【正文】 制。一些研究者就社會救助體系的建設(shè)進行了有益的探索。比如說，有的學(xué)者將社會救助體系直接等同于社會救助的制度安排，指出“社會救助體系是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定程序給予款物救濟與服務(wù)，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有學(xué)者不同意這個觀點，認為“社會救助體系是指支撐社會救助制度并確保其有效運行，以滿足救助對象需求的一整套相互聯(lián)系的觀念主張和資源、制度、組織、人員、程序、技術(shù)安排，它內(nèi)在地包含各項具體的社會救助制度，但決不僅僅是這些制度的總和”[2]。有很多學(xué)者對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系問題進行了深入研究，探討了可能的模式與路徑。這些研究對我國社會救助制度體系建設(shè)是有重要啟示的。一些研究者對現(xiàn)行社會救助制度實踐中的新問題進行了研究，比如說城市低保制度實施中的沒有預(yù)期到的后果、城市低保標準的制定和調(diào)整、城市低保對象的就業(yè)援助對策、農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）城市低保問題、城市救助管理制度實踐中的惡意求助問題、流浪兒童救助管理問題、農(nóng)業(yè)稅全免后對農(nóng)村社會救助的影響、農(nóng)村低保的操作模式問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困問題、醫(yī)療救助的落實問題、利用保險公司和保險機制進行城鄉(xiāng)困難群體醫(yī)療保障問題、社會救助與慈善福利事業(yè)的結(jié)合問題，等等。這些研究無疑對改進和完善我國社會救助制度具有重要意義。一些研究者還對一些特殊對象的救助問題進行了很有價值的研究。比如說河南省民政廳楊文濤先生撰寫的“河南省艾滋遺孤救助政策分析”，就是很有分量的論文。該文闡述了河南省艾滋遺孤救助政策出臺的特定環(huán)境，比較全面地介紹了河南省艾滋遺孤救助政策的特點及其與現(xiàn)行社會福利政策的差異，并對艾滋遺孤救助政策的立意、遴選、執(zhí)行、結(jié)果等方面進行了分析和評估，提出了社會福利與社會救助體系相連接的思想。一些研究者對城市農(nóng)民工的社會救助問題進行了研究，認為數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體不能納入社會救助體系是對現(xiàn)行社會救助制度的重大挑戰(zhàn)。大體上，研究者提出了社會救助覆蓋農(nóng)民工的三種模式：一是將農(nóng)民工納入城市社會救助體系，二是建立農(nóng)民工相對獨立的社會救助體系，三是將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會救助體系。這方面的研究還需要深化。值得注意的是，在社會救助研究中，來自美國的一種所謂“以資產(chǎn)為本”的理論正在產(chǎn)生越來越大的影響。這個理論的代表人物是美國華盛頓大學(xué)社會發(fā)展中心主任邁克爾謝若登（Michael Sherraden）教授。該理論的核心思想集中體現(xiàn)在該教授1991年出版的《資產(chǎn)與窮人——美國的一項新型福利政策》一書中，這本書今年已經(jīng)在國內(nèi)翻譯出版?！耙再Y產(chǎn)為本”的社會政策主要是相對于以前基于收入或消費而制定的社會政策而言的。這種理論認為，關(guān)注窮人的收入或消費只能改善其當(dāng)前和近期的狀況，無法激勵并促使窮人自我擺脫貧困，只有幫助窮人積累具有長期和多種效應(yīng)的資產(chǎn)，才能真正改善窮人的境況。目前，這種理論在一些國家和地區(qū)有所試驗，但是也引起了激烈的爭論。有些學(xué)者主張在中國應(yīng)用“以資產(chǎn)為本”的理論，建立窮人的個人發(fā)展賬戶，通過國家和社會的力量，幫助窮人積累有效資產(chǎn)，從而促進窮人持續(xù)地擺脫貧困狀況。這種觀點是很有啟發(fā)性的。但是，應(yīng)該注意到，它在中國真正付諸實踐還有很多障礙，需要進一步研究和試驗。三、社會救助實踐與研究的反思整體上看，我國社會救助實踐與社會救助研究密切聯(lián)系、互相促進，呈現(xiàn)出了良好的互動關(guān)系。研究者的很多問題直接來自實際工作，研究者的很多研究成果也直接服務(wù)于實際工作。但是，從進一步完善社會救助、構(gòu)建和諧社會的角度出發(fā)，我們需要反思并關(guān)注目前社會救助實踐與研究中的幾個關(guān)鍵問題。第一，公民基本生存權(quán)利保障的公平性問題中華人民共和國《憲法》規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。很明顯，這里的“公民”是指所有中華人民共和國的公民。然而，在實際工作中，我們對城市居民和農(nóng)村居民的權(quán)利保障是有差別的，城市居民所能享受的社會保障要明顯優(yōu)于農(nóng)村居民所能享受的社會保障。在一定程度上甚至可以說，農(nóng)村居民的社會保障幾近于無。即使是在公民基本生存權(quán)利保障方面，我們也存在著明顯的城鄉(xiāng)有別的情況。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分農(nóng)村地區(qū)還沒有建立保障公民基本生存權(quán)利的制度體系。為了促進在公民基本生存權(quán)利保障方面的公平，我們要高度重視社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。因為，社會救助制度是保障公民基本生存權(quán)利的重要制度。為了促進社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我們應(yīng)當(dāng)強調(diào)各級政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的同等責(zé)任，我們需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯誤觀念，需要加速推進城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)市場化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，土地和家庭對于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，對于農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財政上也不會增加過大的壓力。當(dāng)務(wù)之急是總結(jié)經(jīng)驗，廣泛推行。第二，社會初次分配的公平性問題我們應(yīng)當(dāng)注意，造成目前社會分配嚴重失調(diào)、貧富差距過大、需要救助的對象較多的原因，既有再分配方面政府職能不足的一面，更有通過市場競爭實現(xiàn)初次分配的不公平的一面。比如說，由于公民的勞動就業(yè)權(quán)利沒有得到充分保障，失去了通過就業(yè)實現(xiàn)自我保障的機會；比如說，在就業(yè)競爭中，勞動者的基本權(quán)利得不到有效的尊重和保障，通過就業(yè)獲得的實際收入比應(yīng)得收入要低，從而導(dǎo)致自我保障的能力較弱；比如說，由于缺乏全國統(tǒng)一的基本醫(yī)療和教育方面的公共服務(wù)，從而不能有效地保障社會成員在競爭起點上的公平，由此造成了不平等競爭，使得一些社會成員無法公平地通過市場機制獲得自己的利益；再比如說，由于公權(quán)介入市場，權(quán)錢交易現(xiàn)象嚴重以及壟斷利益的作用，導(dǎo)致市場競爭的失序和不公正，也妨礙了很多人通過市場競爭獲取利益。我們應(yīng)當(dāng)充分地認識到：作為實現(xiàn)初次分配之重要機制的市場，目前還有很多不完善的地方，甚至有向“壞”的市場經(jīng)濟發(fā)展的跡象。這樣一種狀況加大了社會救助制度所承受的壓力。前幾年，在推行城市居民最低生活保障制度的時候，民政部門由于所謂“應(yīng)保未?！眴栴}受到社會上的一些批評。比如說，一些地方計算所謂“虛擬收入”的做法就被認為是錯誤的做法，妨礙了居民接受救助的權(quán)利。的確，當(dāng)居民實際生活陷于困境時，無論出于何種原因，作為主管救助工作的民政部門都應(yīng)該先將他們納入救助制度覆蓋的范圍。但是，救助之后還是應(yīng)該深入反思，究竟是什么原因使得大量社會成員陷入困境，落到所謂“最后的安全網(wǎng)”上來？在這些人陷入困境的過程中，肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方計算“虛擬收入”實際上也是有其道理的：這些收入本來是人們應(yīng)該得到的，比如說勞動者的最低工資、失業(yè)人員的失業(yè)保險金、退休人員的退休金等等。如果這些收入都沒有有效的制度保障，社會救助制度就將不堪重負。為此，我們在完善社會救助的同時，要高度重視完善初次分配的市場機制，維護市場競爭的公平和公正，以便更好地發(fā)揮市場機制的初次分配功能，使市場經(jīng)濟朝著“好”的方向發(fā)展，使在市場競爭中跌入社會救助范圍的人最少化。今后，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，應(yīng)當(dāng)把維護公平放到更加突出的位置，應(yīng)綜合運用多種手段，逐步建立起以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平和分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力使全體人民共享經(jīng)濟發(fā)展的成果，并朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進。第三，社會救助的積極取向問題我始終認為，社會救助不能使救助對象邊緣化、恥辱化，不能實際上維持或“制造”一個最低收入階層，而是要使受助者享有必要的尊嚴，能夠借助外力擺脫貧困。為此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助。我所說的積極救助主要有兩層含義：一是對那些必須依靠救助才能生存的人，應(yīng)當(dāng)惜盡政府之責(zé)，傳遞仁愛之心，關(guān)心關(guān)懷他們，使他們能夠有尊嚴地生活，而不是淪為被動接受施舍的對象；二是對那些尚有脫貧潛力的人，一定要注重其能力建設(shè)，努力增進其自我擺脫貧困的能力，最終實現(xiàn)助人自助。具體到實際工作，積極取向的社會救助主要體現(xiàn)為以下五點：一要改變救助工作者對于受助者的對象化態(tài)度，加強施助者與受助者的互動，促進受助者的社會參與；二是要適當(dāng)豐富救助項目，不能把救助工作理解為簡單地提供現(xiàn)金或物質(zhì)支持，要拓展有助于受助者社會參與和社會競爭能力提高的服務(wù)項目；三是要允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，不能簡單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨100％的收入稅而失去增加收入動機；四是提高社會救助工作人員素質(zhì)，提升社會救助的專業(yè)化水平；五是鼓勵專業(yè)社會工作者和非政府組織介入社會救助事務(wù)。第四，政府救助與社會互助的平衡問題社會救助實質(zhì)上是指：當(dāng)社會成員由于各種原因陷入社會生活困境或無法伸張其權(quán)益時，由國家和社會按照法定的程序和標準向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排，這種制度安排旨在保障社會成員的基本權(quán)利，促進社會的和諧穩(wěn)定。社會救助內(nèi)在地包含了政府救助和民間互助兩個部分。然而，我們在實際工作中發(fā)現(xiàn)，如果沒有政府的介入，社會救助幾乎就是不能實現(xiàn)的。這與西方一些國家的情況有很大不同，說明我們國家“社會”的發(fā)育還不是很健全，公民的互助意愿還有待增強，互助機制還有待完善，互助水平還有待提高。在這方面，進一步加大發(fā)展慈善公益事業(yè)的力度是一個重要方向?？梢哉f，一個社會中慈善公益事業(yè)發(fā)展的程度不僅標志著這個社會的文明程度，而且明顯影響著社會救助的實際效果。因為，政府救助除了在提供資金方面具有明顯的優(yōu)勢外，其他方面都有一定的局限。沒有發(fā)達的社會互助作為依托，單純的政府救助很難滿足救助對象的實際需要，很難實現(xiàn)助人自助。一個完善的社會救助體系實際上在很大程度上取決于政府救助與社會互助的適度平衡。第五，社會救助制度的整合問題一個完善的社會救助體系，應(yīng)該是一個有機整合的體系。但是，應(yīng)該看到，我國現(xiàn)行社會救助制度是在不同時期，由不同部門，為了因應(yīng)不同的社會需求，而逐步建立起來的。因此，各項制度之間缺乏有機整合，事實上還構(gòu)不成體系。這種狀況雖然是可以理解的，但是明顯妨礙著社會救助制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能，與完善我國社會救助，切實保障民生，促進社會和諧不相稱。在一定意義上講，能否在新的形勢下促進社會救助制度的整合，加速構(gòu)建更加完善的社會救助制度體系，是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一項考驗。我們認為，近期一個很迫切的任務(wù)是推動社會救助立法，這是促進社會救助整合的重要基礎(chǔ)。從國外經(jīng)驗看，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國目前的社會救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒有一部明確、統(tǒng)一的法律。我們建議盡快出臺《社會救助法》，對社會救助意義和地位，社會救助的理念和原則以及社會救助的主體、對象、類別、標準、程序、機構(gòu)、人員、管理和資金來源等等進行明確規(guī)范。此外，我們認為社會救助制度的整合應(yīng)以面向全民的最低生活保障制度為基礎(chǔ)，著眼于不斷完善這項制度。在此基礎(chǔ)上，努力在救助內(nèi)容上做到普遍性救助與專項救助相結(jié)合、現(xiàn)金救助與服務(wù)提供相結(jié)合；在救助方式上做到常規(guī)救助與臨時救助相結(jié)合；在救助管理上做到部門主導(dǎo)與部門聯(lián)動相結(jié)合；在救助主體上做到政府負責(zé)與社會互助相結(jié)合。第六，社會救助與社會建設(shè)問題完善的社會救助不僅意味著社會救助制度設(shè)計的全面、合理、協(xié)調(diào)與整合，而且意味著社會救助制度的實施和運行有著適宜的社會環(huán)境。這樣就涉及到社會建設(shè)問題。當(dāng)然，社會救助也可以說是社會建設(shè)的一部分，因為它體現(xiàn)了社會對于弱勢群體的關(guān)心與支持，有助于促進社會團結(jié)，防止社會分裂。但是，社會建設(shè)的內(nèi)容更為廣泛，其中很多方面直接影響著社會救助體系能否良性運行。比如說，社會利益的協(xié)調(diào)、社會事業(yè)的發(fā)展、民間組織的培育、社會共同體意識的培育、公眾參與的促進、法制建設(shè)的加強，等等。如果這些方面做得好，社會救助就有了良好的社會環(huán)境，救助對象的需求更容易得到滿足，救助對象也更有可能參與社會、融入社會。如果這些方面做得不好，社會救助制度也就不能發(fā)揮最佳作用，甚至出現(xiàn)種種問題。在此意義上講，構(gòu)建完善的社會救助體系就不僅是一項局部的、部門的工作，而且是一項全局性的、整體性的社會建設(shè)工作。換句話說，我們應(yīng)當(dāng)在完善社會救助中推動社會建設(shè)，同時又在推動社會建設(shè)中完善社會救助?？偨Y(jié)起來講，以上對社會救助實踐與研究的反思，事實上涉及到社會救助需要確立的一些基本原則，這些原則大致可以概括為：公平原則、最少原則、積極原則、平衡原則、整合原則和配套原則。筆者認為，今后在研究和實踐中，應(yīng)更加關(guān)注這些原則的確立和應(yīng)用?！緟⒖嘉墨I】[1] 民政部網(wǎng)站．上半年民政工作呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢[DB].://；民政部網(wǎng)站．2005年8月份民政事業(yè)統(tǒng)計月報[DB].[2] 洪大用．轉(zhuǎn)型時期中國社會救助[M].沈陽：遼寧教育出版社，,10.[3] 郭萬超，董險峰．加快構(gòu)建我國社會救助體系[J].中共長春市委黨校學(xué)報．2004(6).^NU1