【正文】 [參考文獻(xiàn)][1](美)肯尼斯而只有人民銀行執(zhí)法人員具備良好的法律意識(shí)，才能使金融立法的外在要求轉(zhuǎn)化為執(zhí)法人員對(duì)金融立法價(jià)值的內(nèi)在認(rèn)同，從而公正履行法定職責(zé)，合理行使自由裁量權(quán)。培養(yǎng)行政執(zhí)法人員的法律意識(shí)的核心，在于使執(zhí)法人員從內(nèi)心對(duì)法律產(chǎn)生信任和尊重，增強(qiáng)依法行政的自覺(jué)性和主動(dòng)性。二是應(yīng)當(dāng)結(jié)合人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)行使的特點(diǎn)設(shè)定糾錯(cuò)強(qiáng)度。一方面是消極地預(yù)防，通過(guò)對(duì)濫用行政處罰自由裁量權(quán)的否定后果的宣告，使執(zhí)法人員在行使權(quán)力過(guò)程中主動(dòng)地選擇不會(huì)遭致否定性評(píng)價(jià)的行為模式。人民銀行執(zhí)法人員的責(zé)任，既可能是由外部規(guī)則被動(dòng)強(qiáng)加的，也可能是依內(nèi)部規(guī)則主動(dòng)創(chuàng)設(shè)的。說(shuō)明理由是行政公開(kāi)的基本形式之一，人民銀行在作出行政處罰過(guò)程中，除說(shuō)明處罰決定的法律依據(jù)、違法事實(shí)外，還應(yīng)充分說(shuō)明有關(guān)政策考量、邏輯推理思路及其他相關(guān)信息。完善人民銀行行政處罰公開(kāi)制度的原則，一是要擴(kuò)大行政處罰公開(kāi)的范圍。處罰依據(jù)公開(kāi)主要指人民銀行作出行政處罰的法律依據(jù)和違法事實(shí)公開(kāi)，處罰過(guò)程公開(kāi)主要指實(shí)施行政處罰的程序公開(kāi)，處罰結(jié)果公開(kāi)主要指所作出的行政處罰決定公開(kāi)。(三)完善人民銀行行政處罰公開(kāi)制度。二是解釋?xiě)?yīng)當(dāng)明確且具有可操作性。人民銀行行政解釋公開(kāi)地以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，行政相對(duì)人可以知曉，避免了行政相對(duì)人由于信息不對(duì)稱而無(wú)從衡量人民銀行裁量結(jié)果公正性的問(wèn)題。”人民銀行行政解釋?zhuān)侨嗣胥y行為了指導(dǎo)行政執(zhí)法實(shí)踐，根據(jù)金融立法的目的和精神，對(duì)金融法律、行政法規(guī)的含義、內(nèi)容以及適用條件等所做的說(shuō)明解釋。二是案件處理過(guò)程有對(duì)法律的解釋?zhuān)⑶液虾趿⒎康暮途?，具有指?dǎo)實(shí)踐的價(jià)值。運(yùn)用指導(dǎo)性案例制度，可以避免類(lèi)似案件在不同層級(jí)、不同地區(qū)甚至同一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)受到不同處理的現(xiàn)象，也是對(duì)人民銀行行使行政處罰自由裁量權(quán)的直觀監(jiān)督。需要說(shuō)明的是，人民銀行指導(dǎo)性“案例”制度，并非英美法系的“判例”制度。然而，人民銀行分支機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政處罰過(guò)程中，仍存在自由裁量缺乏指導(dǎo)和示范、裁量結(jié)果缺乏透明度、內(nèi)部責(zé)任追究力度不夠、執(zhí)法人員法律意識(shí)有待進(jìn)一步提高等問(wèn)題。四是程序違法。考慮不相關(guān)因素，如人民銀行在行政處罰過(guò)程中，受地方政府影響，對(duì)企業(yè)的金融違法行為減輕處罰。如人民銀行對(duì)行政相對(duì)人的某一項(xiàng)金融違法行為，因取證困難而難以實(shí)施處罰，為了達(dá)到懲罰該項(xiàng)違法行為的目的，而加重對(duì)其另一項(xiàng)違法行為的處罰。即裁量所追求的目的不是法律授權(quán)的目的。此外，行政相對(duì)人也無(wú)從得知和比較人民銀行對(duì)其他類(lèi)似行政處罰案件的處理情況，因而難以判斷人民銀行在行政處罰中的裁量行為是否合理。這使人民銀行在法定幅度和范圍內(nèi)進(jìn)行的行政處罰裁量，即使違反了妥當(dāng)性、必要性、比例性、平等性等行政合理性原則，但由于仍在“法定幅度和范圍”內(nèi)，很容易造成不當(dāng)裁量行為表面“合法”的假象，行政相對(duì)人和相關(guān)監(jiān)督部門(mén)都不易發(fā)現(xiàn)濫用權(quán)力的事實(shí)。而金融法律、行政法規(guī)無(wú)法對(duì)人民銀行履職的具體事項(xiàng)作出詳細(xì)規(guī)定，給人民銀行留有較大的自由裁量空間。然而，權(quán)力亦是一把雙刃劍。濫用人民銀行行政處罰自由裁量權(quán)，主要表現(xiàn)在裁量目的不適當(dāng)、裁量過(guò)程違反相關(guān)性原則、裁量結(jié)果顯失公正等方面。行政處罰自由裁量權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組要通過(guò)行政執(zhí)法投訴、行政執(zhí)法檢查、行政執(zhí)法案卷評(píng)查等形 6 式對(duì)行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)落實(shí)本《方案》不力的科室，將及時(shí)予以通報(bào)。水政科制定的行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)于2011年8月底前交局務(wù)會(huì)審核，提請(qǐng)局長(zhǎng)審議批準(zhǔn)，并報(bào)送市政府法制辦公室審查，經(jīng)審查同意后的標(biāo)準(zhǔn)，以局規(guī)范性文件頒布實(shí)施，并向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等因素基本相同的同類(lèi)違法當(dāng)事人實(shí)施行政處罰，應(yīng)遵循量罰基本一致的原則。二是堅(jiān)持原則，把握尺度。執(zhí)法人員因故意或者過(guò)失，在執(zhí)法過(guò)程中違反行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定的，由局監(jiān)察室 4 進(jìn)行調(diào)查，視情節(jié)輕重，依法進(jìn)行行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，處理結(jié)果向社會(huì)公示，并記錄單位和個(gè)人執(zhí)法檔案，確保行政處罰自由裁量權(quán)的合法行使。（五）完善聽(tīng)證制度公民、法人或者其他組織根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，要求水利行政機(jī)關(guān)依法組織聽(tīng)證的，局機(jī)關(guān)應(yīng)依法組織聽(tīng)證；沒(méi)有依法組織聽(tīng)證的或者依法應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人聽(tīng)證權(quán)利而未告知的，行政處罰無(wú)效。裁量結(jié)果除涉及國(guó)家機(jī)密或個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)公眾查閱。三、工作任務(wù)水利局在依法行政、依法治水、依法管水、依法征費(fèi)等工作中產(chǎn)生的行政處罰案件，由具有行政處罰職能的站隊(duì)所按照本方案的要求開(kāi)展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作。進(jìn)一步提高我市水利行政系統(tǒng)行政執(zhí)法人員依法行政的能力。一、指導(dǎo)思想：以黨的十七大精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面實(shí)施國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，按照“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求，建立鍵全工作制度，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范行使行政自由裁量權(quán)，樹(shù)立公開(kāi)、公正、公平、廉潔執(zhí)法的良好形象，著力從源頭防治腐敗，進(jìn)一步推進(jìn)我市水利行政系統(tǒng)依法行政，為法治政府建設(shè)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。因此，我局嚴(yán)格要求執(zhí)法人員必須具有較高的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和執(zhí)法水平，全局建立有定期學(xué)習(xí)制度，稽查科建立有案件討論制度，執(zhí)法人員積極參加各種培訓(xùn)，努力打造成一支業(yè)務(wù)精而效率高的行政執(zhí)法隊(duì)伍。我局除一直嚴(yán)格按照《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》的要求，正確行使行政處罰職權(quán)外，還制定了《行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》等內(nèi)部管理制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為。（二）細(xì)化、量化行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓落實(shí)，將規(guī)范行政執(zhí)法行為的具體工作落實(shí)到責(zé)任科（藥械稽查科），使每位行政執(zhí)法人員進(jìn)一步明確規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的重要意義，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。第二十條本規(guī)定自2011年1月1日起施行。未在規(guī)定期限內(nèi)備案的，由政府法制工作機(jī)構(gòu)或者政府工作部門(mén)責(zé)令備案，拒不備案的，由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法查處。第十五條行政機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)影響面大、公眾關(guān)注度高的行政處罰案件，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定采取公開(kāi)處理等方式，接受社會(huì)監(jiān)督。第十一條有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)予以從輕或者減輕處罰：（一）違法行為人已滿14周歲不滿18周歲的；（二）受他人脅迫、誘騙、教唆實(shí)施違法行為的；（三）涉案財(cái)物或者違法所得較少的；（四）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（五）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（六）其他依法應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的。第八條制定行政處罰自由裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）制定裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)合理劃分裁量階次，綜合考慮法定裁量因素和酌定裁量因素，將裁量因素與階次劃分有效結(jié)合；（二）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類(lèi)的，應(yīng)當(dāng)明確適用不同種類(lèi)行政處罰的具體條件；（三）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰幅度的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉案標(biāo)的、主觀故意、違法手段、社會(huì)危害程度、行為人具備的客觀條件等情節(jié)劃分明確、具體的不同等級(jí)；（四）制定行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。第六條規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度。各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的行使實(shí)施行政監(jiān)察。第二條本規(guī)定所稱行政處罰自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)（含法律、法規(guī)授權(quán)組織）依法行使行政處罰權(quán)時(shí)，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)享有的自主決定權(quán)和處置權(quán)。各地、各部門(mén)要自覺(jué)按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快建設(shè)法治政府的要求，把規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)、建立行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度貫穿于行政執(zhí)法的全過(guò)程，做到嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。第十八條規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，作為依法行政內(nèi)容，納入各級(jí)人民政府目標(biāo)責(zé)任考核。政府法制工作機(jī)構(gòu)和省以下實(shí)行垂直管理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就備案的案件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)案件違法的，應(yīng)當(dāng)予以糾錯(cuò)或者撤銷(xiāo)。第十三條上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定了裁量基準(zhǔn)的，下級(jí)行政機(jī)關(guān)可以直接適用，如地區(qū)差異較大，下級(jí)行政機(jī)關(guān)可根據(jù)區(qū)域?qū)?