【正文】 這樣的后果是，好管的、有利可圖的，各執(zhí)法部門都要爭著管，出現(xiàn)行政執(zhí)法的“密集地帶”；不好管的、責任大的、無利可圖的，各部門都不去管，互相推諉，出現(xiàn)了行政執(zhí)法的“空白地帶”。有的法律、法規(guī)規(guī)定應該設立的機構沒有設置，不該設置的機構、部門又到處設置，致使行政機構重疊、部門林立，層次過多，而機構臃腫又導致人浮于事、運轉不靈，出現(xiàn)工作上互相推諉扯皮、官僚主義以及沉重的財政負擔等弊端。二是行政立法不完善。我國目前行政立法還存在不盡如人意的問題：一是行政立法不規(guī)范。國家頒布了許多有關行政執(zhí)法監(jiān)督方面的法律法規(guī)，建立了對行政權力行使的監(jiān)督、制約機制。在行政執(zhí)法方面，逐步走向規(guī)范化、制度化，真正做到有法必依。因此，研究和解決當前我國依法行政存在的主要問題，對于建設社會主義法治國家具有重要的現(xiàn)實意義。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關鍵，也是從嚴治政，建設廉潔、勤政、務實、高效政府的根本要求。然而，當前我國依法行政仍然存在著這樣那樣的問題，嚴重影響了依法行政進程和依法治國目標的實現(xiàn)。各級各部門之間社保資金管理渠道要保持緊密銜接和通暢，對資金的管理應選擇專業(yè)水平強、政治思想素質(zhì)高的人員，同時必須要有嚴密健全的資金監(jiān)管機制，對資金的收入應一律上繳當?shù)刎斦块T，設立專賬，每一項支出要有逐級審批，對于通過各級社保經(jīng)辦機構在銀行設立的社會保障基金專戶，由經(jīng)辦機構負責專門發(fā)放與管理，確保專款專用和基金的保值增值，提高資金使用效益；通過規(guī)范的制度來監(jiān)督社會保障資金的管理和使用，嚴格實行?收支兩條線?管理，防止擠占挪用，確保資金的安全。在經(jīng)濟的平衡期，考慮到收入差距的拉大，為促進社會公平，可設計受益基準制的社會保障體制、推行完全基金制，充分發(fā)揮社 會保障的再分配功能。動態(tài)設計社會保障推動進程所謂動態(tài)設計，是指整個體系的設計應具有相當?shù)那罢靶耘c適應度，針對不同的經(jīng)濟發(fā)展時期制定不同的社會保障措施。應當采取多種方式充實社會保障基金，例如，通過依法劃轉部分國有資產(chǎn)做實個人賬戶，也就是說將部分國 有資產(chǎn)從國家財政轉為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。也可以爭取聯(lián)合國或其他國際組織的貸款和援助建立教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓等社會保障項目，甚至可以吸引國際保險基金進入國內(nèi)市場，通過多渠道融資來建設我國社會保障體系。豐富社會保障結構和資金籌集、實現(xiàn)方式為彌補社會保障資金的不足，政府不僅應當充分調(diào)動民間的資源以供社會保障之用，而且應將非政府組織尤其是民間社 會公益組織看成是政府在社會保障領域中的合作伙伴。中央與地方的保障水平差距，當中央水平比地方高時，客觀上損害了中央政府的形象；而當中央水平低于地方時，又會弱化中央的調(diào)控能力。同時，也要考慮到這一群體流動性相對較強的特點，要保證已進入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的流動人員賬戶的全國可轉移性，使他們始終處于社會保障體系之中。就目前而言，在一些經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，可以通過引導、鼓勵措施推行養(yǎng)老金計劃，關鍵是要確定合理的繳費比例，提高養(yǎng)老基金投資回報率，放寬養(yǎng)老金資本市場運作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險向強制保險過渡。應該充分考慮到沿海與內(nèi)地、東部與西部、老工業(yè)基地與新興產(chǎn)業(yè)區(qū)的經(jīng)濟差異，從而設計出合理的社會保障體制，促進地區(qū)結構的協(xié)調(diào)發(fā)展。其特色是在向人們提供一定物質(zhì)保障的同時，往往還起著精神慰藉、情感保障的功能。我國的計劃生育政策為社會保障制度的推行出了一個大難題：養(yǎng)老問題。農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的興旺、農(nóng)民的富裕是衡量我國現(xiàn)代化的關鍵指標，社會保障制度可以在這方面發(fā)揮其應有的作用。體現(xiàn)社會保障制度設計的中國特色主要應考慮：(1)國有企業(yè)因素。?適度的社會保障水平，使社會成員都能生存無憂、衣食無虞，應成為一個重要的設計指標。從人類社會的發(fā)展進程及社會保障的產(chǎn)生與發(fā)展進程出發(fā)，這種制度從非正式制度安排的各種慈善事業(yè)到各國的正式制度安排，其發(fā)展變遷在很大程度上是起于慈悲、止于正義，也是為了維護社會穩(wěn)定、矯正?市場失靈?、實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟全球化進程問題在加入世貿(mào)組織和參與全球化進程的條件下，社會保障制度自身的穩(wěn)定性與采用社會保障措施來維系這個社會的穩(wěn)定性面臨著重大的挑戰(zhàn)。遷移人口問題有資料顯示，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉化的人口已達7000萬。社會問題盡管有人認為?在人口老齡化問題上所出現(xiàn)的‘一邊倒’和過分夸大的傾向，繼而對社保改革產(chǎn)生誤導，不得不引起重視和反思?、?中國人口老齡化并不可怕?(高中生，2005)，但老齡化是基金財務危機的主要因素，我國的老齡化速度比西 方國家更為嚴重卻是不爭的事實。同時，由于社會保障基金的管理過于分散，造成社會保障基金的增值速度極為緩慢，增值率很低，有的地方甚至發(fā)生社保資金被貪污、挪用或盲目投資放貸，致使資金無法收回，造成社會保障基金的 極大損失，社?；鸬陌踩缘貌坏奖ＷC，也阻礙了我國社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。雖然我國的《社會保障法》已經(jīng)出爐，但與之配套的實施細則至今仍未出臺，這樣就影響了社會保障體系的進一步完善和實施?，F(xiàn)在實行新的養(yǎng)老保險制度，國家對這部分勞動者予以補償，在理論上是完全公平和合理的。目前我國社會保障收支的缺口也越來越大，特別是養(yǎng)老保險空賬運行情況嚴重，根據(jù)財政部公布的相關數(shù)據(jù)，到2004年底，全國養(yǎng)老保險空賬達到7000億元以上。同時，社會保障的社會化程度偏低，社會保障事項一直由政府部門承管，社會保障基金的籌集、支付、運營由政府部門經(jīng)辦，還談不上按經(jīng)濟規(guī)律辦事，也還未實行真正的社會化管理。在最低生活保障方面，雖然2002年底城鎮(zhèn)居民受助人口由1999年的266萬人增加到2065萬人，但因保障水平低，部分相對貧困的城鎮(zhèn)居民實際上需要幫助而得不到充分的幫助；而在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面，對于1995年40歲的人來說，按人均每年150元的交費水平，且按當時復利12%累計計息，至60歲退休后每月只能領取養(yǎng)老金額15元，這一保障力度顯然過低，不利于達到社會保障體系的有效性要求。與覆蓋率偏低并存的是覆蓋方式的不合理，以養(yǎng)老保險為例，享有養(yǎng)老保障的那部分職工領取的實際養(yǎng)老金占了工資水平的80%90%，因此其總體處于低覆蓋、高替代的狀況(魏杰等，2006)。據(jù)統(tǒng)計，2003年年底，；全國領取失業(yè)保險金的只有440萬人，僅占登記失業(yè)人員(770萬人)的57%；醫(yī)療保險的參保職工不到7000萬人，參保退休人員不到2500萬人，都大大低于實際應參保人數(shù)(劉湘毅，2005)；%%，呈現(xiàn)逐年降低的趨勢。一、我國社會保障實踐存在的主要問題社會保障制度是一國經(jīng)濟社會發(fā)展的?穩(wěn)壓器?，社會保障制度已經(jīng)成為我國建設和諧社會的重要內(nèi)容。如何切實建立一個符合中國國情的社會保障體系，是需要我們認真探討的問題。積極穩(wěn)妥地開展相對集中行政處罰權工作，解決好多頭執(zhí)法、職權交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民以及政執(zhí)法機構膨脹等問題，提高執(zhí)法效率和服務水平。四是進一步推進行政執(zhí)法體制改革。進一步加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。堅持逢進必考的原則，由人事、法制部門共同組織考試，對新錄用的人員采用試用期的方式進行考查，經(jīng)考查合格的人員，再發(fā)給其執(zhí)法證件，方可從事行政執(zhí)法活動。四是要進一步改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務院到地方實行垂直領導，其人事任免、經(jīng)費保障等直接由上級政府法制機構負責，各級政府法制機構不再是當?shù)卣墓ぷ鞑块T，而是當?shù)卣筒块T在依法行政工作方面的領導和監(jiān)督實施機構，使政府法制機構徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作?？茖W地制定出一個量化標準，確定政府法制機構的人員配備、領導職數(shù)設置、經(jīng)費保障與當?shù)馗刹靠倲?shù)、財政收入的比例，使各級地方政府有章可循，有法可依，只有這樣，才能使政府法制機構的設置與當?shù)匾婪ㄐ姓ぷ鞯拈_展相適應，才能為依法行政構建堅實的組織基礎。進一步加強政府法制機構建設。五是進一步加強備案審查工作。三是加強規(guī)范性文件制定調(diào)研工作。規(guī)范性文件制定工作要貫徹“三個代表”的根本要求，堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，不斷提高理性層次。將普法有機地融入群眾的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我學法”逐步轉變?yōu)椤拔乙獙W法”，公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地擁有法治精神，改善社會的法治文化氛圍。三、對策加強行政法制宣傳教育。有的認為法制機構可有可無，設與不設不會影響工作大局，不愿在法制機構建設上下功夫，花力氣。二是外部監(jiān)督大都流于形式，媒體監(jiān)督?jīng)]有放開。對一些違法的行政行為，有的領導怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關監(jiān)督部門對違法行政行為的查處。我國是一個有著幾千年封建歷史的國家，“人治”思想根深蒂固，封建專制意識濃厚，官本位思想、官貴民輕思想、特權思想盛行，這些都是法治的大敵。從文化素質(zhì)看，基層執(zhí)法人員受過高等教育的僅占10%，大多數(shù)為高中學歷，甚至是初中、小學學歷。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發(fā)展，事后收拾“殘局”，有的故意設置“圈套”，引誘行政執(zhí)法相對人違法，然后施以重罰，陷民于不義。目前，多數(shù)基層執(zhí)法隊伍經(jīng)費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執(zhí)法與執(zhí)法者的自身利益直接掛鉤，造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的嚴重背離。同時，執(zhí)法活動直接影響公民、法人和其他組織的權利義務，人民群眾往往是通過行政執(zhí)法來認識和評價政府，認識和評價法律，行政執(zhí)法是否公正、廉潔，直接關系著政府的威望和法律的權威，關系著依法行政的成敗。三是行政執(zhí)法監(jiān)督缺威。雖然方式方法很多，取得的效果卻不明顯：一是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。行政執(zhí)法監(jiān)督力度不強。規(guī)范性文件一般應采用“規(guī)定”、“辦法”之類的名稱，而一些地市級政府卻貫于“條例”、“實施細則”等名稱，極易造成誤解和混肴；有的實施主體名稱表述不一致，在一個規(guī)范性文件中，有時是某某行政主管部門，有時是某某局委辦，有的還從行業(yè)角度出發(fā)，編造其他名稱，如燃氣行業(yè)管理部門，供水企業(yè)管理部門等，卻不直接點明為建設行政主管部門，使人民群眾無所適從；有的規(guī)范性文件強化部門權利的條款多，提供服務的條款少，強調(diào)相對人義務的多，規(guī)范行政機關行為的少，出現(xiàn)了不適當強化部門利益，以及部門利益法制化的錯誤傾向；有的行政機關為獲取更多的利益，在規(guī)范性文件中違法或者超越職權設立收費、罰款事項，與法律相抵觸；有的行政機關為了爭權奪利，對同一社會公共事務，競相出臺規(guī)范性文件，造成政出多門、相互矛盾，文件“打架”現(xiàn)象，重復執(zhí)法，多頭執(zhí)法情況屢屢發(fā)生，嚴重損害了人民群眾的合法權益；有的審核把關不到位。但是，在規(guī)范性文件制定工作中，也暴露出一些突出問題：一是程序不規(guī)范。有的把依法行政作為一句時髦的口號，喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻沒有落實到行動上；有的把依法行政同經(jīng)濟建設對立起來，一味強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，以經(jīng)濟建設為借口，制定土政策、土辦法，抵制依法行政；有的長官意志嚴重，習慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，輕制度管理重協(xié)調(diào)解決，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股，導致決策失誤；有的片面強調(diào)行政相對人應當服從行政機關的管理，重權利輕責任，重利益輕服務；有的唯上、畏上、唯權、畏權，以言代法，以權壓法；有的只重視領導的講話、批示，忽視法律的規(guī)范、引導功能，講話沒有準則，辦事隨心所欲，導致行政執(zhí)法水平不高；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導致依法行政缺乏具體實際的內(nèi)容。政府法制對于違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權而沒有直接處理權，嚴重影響監(jiān)督效果和政府法制機構的權威，對依法行政工作產(chǎn)生負面影響。從知識結構看，目前，政府法制機構的部分工作人員是從行政工作崗位轉行而來，沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育學習，在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求。從機構設置情況看，政府法制機構的設置為國家、省、市、縣四級，鄉(xiāng)一級政府未設置專門的機構。實踐證明，哪個地方、哪個地區(qū)政府法制機構建設搞的好，其依法行政也就搞的比較好，社會經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展也比較順利。如何理性地把握和分析這些矛盾和問題及其根源，并積極提出相應的解決對策，是當前行政法治建設的一項重要課題，也是政府法制工作的一項緊迫的任務。要加強和完善行政執(zhí)法隊伍管理的制度建設，錄用行政執(zhí)法人員要嚴格標準，公平競爭，擇優(yōu)錄用，切實把住人口關；打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，形成“強者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好競爭機制。以規(guī)范政府行政行為、限制部門權力擴張為核心，充分發(fā)揮法律規(guī)范性、穩(wěn)定性等效能，克服政策抽象性、隨意性的缺陷，將社會管理、經(jīng)濟調(diào)控的活動由政策型向法律型轉變。首先要樹立社會主義的人民主權觀念。對行政執(zhí)法人員，尤其是領導干部要堅持不懈地強化嚴格依法辦事的教育，樹立法律面前人人平等、行政權受制于法律規(guī)定、服務于公共利益的觀念。行政權的行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權益。(五)強化法制教育。擬制定的《行政強制法》應增加國家行政機關的行政強制執(zhí)行權限，擴大行政強制執(zhí)行范圍，設立必要的法律監(jiān)督制度，以利于行政執(zhí)法主體準確執(zhí)法。(四)加強依法行政法律制度保障，確保執(zhí)法人員人身、財產(chǎn)安全如前所述，授權不充分是保障不力的重要表現(xiàn)之一。三是加強輿論監(jiān)督。可在人大常委會中設立專門負責行政執(zhí)法監(jiān)督的機構，為人大監(jiān)督職能的落實提供組織上的保證，以確保人大監(jiān)督行政執(zhí)法工作的經(jīng)常性和有效性。再次，要建設一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍和行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍。實行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離，組建專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機構。對于不具備行政執(zhí)法主體資格的人員，要堅決將其清理出行政執(zhí)法隊伍；第三，實現(xiàn)行政執(zhí)法體制的法律化、制度化，真正運用法律手段進行管理，做到有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。(二)改革行政執(zhí)法體制，為行政執(zhí)法提供有利條件我國目前依法行政存在的諸多問題和我國行政執(zhí)法體制不科學、不合理有很大關系，因此必須從改革行政執(zhí)法體制人手，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的科學的行政執(zhí)法體制。二、全面推進我國依法行政的主要措施為了保護公民、法人和其他組織的合法權益，保證依法行政順利發(fā)展和建設法治國家目標的如期實現(xiàn)，必須下苦工夫加快行政管理體制改革，切實解決當前依法行政存在的突出問題，應采取的主要措施是：(一)加強和完善行政立法，真正做到有法可依1．加快立法步伐，改變執(zhí)法依據(jù)不完備狀況。依法行政的成本應該由國家來解決，不能由行政機關自行解決。另一