【正文】 而對于政治性官員來說，則是由刑法典中反對“侮辱官員”和反對“蔑視”國家與教會當局的特別規(guī)定加以保證的。而現(xiàn)在，盡管舊的理論還部分地殘存著，這些宗教領(lǐng)袖們已經(jīng)變成了為一種職能性目標服務(wù)的辦事人員。在今天，主教、牧師、傳道士等在事實上已經(jīng)不再像基督教初期時代那樣，被看作是擁有純粹個人魅力的人物了。當然，在這種職能性目標的背后，“文化價值觀 念”是經(jīng)常起作用的。也不能像在自由訂立勞務(wù)契約時的那種情況一樣，把擔任公職當作是一種用勞務(wù)去換取等價物的普通交換行為。 二、官員的職位 所有上述這一切特征都是在以下幾個方面對于官員的內(nèi)部職位和外部職位起決定作用： Ⅰ ．擔任公職成為一種“職業(yè)”。 把現(xiàn)代辦公室管理工作納入到種種規(guī)律中去的作法是深深植根于其本身的特性之中。在通常情況下，無論在公共機關(guān)還是私人機關(guān)中，這都是一種長期發(fā)展所形成的結(jié)果。那種認為國家機關(guān)的活動與私人經(jīng)濟辦公室的管理工作本質(zhì)上有內(nèi)在差別的觀點，只是一種歐洲大陸的看法，并且從對比的角度看，與美國方式完全不相適應(yīng)。從原則上講，是把行政機關(guān)與家庭分開，業(yè)務(wù)工作與私人往來分開，而公共財物也是與私人 資產(chǎn)分開。并且一般說來，官僚制把官場活動看作是某種與私人生活領(lǐng)域有明顯區(qū)別的事情，公共費用和設(shè)備與官員個人的私產(chǎn)是毫不相干的。這些文件它們原始的或草稿的形式保存下來，因此便設(shè)立一批各種各樣低級的官員和文書人員。在國家和教會機構(gòu)以及在大的政黨組織和私人企業(yè)中都是如此，不管這種權(quán)力是叫作“私 人的”或者“公共的”，對官僚制的特性并不發(fā)生影響 在充分貫徹按管轄范圍劃分“權(quán)限”這一原則的時候，等級性的隸屬關(guān)系 —— 至少在公共機關(guān)內(nèi) —— 并不意味著“上級”權(quán)力機關(guān)只是受權(quán)接管“下級”機關(guān)的事務(wù)。為了符合韋伯原意，不少人曾把此詞改譯為“行政制”、“行政組織體系”“科層制”、“集權(quán)制”，但也同原意不完全吻合，而且容易使人誤解為是個新詞，因此，本文中仍沿用“官僚制”老譯法不變。米利斯選編，牛津大學(xué)出版公司 1946 年版。 12 來源：馬克斯常設(shè)而且公開的機關(guān)所擁有的、具有法定管轄范圍的權(quán)力，并不是古已有之的統(tǒng)治方式，而寧可說成只是一種例外情況。 在公共而且合法的政府當中，這三種因素便構(gòu)成“官僚制的權(quán)力”。 1．按照官僚制進行管理的政府機構(gòu)，為達其目的所需要采取的正?；顒?，都是作為官方任務(wù)以固定的方式加以分派的。美國的政黨，正像他們熱衷于按照必須以 表達國家意志為準則，選舉具有明顯的政治色彩的團體那樣去進行行政官員和執(zhí)行官員的選舉。這就是美國政治體制中的情況。 換句話說，實際政治的需要，使政治職能與行政職能分離的想法不可能實現(xiàn)。要么執(zhí)行機構(gòu)必須服從表達機構(gòu)，要么表達機構(gòu)必須經(jīng)常受執(zhí)行機構(gòu)的控制。 法律與執(zhí)行法律之間缺乏協(xié)調(diào)就會導(dǎo)致政治的癱瘓。另一方面， 任何一個機構(gòu)或一套機構(gòu)也可能不只限于行使這一種職能。在所有的國家中都存在著分立的機關(guān)，每個分立的機關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種職能中的一種。不過，近來有關(guān)行政的著述家已經(jīng)認識到，從理論探討和實踐便利的角度說，行政不應(yīng)再只被當作執(zhí)行機構(gòu)（政 24 府中的這個機構(gòu)是由成文法所規(guī)定的執(zhí)行性機構(gòu)） 的一種職能。 盡管從法官的習 慣來說，這樣選用“行政”一詞未免有些不適宜，但這卻說明了人們已不止一次地意識到的這個事實。 更進一步說，在美國，“行政”與“行政的”作為表示政 府職能的詞匯常常被法院以一種頗不嚴謹?shù)姆绞絹硎褂?，如前所述，在我們的政府體制確立時，我們就試圖把分權(quán)原則融會進去。帶定冠詞的“行政”常常指最重要的執(zhí)行或行政機構(gòu)。這就是這里所要分開的兩種職能。 J布勞克（ Block） 在其《法國行政辭典》中把“行政”定義為：“公共服務(wù)的總體，從事于政府意志的執(zhí)行和普遍利益規(guī)則的實施”。 當然，“政治”一詞在這里的含義，不是大多數(shù)政治著述家 所認為的那種含義。 應(yīng)該說，上述篇幅已足以說明，存在著兩種性質(zhì)截然不同的政府職能。 隨著政府變得越來越復(fù)雜，從事國家意志執(zhí)行的這三種機構(gòu)日趨分化。首先便是那些在私人或公共機構(gòu)未能尊重他人權(quán)利而引起紛爭的具體案件中實施法律的機構(gòu)，這就是所說的司法機構(gòu)。到處都有類似的公民自由的原則在促進類似的政府手段的發(fā)展。我們的政府及其各級政府怎樣才能通過給予政府官員大量生活費用補助，來使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣？怎樣才能通過發(fā)展他的前程，使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣？怎樣才能通過提高他的營養(yǎng)和培養(yǎng)他的性格，使這種服務(wù)成為他最崇高的興趣呢？并且，我們怎樣才能夠使得地方單位以及全國都同樣達到這種程度呢？ 如果我們解決了這個問題，我們就將再度掌握世界的航向。在那里每一個地方，官僚都很忙碌。使得集鎮(zhèn)、城市、郡縣、各州以及聯(lián)邦政府的日子都過得同樣充實，同樣在健康方面有保證，使上述每一方都毫無疑問能夠保持自己主人翁的地位，而又使得一切單位都既彼此獨立又相互合作，把獨立和相互幫助結(jié)合起來，這是一個足以使最優(yōu)秀的人物都向往的偉大而又重要的任務(wù)。簡而言之，穩(wěn)重而且實際 的法國才應(yīng)該放在首位，而把閉門造車式的理論擺在次要的地位。 作為美國行政科學(xué)之基礎(chǔ)的原則，應(yīng)該是在實質(zhì)上有包含民主政策的原則。只要在思想上保持這種區(qū)別界限 —— 也就是說，只要把研究行政學(xué)作為使我們的政治易于付諸實踐的一種手段，作為使針對所有人的民主政治在行政管理方面實施到每一個人的一種手段 —— 那么我們就會立足于完全安全的基礎(chǔ)之上，并且我們就能夠?qū)W習外國制度必然教給我們的東西而不犯錯誤。如果我看到一個殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法 而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動機。通過這種“媒介物”去觀察我們自己的制度，我們就將會像那些在觀察我們時不帶成見的外國人所能看到的那樣去觀察我們自己。如果采取拿我們自己跟自己比較的方式，我們就將永 遠無法了解我們自己的缺點和優(yōu)點。這種恐懼是不難理解的，但是這種看法不會得到任何一個階層的同意。我們的全部政治詞匯都是從英國引進的，但我們卻從其中淘汰了“國王”和“貴族”。這是為了使人們免除這樣一種憂慮，即我們有可能會盲目地引進某些與我們的原則不相符合的東西。不妨設(shè)想一下在美國建立一種個人獨裁政府的情景，這就如同設(shè)想要建立一種全國 性的對雷斯的崇拜一樣。不管在動機、服務(wù)、能力方面的差距是如何巨大，一個自由人和奴隸一樣，具有同樣的 生理器官，同樣的活動要素。 在經(jīng)過這樣一番比較研究之后，我們便可以充分地給予民主這樣一種榮譽，即對于影響公共福利的一切重大問題，它是用辯論的方式最后加以決定的，它是在大多數(shù)人意志的基礎(chǔ)之上建立其政策框架的。雖然我們是有著悠久傳統(tǒng)和經(jīng)過了反復(fù)選擇的民主主義者，我們卻依然是相當不成熟的民主主義者。我們是一個講求實際的民族，生來就是如此靈巧，經(jīng)過若干世紀的實驗性的訓(xùn)練，我們是如此擅長于自我管理，以致我們幾乎不再有能力去發(fā)現(xiàn)我們可能正在采用的某一特定制度的缺陷?；蛘呷绻归_了這種研究的話，也難以看出 10 這里所說的官僚制組織一詞采用的是德國社會學(xué)家 M 例如在普魯士斯坦因的影響下；一個具有真正公共精神的政治家，其領(lǐng)導(dǎo)方式可以把自負而且敷衍塞責的機關(guān)變成公共政 府的具有公正精神的工具。官僚制組織的動機。因為很顯然這一問題的答案是顯而易見的，良好行為就對其為之服務(wù)的政府的政策具有堅定而強烈的忠誠。 但是如果害怕產(chǎn)生出一個像我在這里研究結(jié)果指出的那樣的跋扈而且反對自由的官僚階層，那就等于完全忽視了我所希望堅持的原則。一支在技術(shù)上受過訓(xùn)練的文官隊伍不久即將成為不可缺少的因素。如果我們要想改進這種作為政府推動力量的公眾輿論，我們就必須準備一批更好的官員以充當政府的“工具”。在缺乏一個師資配備良好的政治科學(xué)講座的條件下，沒有一所有威望的大學(xué)可以興辦下去。當公眾評論直接關(guān)注政府的日?，嵤潞驼畬θ粘９ぷ鞣椒ǖ倪x擇時，它當然會像是一個笨拙討厭的家伙，像是一個鄉(xiāng)下人在操縱一部難以駕駛的機器。這種公眾可能是反應(yīng)遲鈍的，但卻決不會是愛管閑事的。我們這個國家，關(guān)于公共輿論的范圍這一問題是更有可能得到解決的。我們的成就已經(jīng)被我們那種令人煩惱的錯誤弄成值得懷疑的東西了，這錯誤就是試圖通過投票作過多的事情。而他的權(quán)力越小，他就會感到他的職位無疑是既模糊又不引人注意的，他就越容易墮落到不負責任 的狀態(tài)之中去。只要權(quán)力并不是不負責任的，那它就絕沒有危險性。在人生一切關(guān)系當中，“信賴就是力量”，并且正如合同憲法改革者的任務(wù)在于創(chuàng)造信賴條件一樣，行政管理組織者的任務(wù)也在于使行政管理與職責分明這一條件相適應(yīng)，因為職責分明能夠保證人們產(chǎn)生信賴感。因為在民主制度之下，官員們?yōu)樵S多主人服務(wù)；而在其它制度下面，他們僅僅為少數(shù)人服務(wù)。而這種分權(quán)問題，當其被引入政府的高層和根本職能這一范圍時，就顯然是一個重要的憲法問題了。從哲學(xué)的角度看，行政學(xué)的研究與適當分配憲法權(quán)力的研究密切相關(guān)。因為他是要參與行使政府的立法和決策的，只是對最高司法部門的那些法官做出規(guī)定，因為他們的職責在解釋和保衛(wèi)憲法原則，而不涉及那些僅僅陳述這些原則的人們。然而指導(dǎo)這些應(yīng)予進行的工作的一般性法律，卻顯然是在行政管理之外和行政管理之上的。例如，有關(guān)捐稅的征收和增加，罪犯的處以絞刑，郵件的運輸和投遞，陸海軍的征募和裝備等等，、顯然都屬 于行政行 9 此處指貝托爾德自由并不能在遠離憲法原則的情 況下生存下來，而且任何一種行政管理，不管它的方法是多么完善和自由，只要它是以不自由的統(tǒng)治原則為基礎(chǔ)的，那它就不可能給予人們以一種比贗品式的自由更多的東西。顯然在有關(guān)自由的具體實施方面，其方 便條件的確更多地是取決于行政安排而不是憲法保障，雖然只有憲法保障才能維護自由的存在。一大難行政管理工作都是“無聲無息地”在世界大部分地區(qū)進行著，而這些行政管理工作現(xiàn)在是一會兒被政治“管理”、－會兒被憲法原則弄得混亂不堪。我指的是“憲法問題”和行政管理問 8 布隆赤里 (Johenn Kaspar Bluntohi. 1806— 1881)，德國政治學(xué)家，主張政治與行政二分法的早期代表人物之一。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情”。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構(gòu)。通過端正機關(guān)工作的動機，文官制度改革有可能使機關(guān)改進其工作方法?，F(xiàn)在我們正在改進任命方法，我們必須繼續(xù)更適當?shù)卣{(diào)整行政職能，并且規(guī)定一些有關(guān)行政組織與行政活動的更好辦法。行政管理作為政治生活的一個組成部分，僅在這一點上與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是 12 社會生活的一部分以及機器是制造品的一部分是一樣的。 對于行政學(xué)研究的歷史以及特殊困難的條件就談?wù)撨@么多。并且在這同一批人下定決心照此行事之前，必須表明如果不照此行事就將產(chǎn)生重大而且有切膚之痛的不便之處。 即使我們對于全部政治歷史有清楚的洞察力，并且能夠 從那些經(jīng)過完善訓(xùn)練的人士頭腦中產(chǎn)生出一些有關(guān)政府的穩(wěn)定、無誤、溫和的明智準則；在這些準則當中一切合理的政治學(xué)說都將得到最后的解決，“國家是否將按照這些準則行事？”這就是問題之所在。各種制度在第一代人看來，只不過是似乎可以實現(xiàn)某種原則的權(quán)之計。他必須 鼓動輿論，使之起而尋求某種意見。這是當前半個世界所承認的公理，甚至在俄國這個公理現(xiàn)在也將會被人們所信奉。而今天，情況與此相反，改革者卻被下述事實弄得處于迷們之中，那就是統(tǒng)治者的思想并沒有確定的發(fā)生地，而只不過是存在于千百萬個投票人的大多數(shù)頭腦之中；改革者還被下述事實所困擾著，即這種統(tǒng)治者的思想也同樣是被“寵物”所影響的，這種寵物并不是人，仍然只不過是事先就抱有的意見，也就是種種偏見，但它卻并不因此就失去這個詞舊有的真正含義。在過去，這種現(xiàn)象的原因在于，作為統(tǒng)治者的單一的個人通常都是自私、無知而又膽怯的，或者是愚蠢的 —— 盡管偶爾也有個別聰明人。他們不能簡單地在任何事情上取得一致?？偠灾瑸榱巳〉萌魏芜M展，我們必須對于叫做 公共輿論的由民眾組成的君主進行訓(xùn)練和勸說 —— 這跟影響叫做國王的單一君主比較起來，是 10 一樁可行性極小的工作。對于民主國家來說，組織行政管理要比君主國家困難得多。與其變得缺乏獨立精神和循規(guī)蹈矩，不如毫無訓(xùn)練和自由自在要好得多。當我們對于這種事實感到極度驚訝時，上述情況為這種驚訝提供了唯一的解釋。我們已經(jīng)到達了我前述的三個時期中的第三個時期 —— 即這樣一個時期：人民經(jīng)過前一時期與專制權(quán)力的斗爭，為自己贏得了憲法，他們必須發(fā)展行政管理以與這種憲法相適應(yīng)。 —— 譯者 9 的政治史不是一部發(fā)展行政管理的歷史，而是一部關(guān)心立法工作的歷史 —— 不是改進政府組織，而是制定法律和政治評論的歷史。英國和美國 5 共和八年即 1801 年 9 月至 1802 年 9 月。在任何一位具備實踐天才或者開明胸懷的英國君王替國家的行政機關(guān)設(shè)計出精確而持久的模式之前，“議會”已經(jīng)扮演了國王的角色。在安茹王朝時代，當憲法生活還沒有因“大憲章”而生根發(fā)芽的時候，由于亨利二世精明、勤奮和進取，并且有不折不 撓的精神和愿望，開始自覺而有力地展開了法制和行政改革。一旦當某個國