【正文】 區(qū)別立法的關鍵不在于地方的經濟、人口基礎和人事安排的慣例，而是地方安全和秩序的現(xiàn)實需求，這樣，地區(qū)的文明程度、歷年的發(fā)案數(shù)目和群眾的安全指數(shù)等將成為核心評價標準，以此可以相對合理的確定地方輔警總量，也可以確定輔警具體任務和工作權限。[28]這種方式模糊了輔警和保安的界限，因為保安在性質上是完全不同于輔警的治安力量，保安制度的獨立運行對于社會管理創(chuàng)新是一種非常好的機制，而將輔警潛伏進保安隊伍，名為保安，實為輔警，很可能使公安機關對安全和秩序的社會管理趨于一元化?！盭X省也“將交通協(xié)管員納人公益性崗位安置計劃，依據(jù)各地警力配置等因素，核定協(xié)管人員定額，由公安、人力資源和社會保障部門制定全省統(tǒng)一的交通協(xié)管員隊伍管理辦法，規(guī)范協(xié)管人員的招錄、辭退、使用管理和經費保障。“編外人員主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道外聘的協(xié)管員和臨時工（離退休人員不計算在內）。在《立法法》等上位法的規(guī)定中，我國地方立法主體還包括省會城市和國務院批準的較大市，它們可以在省級《輔警條例》的權限范圍內予以適當調整。從實踐來看，輔警顯然不能剝離其作為人的主觀能動性，類比為警察的執(zhí)法工具，而應該在區(qū)分高權性警察權和低權性警察權、強制性警察權和任意性私權利等的基礎上，遵循合法、合理、準確、靈活等原則發(fā)揮其實際效能。“職權法定”是行政主體獲得行政職權的基本原則。治安輔助人員不得進入重要的涉密崗位、行政執(zhí)法和刑事司法崗位、刑事技術等崗位，嚴禁從事執(zhí)法以及其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須由人民警察擔任的工作”。輔助勤務類和輔助執(zhí)法類不同，基本不會直接影響相對人的權利義務以及公共利益，因此規(guī)范的重點在輔助執(zhí)法類輔警身上?！盵23]參考各國輔警的實踐，同時結合各地的實際需求，可以嘗試對輔警崗位和任務作輔助勤務類和輔助執(zhí)法類的區(qū)分。 第一，明確性質和區(qū)別任務。首先，國務院有權制定和發(fā)布行政法規(guī)，國務院各部、委員會有權制定和發(fā)布行政規(guī)章（部、委規(guī)章），因此，公安部可以根據(jù)需要制定輔警規(guī)章；其次，省、直轄市和省人民政府所在地的市、經濟特區(qū)市和經國務院批準的較大的市的立法機構在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定輔警的地方性法規(guī)；最后，如果可能，在理念統(tǒng)一和現(xiàn)實接納的情況下，借鑒英美法系對輔助警察的法律規(guī)定，將輔警納入到警察序列，啟動修法程序，建議全國人大修改《人民警察法》，規(guī)范輔助警察的法律地位、職責和權限等。無論輔警是在公安機關和警察的監(jiān)督、指導下進行一定的輔助工作，還是特定情形下，獨立和部分地參與執(zhí)法，其行為結果都同樣歸屬于公安機關。 關于行政輔助的契約性質當無異議，無論是臨時性的協(xié)助抓捕、扣押，提供工具、信息，參與疏導、引導等警察行為，還是長期性的固定職業(yè)合同，均需要警察和輔警對從事的輔助行為意思表示一致。”2003年7月11日發(fā)布的《關于加強農業(yè)稅收征管機構和隊伍建設的通知》中也明確指出“對必須聘請協(xié)稅員的，要制定嚴格的聘用標準，經過規(guī)定的聘用程序，并簽訂協(xié)議。 行政輔助人產生的前提是合同的訂立，行政主體為了實現(xiàn)行政管理的目的，從社會上招聘符合條件的相關人員，經雙方當事人意思表示一致并訂立合同，行政輔助人按照合同的約定履行相關的職責、義務，行政主體依據(jù)合同對行政輔助人進行監(jiān)督、管理。 （三）行政輔助理論在輔警規(guī)范中的應用 我們姑且將臨時響應警察命令、指示或授權的私人視為偶然性的行政輔助人，這與經過合同簽約而成為長期性的行政輔助人本質并無區(qū)別，都是私人輔助警察之公務行為，并且一般會有一定的報酬和獎勵。”[19]據(jù)此，警察行政協(xié)助，是指非警察機關在執(zhí)行行政職務時，遇有特定情形，而依法請求與其無隸屬關系的警察機關予以協(xié)助，警察機關不得任意拒絕?！盵18] 行政機關原則上應各有所司，在其職權范圍內獨立行使其職權、執(zhí)行其職務，以共同達成國家行政目的，但是基于行政一體化的要求，必要時，賦予行政機關請求其他機關予以職務上協(xié)助的權利，課予行政機關之間在職務上相互協(xié)助的義務。例如，某公民在出現(xiàn)交通事故時受交通警察的委托，用相應的手勢指揮交通。[15]輔警的部門或地方立法是為了實現(xiàn)警察維護秩序和安全的具體行政管理事項，在制定輔警的角色定位和工作職責時，只要遵從《立法法》等立法的基本原則和具體規(guī)則，就可以通過清晰定位和明晰職責幫助警察主體更好地履行其職能。法律保留原則要求安全和秩序主要賦予警察承擔，其他任何組織和個人都不得逾越法律授權，行使維護安全和秩序的職責。[13]雖然調整尺度有限，并且必須遵循必要的限度，“完全重要的事務需要議會法律獨占調整，重要性小一些的事務也可以由法律規(guī)定的法令制定機關調整，一直到不重要的事務，不屬于法律保留的范圍。 三、主體定位的相關理論 在大陸法系國家，行政權的基本原則主要是來自于對警察國的批判和改造，并漸漸形成法律優(yōu)先和法律保留兩大原則。這也契合了王錫鋅的觀點，“傳統(tǒng)意義上的依法行政邏輯，在面對行政立法興起的現(xiàn)實時，面臨著合法化解釋能力的匱乏。但是警察輔助力量即便沒有行政主體地位，也不能徹底剝離其主體性的特征，也會參照警械等警用裝備使用的規(guī)定來執(zhí)法。[11]盡管并沒有確切的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來證明治安聯(lián)防隊員和警察在程序性違法上的惡性，但在執(zhí)法人員比、執(zhí)法數(shù)量比、執(zhí)法的高權低權比等數(shù)據(jù)理性參照下，治安聯(lián)防是否更應該被批判和否定。 然而，傳統(tǒng)行政法觀念強調行政主體及行政授權的實體性合法，治安聯(lián)防的主體定位和權力來源均無明確依據(jù)，其執(zhí)法當然不會獲得名義上的合法性。從公安部文件已經可以看出，治安聯(lián)防隊可能根據(jù)警察的要求參