【正文】 因此，如果以政府的失靈去干預(yù)市場的失靈，只能是雪上加霜。 有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政功能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表。凱恩斯的干預(yù)主義理論所開出的醫(yī)治當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“藥方”，不僅成為政府大規(guī)模介入經(jīng)濟(jì)生活的起點(diǎn)，也成為否定“守夜人”政府的標(biāo)志。因而“守夜人”理論是當(dāng)時(shí)市場經(jīng)濟(jì)不成熟的產(chǎn)物。一是為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育掃清道路。之后，有關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出的關(guān)于限制政府行政功能理論的代表是亞當(dāng)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，行政系統(tǒng)所處的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化，從而使得其行政功能也隨之不斷變化，人們對行政功能的理論認(rèn)識也產(chǎn)生了一個(gè)演變的過程。這種方法表現(xiàn)為以獲取無條件的服從為目標(biāo)，采取強(qiáng)制的手段來分配有限的資源。（4）行政功能是一個(gè)相互交錯(cuò)的多層次、多元化的結(jié)構(gòu)體系。古代社會，行政管理與整個(gè)國家的管理結(jié)合在一起，其功能比較簡單，主要是鎮(zhèn)壓和剝削。 行政功能和行政職能的概念 從系統(tǒng)的角度——行政功能 從組織的角度——行政職能 通過全面了解各種行政功能（正面和負(fù)面），結(jié)合對系統(tǒng)所處環(huán)境的分析，設(shè)定合理的行政職能，從而影響系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的變革，使其發(fā)揮出積極的功能。功能具有二重性，而職能是單向性的。它是指物質(zhì)系統(tǒng)所具有的作用、能力和功效。最后，結(jié)合我國行政管理體制改革的實(shí)際，了解當(dāng)代中國政府行政功能變遷的歷史背景和過程，明確我國政府行政職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和方向，為進(jìn)一步的學(xué)習(xí)相關(guān)課程知識打下理論基礎(chǔ)。隨著行政組織所要處理的社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，瞬息萬變，行政組織的功能將朝著日益細(xì)分與專業(yè)化的有限政府方向發(fā)展。構(gòu)建服務(wù)型政府將是政府實(shí)現(xiàn)自身革命的一個(gè)重要載體。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的確立，服務(wù)導(dǎo)向型行政文化已經(jīng)開始萌芽并迅速成長。 當(dāng)然，NGO自身的能力也需要提高，包括籌集社會資源的能力、動員志愿者的能力，內(nèi)部管理運(yùn)作的提高，以及向社會提供服務(wù)的能力等。這樣一般的NGO注冊就非常困難，很多NGO不可能通過登記為社團(tuán)或民辦非企業(yè)單位開展活動，往往采取工商注冊的形式，但這樣一來，在減稅免稅上就很難獲得合法的待遇。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，NGO的發(fā)展空間非常有限；而轉(zhuǎn)型期間，NGO受到了來自政府和市場兩個(gè)方面的影響，造成NGO發(fā)展的畸形狀態(tài)：NGO即不能獨(dú)立于政府，也不能獨(dú)立于市場，只能是在夾縫中生存?？疾霳GO有5項(xiàng)基本指標(biāo)：非營利性、非政府性、志愿性、自治性、正式性。 中國NGO的發(fā)展起步比較晚。上世紀(jì)中葉在聯(lián)合國成立的時(shí)候，其文件中正式使用了NGO的概念，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國事務(wù)也需要那些除了政府和企業(yè)之外的其他社會組織的參與。 迅猛成長的社會團(tuán)體組織 NGO：Non－government Organization，非政府組織 亟待完善的人民代表大會制度 人民代表大會制度是我國的政權(quán)組織形式。 （1）直接影響：中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過建立與各級政府直接相對應(yīng)的、嚴(yán)密的層級節(jié)制組織系統(tǒng)——各級黨委與黨代會，直接對行政系統(tǒng)的組織、人事和決策活動行使領(lǐng)導(dǎo)功能，直接干預(yù)行政政策的制訂、實(shí)施、監(jiān)督與控制全過程。 受限市場模式 受限市場模式——不成熟、不完善的市場體制 （1）價(jià)格雙軌制 大部分商品實(shí)行市場定價(jià)，但有少量關(guān)系國計(jì)民生的基本物資、基本能源及產(chǎn)品仍實(shí)行國家定價(jià)。 國有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，多種經(jīng)濟(jì)成分并存、共同發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 新型結(jié)構(gòu)為我國行政系統(tǒng)擺脫與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的集權(quán)行政模式創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的前提條件。第三節(jié) 當(dāng)代中國行政生態(tài)與行政系統(tǒng)的互動影響 中國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)生態(tài)的基本特點(diǎn)及其對我國行政系統(tǒng)的影響 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存的社會生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r （1）較發(fā)達(dá)的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)并存，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征。 一國的行政要受到國際環(huán)境的影響。 行政對象是由人的活動形成的社會事務(wù)，因而人口數(shù)量以及人口分布狀況對一國行政活動的工作數(shù)量與工作難度存在明顯的影響。 歷史人文環(huán)境對行政系統(tǒng)的影響歷史人文環(huán)境是指影響行政的歷史、人口、民族、宗教等因素。法律本位，是從人性不完善的基本假定出發(fā)，強(qiáng)調(diào)法律的至上性，認(rèn)為行政系統(tǒng)及其運(yùn)行機(jī)制，乃至整個(gè)社會政治生活系統(tǒng)都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化；行政系統(tǒng)的一切權(quán)力與行為都應(yīng)當(dāng)受到法律的制約，系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序及其規(guī)則也都應(yīng)當(dāng)由法律明確界定。 行政運(yùn)行文化行政運(yùn)行文化，實(shí)質(zhì)上是關(guān)于行政系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)知與價(jià)值取向模式，它主要是指社會民眾在政治社會化過程逐漸形成并穩(wěn)定存在的、關(guān)于各種行政問題得以有效解決的途徑與方式的普遍性價(jià)值取向模式。過渡型社會——“雙軌型”模式的行政價(jià)值文化 一方面，隨著公眾對民主化、社會化、服務(wù)化改革的要求增加，行政系統(tǒng)面臨著放松管制，服務(wù)社會的價(jià)值要求；另一方面，行政系統(tǒng)還要投入大量精力來確保符合某些利益集團(tuán)要求的社會秩序，這使得行政系統(tǒng)又帶有強(qiáng)烈的管制色彩。傳統(tǒng)型社會——管制型價(jià)值取向的行政價(jià)值文化 行政系統(tǒng)的核心價(jià)值與功能在于實(shí)現(xiàn)對社會的有效控制，建立起符合少數(shù)權(quán)勢集團(tuán)利益要求的社會秩序。行政文化，是指在特定社會里，社會成員在社會化過程中所形成的關(guān)于行政系統(tǒng)的成因、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式及其與公民間關(guān)系的認(rèn)知、情感、態(tài)度與價(jià)值取向等心理活動的總和。 文化生態(tài)及其對行政系統(tǒng)的影響行政的文化生態(tài)環(huán)境是指對行政及其活動產(chǎn)生影響的各種文化因素。 社會流動性，指社會民眾參與政治生活的可能性及其程度。 在市場經(jīng)濟(jì)條件下，第三部門之所以得到廣泛發(fā)展，一個(gè)普遍認(rèn)可的解釋是，出現(xiàn)了第二種政府失靈和市場失靈。社會團(tuán)體，NGO（非政府組織），第三部門 在現(xiàn)代社會，人們的社會活動大致可以劃分為三大領(lǐng)域，即政治活動領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域和社會活動領(lǐng)域。另一方面，政黨也要依靠行政系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)自身的政治綱領(lǐng)與政治目標(biāo)。第三，政黨的執(zhí)政功能。 縱向上：聯(lián)邦制與單一制 橫向上：分權(quán)制衡體制與議行合一體制國家政權(quán)組織形式這個(gè)因素既包含了制度規(guī)定層面，也包含了制度實(shí)際運(yùn)行層面的內(nèi)容。 相對于其他因素，政治生態(tài)因素與行政系統(tǒng)的關(guān)系更為密切，政治生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響往往也更為直接。 （1）行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)，行政效率的提高，不僅需要良好的行政組織制度化保障，也離不開高效技術(shù)系統(tǒng)的支持。一方面，有些國家特定經(jīng)濟(jì)體制的確立是有意識地選擇某種行政體制的結(jié)果。 經(jīng)濟(jì)體制及其影響 經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)國家或地區(qū)以社會經(jīng)濟(jì)組織為中心的各種具體經(jīng)濟(jì)制度與行為規(guī)范的總和。 （1）社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了一個(gè)社會的社會生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成（生產(chǎn)資料歸誰所有、生產(chǎn)過程中的地位關(guān)系、產(chǎn)品如何分配），它對作為上層建筑主要成分之一的行政系統(tǒng)產(chǎn)生基本性的影響和制約作用。 特定社會的國民財(cái)富總量，決定著行政系統(tǒng)可能獲得的財(cái)政收入總量與支出總量，決定著該系統(tǒng)可能的職能與組織規(guī)模。 社會經(jīng)濟(jì)機(jī)制和生產(chǎn)發(fā)展水平是影響行政最主要的生態(tài)環(huán)境因素，行政模式基本上是由該國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定、塑造的，故稱之為行政第一環(huán)境因素。行政系統(tǒng)由有著高度分工的不同行政機(jī)構(gòu)所組成，它們各自執(zhí)行不同的專業(yè)化職能，分工明確，各司其職，以科學(xué)性與效率為追求目標(biāo)?！?過渡型社會 異質(zhì)性特性；重疊性特性；形式主義特性。雷格斯認(rèn)為：“要了解一個(gè)社會的行政行為，就必須跳出行政本身的范疇，而從其社會背景去了解，也即是去了解公共行政與其環(huán)境之關(guān)系。 首先提出行政生態(tài)問題并予以研究的是美國學(xué)者高斯。（3）國際行政生態(tài)、國內(nèi)行政生態(tài)與地方性行政生態(tài) 國際行政生態(tài)，是處于一國主權(quán)管轄范圍之外，能夠?qū)υ搰骷壭姓到y(tǒng)產(chǎn)生影響的環(huán)境因素。 社會生態(tài)環(huán)境：政治、經(jīng)濟(jì)、文化（2）宏觀行政生態(tài)、中觀行政生態(tài)與微觀行政生態(tài) 宏觀行政生態(tài)，是能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運(yùn)行產(chǎn)生直接或間接影響的行政生態(tài)因素的集合。 行政生態(tài)的類型（1）自然行政生態(tài)與人造行政生態(tài)。 行政生態(tài)的特征 （1）特定性與復(fù)雜性。（1）行政生態(tài)是針對具體行政系統(tǒng)而存在的。 通過本章學(xué)習(xí)，從系統(tǒng)論、生態(tài)學(xué)理論的角度了解行政系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的相互影響、相互作用。行政部門不斷加入國家立法領(lǐng)域，成為各國事實(shí)上最大份額國家法制規(guī)章的制定者，以及幾乎所有立法活動的主要參與者。 行政、立法與司法行為現(xiàn)代意義的行政、立法與司法等政府職能行為的明確區(qū)分是世界各國政府治理體系民主化與專業(yè)化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物。⑥ 權(quán)威性。⑤ 規(guī)范性。私營管理的目標(biāo)就是效率，其管理活動的基本價(jià)值定位就是如何實(shí)現(xiàn)以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。 憲政主義者認(rèn)為行政的價(jià)值體系是一個(gè)復(fù)雜的層級價(jià)值體系，作為手段性價(jià)值的行政效率僅僅構(gòu)成該體系較低層次的組成部分。行政監(jiān)控機(jī)制的主要目的在于控權(quán)，是通過嚴(yán)格的分權(quán)制衡體制加以實(shí)現(xiàn)的，其核心目標(biāo)不是效率。而私營管理相對封閉。所謂開放性，它指的是組織主體與外界環(huán)境之間的互動性。在憲政主義觀點(diǎn)看來，行政作為政府管理的重要領(lǐng)域之一，其組織文化的自然構(gòu)成與組織內(nèi)在驅(qū)動力應(yīng)該是具有公共利益傾向的公民精神。公共性才是行政活動的靈魂所在。 行政與私營管理（1）管理主義的有關(guān)觀點(diǎn) 從早期科學(xué)主義管理理論，到西蒙的決策理論，再到新公共管理理論，它們從本質(zhì)上都以良好的管理或更好的治理作為實(shí)踐與理論的出發(fā)點(diǎn)與歸宿，追求的是管理過程或結(jié)果的合乎理性。然而，由于行政是國家對社會事務(wù)進(jìn)行的公共管理，是統(tǒng)治者主觀意愿與客觀需求相結(jié)合的產(chǎn)物，因而也就形成行政自身不用于一般政治的特性。 行政的終極目標(biāo)不在于效率，而在于民主、公平、責(zé)任、回應(yīng)性等政治價(jià)值或者說所謂民主公民權(quán)與公共利益的實(shí)現(xiàn)?？傮w看來，可以把這些觀點(diǎn)分為兩類，分別就是管理主義的政治—行政關(guān)系觀和憲政主義的政治—行政關(guān)系觀。 本課程采用的行政概念行政，或曰行政管理，就是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員為了實(shí)現(xiàn)各種行政目標(biāo)與價(jià)值追求，依法應(yīng)該或?qū)嶋H展開的各種職務(wù)行為的總和，它主要包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員有關(guān)國家事務(wù)、社會公共事務(wù)與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理與服務(wù)行為。它是一種有關(guān)行政概念的綜合理解。（3）從管理主義視角，行政與其他管理活動在目的性上是一致的，就是“在官員與雇員的處置下，對各種資源加以最有效能的利用”這是基于管理主義的一種行政概念。這是一種狹義的行政概念（活動主體、活動形式） 弊端：與各國行政管理實(shí)際不符（2）從國家職能分工的角度，把“行政”看成是國家意志的執(zhí)行功能 這是基于政治－行政二分法理論的行政概念。其中是，“行”是行使、管理、實(shí)施的意思，“政”則是指國家政務(wù)。行政學(xué)將其追求的目標(biāo)放在公共利益上，探索如何公正、有效地實(shí)現(xiàn)公共利益，為行政管理活動提供了基本的方向。 第二，培養(yǎng)行政人才。 （4）專業(yè)化。民主化是現(xiàn)代國家的一個(gè)重要特征。掌握行政管理的基本規(guī)律，在行政活動中按照科學(xué)的原則、規(guī)律辦事，并能夠運(yùn)用現(xiàn)代科技成果。這是行政學(xué)研究的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。因此，必須研究行政監(jiān)督的性質(zhì)和作用，行政監(jiān)督的形成、內(nèi)容和機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。信息在行政管理中至關(guān)重要。特別是現(xiàn)代行政管理學(xué)不斷引進(jìn)一些新的科學(xué)管理方法，例如控制論、系統(tǒng)論、信息論、運(yùn)籌學(xué)、數(shù)理統(tǒng)計(jì)等等。行政管理離不開錢，財(cái)務(wù)構(gòu)成行政管理的一個(gè)不可缺少的要素。（9）人事行政。 （8）機(jī)關(guān)行政。行政學(xué)研究的內(nèi)容之一，就是研究決策的程序、方法、途徑、手段和決策者的素質(zhì)要求。研究現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)職能、程序、類型、方法、藝術(shù)和行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的關(guān)鍵。研究行政組織的結(jié)構(gòu)，有效組織的設(shè)計(jì)原則，組織中的職位設(shè)置，組織中的信息傳遞及組織系統(tǒng)。凡是對行政系統(tǒng)發(fā)生作用，并為行政系統(tǒng)的反作用所影響的條件和因素，都屬于行政環(huán)境的范疇。它是研究國家行政系統(tǒng)對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)及自身事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)。 中國行政從發(fā)展過程看，目前正處在一個(gè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、行政與政治開始相對分離，“人治”逐步讓位于“法治”、行政主體自身管理尚需規(guī)范化和法制化的過程。因此，我國的行政學(xué)從恢復(fù)研究開始，就沒有局限于理論層面，而是緊扣行政改革的實(shí)際，力圖為我國的行政改革和行政發(fā)展實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。其現(xiàn)狀如下： （1）業(yè)已建立起行政學(xué)的體系架構(gòu)。 新公共管理把社會公眾視為政府的“顧客”，認(rèn)為公共組織應(yīng)以“顧客滿意”為宗旨。 　　新公共管理主張用市場的力量來改造政府。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。公共部門的績效評估主要是以“3E”為標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益。新公共管理中的項(xiàng)目預(yù)算、業(yè)績評估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、產(chǎn)出控制、人力資源開發(fā)等主要源于私人部門的管理實(shí)踐，出現(xiàn)了公私部門管理在理論和方式上的融合。在政府中，管理型而不是專家型的人員應(yīng)越來越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。為了實(shí)現(xiàn)兩者分離，新公共管理主張通過民營化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場和社會力量來承擔(dān)。做好這種人都很難，管理好、服務(wù)好這種人更不容易。怎么辦？唯一的辦法是提高國家競爭力,這里當(dāng)然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。世界上任何一個(gè)地方出了什么事，幾分鐘后全世界都可以知道。這主要是指電腦的普及，以及隨之而來的網(wǎng)絡(luò)化?，F(xiàn)在已經(jīng)后工業(yè)社會了，僵化刻板的傳統(tǒng)公共行政模式越來越不適應(yīng)當(dāng)代社會?？肆诸D在國家績效評估委員會報(bào)告中公開承認(rèn)：美國政府不僅面臨削減開支問題，而且還面臨信任赤字。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)石油危機(jī)，西方經(jīng)濟(jì)不景氣。 這場20世紀(jì)80年代后期和90年代初期席卷發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的公共部門管理變革運(yùn)動有諸多稱呼：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。新公共行政學(xué)的理論主張對于行政學(xué)的發(fā)展有著重要影響，尤其是關(guān)于公共行政的價(jià)值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政的中心議題。新公共行政學(xué)對政治與行政二分表達(dá)了強(qiáng)烈的不滿，認(rèn)為傳統(tǒng)的行政研究由于是在政治與行政二分觀念的指導(dǎo)下進(jìn)行的，從而將行政研究局限在一個(gè)非常狹隘的領(lǐng)域內(nèi)。奧斯特羅姆在他具有影