發(fā)展。 在石油和天然氣被歸為特殊礦產(chǎn)資源的背景下，天然氣勘探開發(fā)等上游領(lǐng)域建立了較為完善的法律體系，而在中下游的法律法規(guī)相對欠缺。這種立法模式的主要原因在于：其一，在《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及有關(guān)配套法規(guī)中，天然氣和石油被列為特殊礦產(chǎn) 資源；其二，中國的天然氣大多是伴生氣，這是導致油氣一體立法模式的主要理由。國家計委設(shè)定天然氣井口價為 .元 /立方米，但天然氣生產(chǎn)商可以上下調(diào)整 %；天然氣凈化費用設(shè) 中國最大的管理資料下載中心 (收集 \整理 . 大量免費資源共享 ) 第 20 頁 共 34 頁 定為 .元 /立方米；輸送費則根據(jù)輸送的距離而定。管道運輸費主要包括兩部分：一是管道折舊費，二是管道運作費（包括維護等）。新價格體系將同時考慮天然氣井口價和凈化費用，并為此制定一個統(tǒng)一的價格，生產(chǎn)者可以根據(jù)實際情況對該價上下調(diào)整 %%左右。 我國天然氣價格是綜合性的天然氣價格 ， 終端用戶價格中包含了井口價、凈化費、管輸費，由城市天然氣公司供氣的用戶還包含配送服務(wù)費 ， 綜合性價格 由政府制定。 （）天然氣價格制定 天然氣的價格監(jiān)管也是天然氣下游領(lǐng)域經(jīng)濟監(jiān)管的另一項 重要工作。 （）市場準入 由于天然氣下游領(lǐng)域的自然壟斷性和我國天然氣行業(yè)尚處于開發(fā)利用初級階段的特點，我國城市燃氣配送大多由地方政府（我國城市配氣系統(tǒng)的行業(yè)管理職能由建設(shè)部承擔）采用 特許經(jīng)營的方式授權(quán)燃氣運營 企業(yè)在規(guī)定的 業(yè)務(wù)范圍、區(qū)域和 年限 內(nèi)經(jīng)營 。考慮到天然氣行業(yè)的自然壟斷性，現(xiàn)行的審批制度不能滿足實際監(jiān)管的要求，特別是對天然氣行業(yè)的價格應(yīng)當受到格外的監(jiān)管。 對限額以上的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資，由國家發(fā)改委進行審批。 隨著國家投融資體制的改革和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法的實施，政府開始鼓勵社會資金、境外資本采取獨資 、合資、合作等形勢建設(shè)公用設(shè)施，從事公用事業(yè)特許經(jīng)營。 ．經(jīng)濟監(jiān)管 我國對天然氣下游領(lǐng)域?qū)嵤┑慕?jīng)濟監(jiān)管主要包括天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資、市場準入以及燃氣價格制定。在生產(chǎn)、經(jīng)營中臨時使用易燃易爆危險物品，數(shù)量較大的，也 應(yīng)當向公安消防機構(gòu)申報，經(jīng)公安消防機構(gòu)同意后，方可使用。按照國家規(guī)定應(yīng)當進行消防設(shè)計的建筑工程，其消防設(shè)計應(yīng)當報公安消防機構(gòu)審核，經(jīng)審核后的消防設(shè)計不得擅自改動，工程竣工經(jīng)公安消防機構(gòu)驗收合格后方可投入使用。這一系列技術(shù)性文件對城市燃氣的儲存、管道設(shè)計施工和建設(shè)都做出了明確的安全和技術(shù)要求。國家 有關(guān)部門和地方各 級人民政府應(yīng)當采取措施 、 制定規(guī)劃，改進城市能源結(jié)構(gòu)，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門驗收合格后，該建設(shè)項目方可投入生產(chǎn)或者使用 ”。環(huán)境影響報告書批準后，計劃部門方可批準建設(shè)項目設(shè)計書 。 中國最大的管理資料下載中心 (收集 \整理 . 大量免費資源共享 ) 第 18 頁 共 34 頁 ．技術(shù)監(jiān)管 （）環(huán)保要求 年，國家正式的《環(huán)境保護法》生效，指導企業(yè)評估所規(guī)劃項目的環(huán)境影響，并確保新項目達到現(xiàn)行環(huán)境保護標準。對不同的監(jiān)管內(nèi)容，要采取不同的監(jiān)管手段，天然氣下游領(lǐng)域監(jiān)管政策可以分為技術(shù)監(jiān)管和經(jīng)濟監(jiān)管兩個方面。監(jiān)管主體缺位、缺少法律依據(jù)的狀況使天然氣行業(yè)政策缺乏一致性、穩(wěn)定性和連貫性，一定程度上制約了管道和城市配氣系統(tǒng)的建設(shè)。其中，建設(shè)部負責簽發(fā)城市天然氣運營商的經(jīng)營和建設(shè)許可證；勞動和社會保障部負責監(jiān)督城市天然氣供應(yīng)安全；公安部負責監(jiān)督城市天然氣供應(yīng)系統(tǒng)的消防工作等。 ? 商務(wù)部：是宏觀經(jīng)濟的監(jiān)管部門，負責管理國民經(jīng)濟的短期運作，并監(jiān)督實施行業(yè)項目、法規(guī)和計劃。 天然氣下游領(lǐng)域的各項活動從燃氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、燃氣價格制定到最后城市供氣、銷售，涉及的監(jiān)管機構(gòu)和 部門有國家 發(fā)改 委、 商務(wù)部 、 建設(shè)部、環(huán)保局和消防部門 等 多 個 部委。