【正文】 建立健全養(yǎng)老保險的監(jiān)督機制, 以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性, 防范社會保險基金的風險, 并通過合理運作使其不斷增值, 以更好的滿足農村社會養(yǎng)老制度建設的需要。其次建議國家發(fā)行農保基金保值債券，加大基金參與股市的力度, 或嘗試探索銀行有償使用農保基金的途徑。加大財政對新型農村養(yǎng)老保險制度建設的投入力度十分必要。中國當前的農村養(yǎng)老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴重，目標人群的養(yǎng)老問題沒有得到根本解決。資本市場發(fā)育程度低，且不規(guī)范，保險基金很難實現(xiàn)保值增值，基金安全性和持續(xù)性得不到保障。這樣，國家的財政投入就比較少，實際上是農民個人養(yǎng)老保險，不是真正意義上的社會保險。農村和城市老年人的生活狀況的差距也是顯而易見的，進城務工者在養(yǎng)老保險方面的整體水平很低。所以完全依靠土地養(yǎng)老的模式也是不可行的?，F(xiàn)行保障方案中沒有體現(xiàn)出對留在農村的農民和進城務工的農民給予區(qū)別對待。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險的功能減弱家庭養(yǎng)老的實質是建立在血緣關系基礎上的養(yǎng)老資源在家庭范圍內的互助和代際交換。中國擁有世界上數量最多的老年人口，其中百分之七十五在農村。關鍵詞：社會保障；農村；養(yǎng)老保險；完善措施。（戴衛(wèi)東安徽師范大學社會學院，中國人民大學中國社會保障研究中心）* 本文為國家社會科學重大項目“維護社會公平正義與保障國民共享發(fā)展成果”（項目編號：05＆ZD048）的子課題研究成果之一，項目主持人為鄭功成教授?！?4〕于淼：《浙江嘉興“以土地換保障”的經驗及其反思》，《中國農業(yè)大學學報》（社會科學版）2006年第2期。〔40〕楊立雄：《“進城”，還是“回鄉(xiāng)”？——農民工社會保障政策的路徑選擇》，《湖南師范大學學報》（社會科學版）2004年第2期。勞動力供給的影響因素研究》，《經濟科學》2004年第4期?！?4〕黨國英：《關于征地制度的思考》，《現(xiàn)代城市研究》2004年第3期?！?0〕涂文明：《城市化進程中失地農民社會保障模式的選擇和建構》，《理論導刊》2004年第12期?！?6〕劉貴平：《養(yǎng)老保險的人口學研究》，中國人口出版社，1999年?！?2〕劉翔：《淺析我國農村社會養(yǎng)老保險制度》，《法制與經濟》2006年第12期?！?8〕閻昆：《中國養(yǎng)老保障制度研究》，中國社會科學出版社，2000年。〔14〕鄭秉文、和春雷（主編）：《社會保障分析導論》，法律出版社，2001年?！?0〕陸解芬：《論政府在農村養(yǎng)老社會保險體系建構中的作用》，《理論探討》2004年第3期。〔6〕梁鴻：《試論中國農村社會保障及其特殊性》，《復旦學報》（社會科學版）1999年第5期?！?〕王芳、王天意：《農村社會養(yǎng)老保險：構建和諧社會需要破解的難題》，《中國信息報》，2005年7月20日第3版。第四，缺乏對非經濟影響因素的理性分析。第三，沒有從動態(tài)的角度來研究農村社會養(yǎng)老保險存在的問題。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。改變現(xiàn)行制度設計中參加社會保險農民工只有到達領取養(yǎng)老金年齡才能動用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農民工通過保險證質押借款的方式，解決其生產、生活面臨的資金困難。另外，只有建立以地市一級為基礎的社會保險關系信息庫，實現(xiàn)全國范圍內地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時無誤地處理養(yǎng)老保險關系的地區(qū)之間轉移和接續(xù)事務。農民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市建立個人永久性帳戶（帳號與身份證一致），并可隨時查詢。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當前已經領取養(yǎng)老保險金的農民工的統(tǒng)籌賬戶。第二個觀點：“混合型”養(yǎng)老保險制度。農民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10%繳納，員工按本人繳費工資的5%繳納。（二）第二個視角，賬戶設計第一個觀點：個人賬戶比例化。第三個觀點：回鄉(xiāng)參保。第二個觀點：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。因而，政府應該因勢利導，在政策、立法和管理上推動農村社會養(yǎng)老保險制度的建立，而不應該重城鎮(zhèn)、輕農村（戴衛(wèi)東，2005）。對于“農轉工”人員，要按照將其農齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；對于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道，對達不到基本養(yǎng)老保險繳費年限的，允許一次性補繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。他們認為，對失地農民社會保險的支出標準要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農民基本生活保障風險準備金，以應對將來養(yǎng)老保險的支付風險。第二，開墾或復墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農民。第二個觀點：建立“國家失地農民保障基金”.黨國英（2004）提出，現(xiàn)階段應該建立“國家失地農民賬戶”，讓農民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。只有切實解決了失地農民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農民的成本，增強失地農民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠發(fā)展拓寬空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。但是，至于社會養(yǎng)老保險的制度設計，專家學者又持有不同的意見。農民可根據繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。三是縣級農村社會養(yǎng)老保險經辦機構負責基金的歸集、支付和基金收益的分配（趙殿國，2004）。目前，以縣為中心的農村社會養(yǎng)老保險管理體制中，縣級農村社會養(yǎng)老保險經辦機構實際上擔當了農村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。所以，農村社會養(yǎng)老保險應該是“按年繳費，按月領取”.另外，農村社會養(yǎng)老保險基金應實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。相反的觀點（例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等）則認為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農村社會養(yǎng)老保險工作的難度。年輕農民實行“產品換保障”；老年農民和被征地農民實行“土地換保障”；進城農民工實行“產品換保障”+“土地換保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權換保障”+“產品換保障”+“土地換保障”（.閆艾茹（2003）和孫潔（2004））認為，根據中國國情，政府目前不可能為農村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補貼。袁春瑛等（2002）認為，在中國目前的社會經濟條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎上立足各地實際，分類推進農村社會養(yǎng)老保險制度建設，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。第二個觀點：“三結合保障”.楊翠迎（2005）認為，面對龐大的農村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔此重任。東部沿海地區(qū)及其他經濟條件好的地區(qū)可以先行一步。適應各地農村的經濟社會發(fā)展狀況，堅持發(fā)展農村養(yǎng)老保險。農村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應具有一定的強制性，而這種強制性必須通過國家立法來保證。在農村社會養(yǎng)老保險制度建立的過程中，政府應起主導作用，政府的重視和支持是建立農村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。基于此，他們指出，農村經濟體制改革使得中國農業(yè)產生了巨大的質的飛躍，已初步具備實施農村社會保障制度的物質基礎和社會條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經濟組織繳納農村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農業(yè)勞動者收入的提高使得農民具有了較為強烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調節(jié)措施（向高收入階層征稅和在國家財政中設立社會保障支出項目直接撥款）來籌集社會保障基金的可能。為避免農業(yè)受到重大打擊，為避免農民利益受到嚴重損害，中國應該充分利用“綠箱”政策，對農民實施更有效的保護。②建立農村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。盧海元（2003；2004）認為：①建立農村社會養(yǎng)老保險制度的經濟條件基本成熟。他們認為，農村社會養(yǎng)老保險就全國而言，發(fā)達地區(qū)應積極推進，欠發(fā)達地區(qū)應暫緩推行，然后逐步擴大其實施范圍。有代表性的觀點出自何文炯等（2001）。東部地區(qū)基本上具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件；中西部地區(qū)個別省份具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達地區(qū)試行農村社會養(yǎng)老保險，等待條件成熟后再全面推行（王國軍，2002）。鄭功成（2002）認為，農村養(yǎng)老保險的停滯潛伏著巨大風險，主張分類分層解決農村養(yǎng)老保險問題。在分析影響農村社會養(yǎng)老保險制度建立的因素時，大多數學者偏愛從經濟因素去看問題。很多學者在研究農村社會養(yǎng)老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》為藍本去分析。第二，對整體農村社會養(yǎng)老保險制度研究相對較少。八、簡要評論由于農村社會養(yǎng)老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學術界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點：第一，農村社會養(yǎng)老保險模式仍處在爭論之中。第三個觀點：彈性養(yǎng)老保險制度。其三，進行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。兩部分基金的比例由地方立法機關根據老年農民工的生活保障需求而定。徐賽嫦(2003)認為，應該建立“混合型”農民工社會養(yǎng)老保險制度。對雇用農民工的企事業(yè)單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業(yè)減免一定期限(例如5—8年)和比例(例如繳費額的5)的稅收，這實際上是對農民工的個人賬戶進行間接補貼，可使企業(yè)和農民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農民工繳費的積極性。由于農民工流動性大，工資水平低，多數農民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡單地把農民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度，當前既無條件也無必要。楊立雄(2004)認為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內打破，目前把農民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行。李迎生(2001)主張將進城農民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，原因在于改革以來，相當一部分農民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當的基礎，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。(一)第一個視角，總體原則第一個觀點：分類參加。失地農民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農村的可能，因此，政府應該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農民納入城市最低生活保障制度內，以解決失地農民的后顧之憂。同時，鼓勵失地農民積極參加商業(yè)保險。宋斌文、荊瑋(2004)傾向于給失地農民建立的社會基本養(yǎng)老保險模式應是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導致的土地征用中，農民有可能不能獲得足夠的補償(因為土地的市場價格很低)，需要“國家失地農民保障基金”進行轉移支付，以幫助這里的農民。黨國英(2004)提出，現(xiàn)階段應該建立“國家失地農民賬戶”，讓農民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。閆艾茹(2003)認為，國家在征用土地時，對轉讓農村土地使用權的農民，可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。第一個觀點：土地使用權置換保險金。但是，中國農村壽險市場存在有效供給不足、經營主體單一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農村保險市場，推動中國農民養(yǎng)老問題的妥善解決。但是，也有學者認為，商業(yè)保險公司有助于農村養(yǎng)老保險的推行。對此，可行的辦法是在中長期內，一是建立全國農村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機構，集中管理農村社會養(yǎng)老保險基金。即一方面將農村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業(yè)管理機構進行多元化組合投資運營。五、基金管理農村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農村社會養(yǎng)老保險制度，是在總結試點經驗的基礎上，根據中國國情和農村實際做出的現(xiàn)實選擇，也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。第三個觀點：創(chuàng)新制度。中國農村養(yǎng)老保障的出路在于根據不同地區(qū)的經濟水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題?？偠灾?，在一種漸進的動態(tài)整合中，逐步實現(xiàn)農村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一(陳志國，2005)。鄭功成等(2002)認為，一個較為合理的政策取向是，對農村居民的社會養(yǎng)老問題進行分類處置，優(yōu)先考慮已經非農化、城市化的農村戶口勞動者，優(yōu)先考慮響應國家號召的農村計劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達地區(qū)推進農村社會養(yǎng)老保險制度的建設和發(fā)展。三、模式選擇建立和完善以農民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農村社會保障體系，促進農村經濟和社會協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。第三，法律責任。具體而言，政府的責任主要可分為：第一，政策責任。前者是推行農村社會保障制度的“硬件”，是物質基礎，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍。最后，加入世貿組織要求嚴格限制使用農產品價格保護等與之相抵觸的農業(yè)政策。②建立農村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。2001年，以美元計價，中國人均國內生產總值(10185元)已經超過歐洲國家建立農村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平(愛爾蘭，1998年為9580元)。不管是發(fā)達的農村地區(qū)還是欠發(fā)達的農村地區(qū)都應建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對付農民的老齡化風險。他們認為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農業(yè)生產集約化、農產品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農業(yè)時期。本文對農村養(yǎng)老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農村養(yǎng)老保險制度的建設。中國農村社會養(yǎng)老保險宜“進”不宜“退”，宜早不宜遲。）提出了“?三維?的城鄉(xiāng)有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關鍵問題仍無法解決。（三）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接問題我國現(xiàn)有的農村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。（二）農村社會養(yǎng)老保險的管理機構設置按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理