【正文】 4．充分發(fā)揮財政資金的杠桿和引導(dǎo)作用積極引導(dǎo)社會資金加大對城鎮(zhèn)化建設(shè)的投入。如上，在確定中央政府應(yīng)負擔(dān)的資金總量的前提下，中央財政就可通過增加轉(zhuǎn)移支付總額、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付比例、修訂轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，來調(diào)節(jié)地區(qū)間、城市間的實際負擔(dān)水平，促使地方政府的財力與事權(quán)能相互匹配。對于這四項支出，要結(jié)合公共產(chǎn)品受益范圍理論，合理確定其主要負擔(dān)主體以及相應(yīng)的資金總量。酒泉農(nóng)商銀行直接融資業(yè)務(wù)主要是以發(fā)起方式募集股金，截止2012年12月底，累計募集股金1852戶，融資金額5億元。四是組建園林綠化投資公司。由發(fā)改局牽頭負責(zé)，協(xié)助工業(yè)園區(qū)發(fā)展投資公司，根據(jù)《公司法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，修改完善公司章程，理順公司國有股東、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)營業(yè)績考核等制度，建立健全內(nèi)部監(jiān)控制度，形成規(guī)范、科學(xué)的決策，執(zhí)行監(jiān)督管理體系。建設(shè)目標(biāo)及措施：建立投融資體系，首先必須搭建投融資平臺，要有一批投融資機構(gòu)作為支撐，建立平臺前提是整合資源。二是融資方式仍然比較單一，依賴政府推動的多，依靠市場運作的少，間接融資多，直接融資少，過分依賴銀行貸款，通過發(fā)行建設(shè)債券等方式直接融資，受體制、政策限制難以開展。通過信托基金募集流通中的剩余資金投向基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)、公用事業(yè)，能夠極大地減輕城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力，同時促進我區(qū)城鎮(zhèn)化走可持續(xù)發(fā)展的道路。（3）根據(jù)產(chǎn)業(yè)特征設(shè)立產(chǎn)業(yè)化基金城鎮(zhèn)化中基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)以及公共服務(wù)的建設(shè)離不開社會公眾的參與。（2）信貸資產(chǎn)證券化變“債權(quán)”為“股權(quán)”信貸資產(chǎn)證券化，是將缺乏流動性但具有未來現(xiàn)金流的信貸資產(chǎn)（如住房、按揭貸款、信用卡透支等）進行組合，對該組合產(chǎn)生的現(xiàn)金流進行結(jié)構(gòu)重組，并以此為基礎(chǔ)發(fā)行證券和融通資金的過程。（1）營造投資環(huán)境發(fā)行地方政府債券地方政府債券即市政債券。結(jié)合我區(qū)實際，制定城鎮(zhèn)化建設(shè)資金籌措管理辦法，規(guī)范建設(shè)資金籌集行為。積極申報農(nóng)村土地整治項目，支持農(nóng)村開展對農(nóng)村田、水、路、林、村、房實施的全面綜合整治，提高耕地質(zhì)量，進一步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。按照區(qū)委、區(qū)政府總體部署，我局不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，積極安排區(qū)本級的強農(nóng)惠農(nóng)資金和配套資金，大力支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過盤活農(nóng)村資產(chǎn)，完善城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，促使農(nóng)民工帶資進城，從而增強他們?nèi)谌氤鞘械某跏假Y本積聚能力。通過發(fā)行政府債券、公司債等債券，增加地方建設(shè)資金來源渠道。3．探索建立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道新型城鎮(zhèn)化是高成本的城鎮(zhèn)化，只有依靠多元化的資金來源渠道，才能籌措巨額的建設(shè)資金，進而完成新型城鎮(zhèn)化的預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)。三、拓寬城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道 1．新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求情況新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，主要是農(nóng)民工的市民化。5．我區(qū)財政收支結(jié)構(gòu)情況 2013年我區(qū)財政總收入完成104,045萬元，%，其中：上劃中央收入36,306萬元，較上年增長23%；上劃省級收入27,171萬元，較上年增長28%；公共財政預(yù)算收入完成38,587萬元，%；政府性基金收入完成1,981萬元，%。4．國有土地使用權(quán)出讓收入情況隨著國土資源管理部門的上劃，我區(qū)所收取的國有土地使用權(quán)出讓收入全部上繳實行省、市分享，區(qū)級缺失一塊收入，給城鎮(zhèn)化建設(shè)融資帶來不利影響。同時，也缺乏相應(yīng)的機構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)和總體規(guī)劃本級政府項目建設(shè)的投融資方式。從我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)情況看，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的關(guān)鍵問題是資金的籌集和融通問題，在有限財力狀況下，為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求，應(yīng)致力于在如何發(fā)揮財政的職能作用，積極探索通過財政資金導(dǎo)向性作用，充分發(fā)揮財政資金效益的最大化，努力形成投融資主體的多元化和融資渠道的多元化，以推動我區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。三是缺少統(tǒng)一的融資平臺。一是缺乏真正的融資主體。而我國長期實行城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，不僅中央財政預(yù)算根本顧及不到小城鎮(zhèn)，省級財政也較少考慮小城鎮(zhèn)建設(shè)問題。但從投入渠道和規(guī)模來看，城鎮(zhèn)化建設(shè)政府投入的資金仍然占較大比重，還沒有走出一條充分運用市場機制籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的道路，投融資機制還沒有呈現(xiàn)出多樣化的特點。2013年我區(qū)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到 %，未來幾年會有越來越多的農(nóng)民工選擇留在城市，城鎮(zhèn)化發(fā)展將會以城市規(guī)模的不斷發(fā)展輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨著農(nóng)民工進入城市，一方面需求的增加會促使經(jīng)濟的穩(wěn)定性加強，另外也會使農(nóng)民工從低效率的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到工業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)中來，未來隨著我區(qū)城市化的發(fā)展會產(chǎn)生新的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，從而帶動我區(qū)經(jīng)濟的整體發(fā)展。截止2013年底，%；，%；第三產(chǎn)業(yè)增加值達到70億元，%；財政總收入突破10億元，增長24%，增長23%；社會消費品零售總額達到60億元，%；城鎮(zhèn)居民可支配收入達到23673元，增長18%；農(nóng)民人均純收入達到10939元，%，主要經(jīng)濟指標(biāo)保持了大基數(shù)上的兩位數(shù)增長。在新型的城市治理機制下，政府的職能不再是經(jīng)濟建設(shè)，而應(yīng)轉(zhuǎn)向以提供公共設(shè)施和社會服務(wù)為主。一方面，放松對銀行和金融市場的管制，金融機構(gòu)可根據(jù)收益和風(fēng)險平衡的原則，自行參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府以利息補貼等方式適當(dāng)引導(dǎo)；另一方面，開放服務(wù)業(yè)和國有壟斷行業(yè)，允許資源和生產(chǎn)要素自由流動創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機會[2][J].（3）。1990年代中期實行分稅制后，地方政府作為一個整體，收入并沒有減少，但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加，造成今天的尷尬局面。目前已有一些地方進行了改革試點，要想在全國范圍推廣，就必須平衡已經(jīng)相當(dāng)緊張的地方財政，否則就有可能因土地收入的減少而引發(fā)地方性的財政危機[1][N]..。由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過財政改革解決，不能以地方財政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。司法應(yīng)從評估時點入手，衡平受損農(nóng)民利益，以自由裁量權(quán)為杠桿，堅持就高不就低補償原則，在被動中尋求對失地農(nóng)民利益保護的最大化。在土地征收的公共利益方面，為實現(xiàn)公益承諾之履行，征收決定的公益表達必須具有明確性，土地征收信息必須充分公開，政府的規(guī)劃修改權(quán)力必須受到嚴(yán)格限制并建立規(guī)劃修改后的二次補償機制?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。建議立法應(yīng)加大環(huán)境污染的處罰力度，環(huán)保執(zhí)法部門實行垂直管理體制，建立環(huán)境公益訴訟制度，多管齊下，遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。司法保障是生態(tài)文明建設(shè)法治保障的重要環(huán)節(jié)，也是不可缺少的一個環(huán)節(jié)。因此，生態(tài)文明建設(shè)的法治保障問題，成為理論界和實務(wù)界共同關(guān)注的焦點[1]榮宏慶．論我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護[J].(8).。在保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)的同時,也特別應(yīng)加強對司法權(quán)力的監(jiān)督,為西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造一個清廉、公正的法治環(huán)境,以保障西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)高效、有序地進行。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是我國民主與法制建設(shè)中長期存在的老大難問題,西部地區(qū)尤其嚴(yán)重,必須引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。強化依法行政要從幾方面入手,一是要以法律法規(guī)來嚴(yán)格界定行政機關(guān)及其工作人員的職權(quán),明確其職責(zé),落實其在超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；二是要加強監(jiān)督法制建設(shè),要通過立法來進一步明確監(jiān)督的原則、監(jiān)督的主體、監(jiān)督的對象、監(jiān)督的手段和不履行監(jiān)督職責(zé)的法律責(zé)任,對于法律已明文規(guī)定的人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督等,要進一步健全機制,密切配合,使這些部門更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，以促使行政機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行政。當(dāng)前西部的地方立法尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、金融及資本市場發(fā)展、企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、私營經(jīng)濟發(fā)展、投資環(huán)境的改善、生態(tài)環(huán)境的保護、社會保障制度的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變等事關(guān)西部新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否順利有序進行的重大方面。西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅要求有穩(wěn)定、長期的政策加以保證,而且更需要用法律法規(guī)的穩(wěn)定性、強制力來保障。對一個地區(qū)來講,法治工作開展的成效如何,關(guān)鍵取決于當(dāng)?shù)馗骷夵h政組織對此項工作的重視程度，所以,加強西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障,首先要求西部地區(qū)的各級黨政組織特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部解決認識問題,高度重視法治環(huán)境的建設(shè),并采取切實的措施來推進這項工作,為西部地區(qū)法治的實現(xiàn)創(chuàng)造更完備的條件。城鎮(zhèn)化的無序現(xiàn)象歸根結(jié)底是由于法律的缺失。部分地區(qū)在“經(jīng)營城市”的理念下，追求土地增值收益，助長了多占耕地和不合理拆遷行為。（四）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)在城鎮(zhèn)化進程中，面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在更加突出的位置，把生態(tài)文明建設(shè)融入城鎮(zhèn)化的各方面和全過程。健全法律法規(guī)不僅使政府行為的穩(wěn)定性增強，更能獲得農(nóng)民和市民的信任，弱化他們之間的糾紛，必須堅持法治理念，切實提高運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，促進“法治政府”、“陽光政府”、“誠信政府”的建立。（二）在新型城鎮(zhèn)化進程中加強法治建設(shè)，有利于建設(shè)法治政府加強法治政府建設(shè)是規(guī)范行政權(quán)力、保證社會公平正義的必然要求。農(nóng)民群眾的參與程度、受益程度，是城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。與我國其它地區(qū)相比較,西部地區(qū)的律師、公證和基層法律服務(wù)工作較落后,亟需提高,這表現(xiàn)在兩方面:一是法律服務(wù)市場規(guī)模小,服務(wù)范圍狹窄,遠未發(fā)揮該行業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展應(yīng)有的作用。（四）司法環(huán)境較差。西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟,市場經(jīng)濟的有效運行需要以法制加以規(guī)范約束。十一屆三中全會后,黨開始致力于民主法制建設(shè),取得了顯著的進步,黨的十五大明確把依法治國作為黨治理國家的基本方略,提出了建設(shè)社會主義法治國家的基本目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是城鄉(xiāng)互相促進共同發(fā)展的城鎮(zhèn)化，是著力實現(xiàn)更均等更公平社會公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化，是為了讓更多的人過上更好生活的城鎮(zhèn)化，是既要注重基礎(chǔ)建設(shè)，又要關(guān)注人文環(huán)境的城鎮(zhèn)化[1][J].(11).。（二）新型城鎮(zhèn)化的特征新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，體現(xiàn)了發(fā)展目標(biāo)的人本性。在2010年底中央向各省印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，決策層就釋放出推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的信號，其中最為明確的是提出了要構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，要在推進環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的同時，形成三個特大城市群，在哈長、江淮、中原、長江中游等地區(qū)形成若干新的大城市群和區(qū)域性的城市群。方向三：實施“城市群”戰(zhàn)略十八大之前，對于城鎮(zhèn)化建設(shè)，十六大提出了“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，十七大的進一步補充是，“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”?！按蚱茟艏隙ㄊ俏磥沓擎?zhèn)化改革的方向，但具體操作問題十分復(fù)雜，各省差異很大，只有逐步試點逐步推開。方向二：戶籍可能是新型化城鎮(zhèn)推進的突破口“戶籍改革看似簡單，但要落實與城市戶口相掛鉤的利益卻很難。但在取得經(jīng)驗的同時，確權(quán)、監(jiān)管、收益和小產(chǎn)權(quán)房等棘手問題也暴露無遺。而最近的一輪土地改革始于2008年，當(dāng)時中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！半S著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村征地補償被置于首位。規(guī)模愈大的城市行政級別愈高，支配資源的權(quán)力愈大，行政級別愈高的城市也就有更大的權(quán)力動用資源來擴大城市規(guī)模?！俺鞘小贝篌w上有兩種不同的來源。其次，用攤大餅式的發(fā)展推進城市化，因為專業(yè)混雜，所以并不能夠發(fā)揮專業(yè)集聚效應(yīng)，導(dǎo)致了城市的專業(yè)化水平很低，這樣就很難提高效率。結(jié)果不論城市建設(shè)還是城市運營，都效率低下，使城市化和工業(yè)化受到了成本過高的阻礙?！矮@得城市戶口的農(nóng)民，理應(yīng)要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮(zhèn)化需考慮從戶籍制度改革的關(guān)鍵所在。第六，促進土地管理體制和土地權(quán)利安排的協(xié)調(diào)、一致、完整和保障產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定。第二，促進制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)部門的發(fā)展，在一個綜合考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境的規(guī)劃框架下，通過市場機制為城市的擴張?zhí)峁┩恋?。按照法律?guī)定，城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有，但沒有對兩種所有制土地平權(quán)的制度規(guī)定，這不利于對土