【正文】 地方必須嚴格遵循立法的基本原則，即便是公安機關內(nèi)部制定的文件，也不得違反上位法。以《警察法》第8條為例，警察對違反治安管理的人可以采用強制措施。輔警設置執(zhí)勤巡邏、協(xié)助執(zhí)法、內(nèi)勤保障三種崗位?！弊詈?，行政輔助人的行為結果歸屬于所屬的行政機關?！薄逗ｊP法》第7條規(guī)定：“海關在執(zhí)行公務受到抗拒時，可請求公安機關和人民武裝警察部隊提供職務協(xié)助。 （一）法律保留原則在輔警法治化中的應用 長期以來，在我國行政執(zhí)法實踐中，不能準確區(qū)分組織法和行為法，一般認為，只要行政機關擁有某方面的事務的管轄權，就可以采取實現(xiàn)管轄權目的的一切必要措施，一度喧囂塵上的城管可能是這一觀念現(xiàn)實映照的極致。從規(guī)范意義上說，不具有明確法律授權和委托的主體是無法以警察的名義執(zhí)行法律的，警察輔助力量不是獨立的執(zhí)法主體，其執(zhí)法效果當然歸于警察?！度嗣窬旆ā泛汀度嗣窬旖M織條例》等法律法規(guī)對警察主體及警察權力做了基本規(guī)范。對有償服務的，除地方財政適當撥款外，經(jīng)當?shù)厝嗣裾匆?guī)定審批后，可以由企事業(yè)單位和居民適當集一點資，出一點人，用于維護本單位或本地區(qū)的社會治安。 隨著改革開放的不斷深入，人口等生產(chǎn)要素流動性更加普遍化，階層分化導致不同利益群體之間的矛盾愈發(fā)顯現(xiàn)，違法和犯罪嚴重沖擊著正常社會秩序，安全不再是觸手可及的公共品，而是需要在精巧設計和嚴厲執(zhí)行下的奢侈品。警力不足既是現(xiàn)有安全和秩序不盡如人意的借口，也是警察尋求更多關注、更多寬容，進而謀求制度變革的源動力。”[3]治安聯(lián)防隊員的選拔，應“充分發(fā)揮黨員、團員、治保積極分子和離退休干部職工在維護社會治安方面的作用，協(xié)助專門機關維護社會治安”?；谝婪ㄐ姓膲毫?，治安聯(lián)防隊員在實踐中面臨的諸多問題迫使公安機關調(diào)整思路；各地均在探索如何更加規(guī)范地運用警察輔助力量，很多地方開始采納輔警這一源自于英美法系的概念改造和規(guī)范治安聯(lián)防隊伍。問題在于，法律法規(guī)通常會明確規(guī)范執(zhí)法主體的權責、程序等要素，也會明確規(guī)范具體的執(zhí)法方式和手段，譬如對于槍支、手銬等警械都有概括的授權和在一定時空內(nèi)的自由裁量權，警察可以基于不同的情境區(qū)別使用并獨立承擔相應的法律責任。不惟城管，其他行政機關和行政輔助人員，也有類似的瘋狂舉動，交通協(xié)管員、計劃生育協(xié)管員和治安聯(lián)防隊員等也深受此觀念的影響?！痹谛姓f(xié)助關系中，“協(xié)助主體與被協(xié)助主體均以各自獨立的名義進行行為或以共同的名義實施共同行政行為，而且各自對自己的行為負責或共同對它們的共同行政行為負責。[22]行政輔助人只在行政機關監(jiān)督、指導下輔助參與執(zhí)法，其行為應被視為行政機關行為的延伸，行為的結果也理應歸屬于所屬的行政機關。門衛(wèi)、炊事員、保潔員不納入輔警管理。但是當輔警在此情境下協(xié)助公安機關維持轄區(qū)治安管理工作時，在沒有法律授權的情況下，如果單獨對涉嫌違法行為人采取了行政強制措施，將其帶離現(xiàn)場，即屬于因沒有職權依據(jù)而主體違法的情形。XX省XX市在其政府文件中提出，各區(qū)縣應依據(jù)《XX省公安機關社會治安輔助人員管理規(guī)定（暫行）》，按照、實事求是、區(qū)別對待、分類清理、務求實效”的原則，繼續(xù)在全市范圍內(nèi)對現(xiàn)有社會治安輔助人員進行進一步清理整頓，“將公安機關直接使用管理的協(xié)管員、輔警等治安員統(tǒng)一納人各市、縣保安公司管理，身份置換成保安，以進一步規(guī)范公安機關執(zhí)法行為和協(xié)管員、輔助人員行為，推動公安隊伍正規(guī)化、制度化建設”。”[27] 第二，區(qū)別立法必須防止地方利益的非理性以及任意性。行政主體有沒有對某項事務進行管理的行政職權，關鍵要看該行政主體有沒有法律法規(guī)授權依據(jù)?！拜o警是公安機關人民警察的輔助力量，在人民警察的帶領下執(zhí)行服務群眾、巡邏防范、協(xié)助社會管理、后勤服務等工作任務，納入公安機關人民警察隊伍統(tǒng)一管理。協(xié)議中要寫明：協(xié)稅員不得直接征收稅款，如有違反，一經(jīng)查明，立即解聘。如《行政監(jiān)察法》第22條規(guī)定：“監(jiān)察機關在辦理行政違紀案件中，可以提請公安、審計、稅務、海關、工商行政管理機關予以協(xié)助。”[14]警察權和輔助警察權的根本目的都是為了實現(xiàn)安全，滿足公民、法人、組織等不斷增長的安全需要，在遵守法律優(yōu)先和法律保留范圍的原則下，準確理解和應用法律原則，就成為安全實現(xiàn)的必經(jīng)之路。 （二）合法性障礙與合法律目的性：主體定位的破解之道 警察輔助力量的主體性地位從當下的成文法系統(tǒng)內(nèi)部很難找到依據(jù)，左右搖擺的定位和模棱兩可的權限不僅影響警察輔助力量的自身發(fā)展和權益，更從根本上動搖其輔助的主體—警察目的性的實現(xiàn)。警察權的行使的前提是警察執(zhí)法主體資格的界定，無論是行政執(zhí)法還是刑事執(zhí)法，均需要通過制定并完善警察組織法，規(guī)范警察主體的設置、編制、職權、職責，并對各警察主體的法定職權作明確劃分和界定?！敝伟猜?lián)防屬于群防群治機制的組成部分，在組織領導上凸顯公安機關的主導性，在經(jīng)費來源上強調(diào)“群防群治隊伍可以是義務的，也可以是有償服務的。輔警的主體立法可以通過公安部的部門統(tǒng)籌立法、地方區(qū)別立法的兩種具體方案展開，在清理文件的同時規(guī)范立法。應對警力不足的最佳方式當然是無增長改善，[1]蘇州的警務創(chuàng)新在很多具體做法上與之契合，[2]但是，無增長改善在大部分時候不具有普遍應用的效果，在創(chuàng)造力短期內(nèi)提高有限的情況下，有效應對警力不足的方式就是增加警力。[4]這充分說明治安聯(lián)防隊員應該從政治覺悟和道德素養(yǎng)上具有更高水準的群體里選拔，尤其強調(diào)對公共利益的堅決捍衛(wèi)和自覺履行義務的神圣使命感。 （一）懷疑、兩難、否定：準確定位的必要性 警察輔助力量，長期以來并沒有明確的成文法規(guī)定，似乎也不需要法律的