【正文】 的損失，以及對受害群眾的救助，更多的是通過補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)的，行政補償制度是現(xiàn)代法治國家行政法制建設(shè)中的一項重要內(nèi)容。行政補償?shù)睦碚摶A(chǔ)主要是公共負擔(dān)平等說，即為了實現(xiàn)國家的管理和社會公共利益的需要，有時不得不強制剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)益，或者對它的行使給予一定的限制。盡管這類行為從國家和社會的公益角度考察是具有正當(dāng)性的，但是對于普通公民和社會組織而言，卻是極不公平的。這是因為行政機關(guān)實施的這類行為，其受益者是全社會，而對受損者來講，其損失卻是個別的、特定的。為了避免這種極不公平的現(xiàn)象，再剝奪或者限制公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)權(quán)時，應(yīng)當(dāng)由受益的全社會來負擔(dān)由此產(chǎn)生的損失，也就是由受益者對受損者進行一定程度的補償。但是從到目前《國家賠償法》所確立的歸責(zé)原則來看，行政補償制度無法被納入到《國家賠償法》當(dāng)中加以規(guī)范，而且我國也沒有統(tǒng)一的《行政補償法》，所以，要使行政補償制度更有效地發(fā)揮作用，通過立法加以完善是當(dāng)務(wù)之急。對政府在公共安全危機管理中的法律責(zé)任，世界各國一般都有規(guī)定，但是規(guī)定的責(zé)任大小及責(zé)任范圍有很大不同。例如公共安全危機管理中的賠償責(zé)任，有些國家規(guī)定有限制的賠償責(zé)任，另一些國家規(guī)定政府承擔(dān)全面賠償責(zé)任，還有一些國家則沒有賠償責(zé)任的規(guī)定。我國的國家賠償法中沒有涉及危機事故的賠償責(zé)任問題。思考題：1．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的主要責(zé)任有哪些？2．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的政治責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？ 3．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的道德責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？ 4．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的社會責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？ 5．政府在公共安全危機管理中承擔(dān)的法律責(zé)任主要表現(xiàn)形式有哪些？ 6．在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下如何理解和體現(xiàn)政府在公共安全危機管理中的責(zé)任？第四章公共安全危機的預(yù)防（一）教學(xué)目的及要求：使學(xué)生了解和掌握公共安全危機預(yù)防的指導(dǎo)思想、風(fēng)險評估與脆弱性分析、預(yù)警機制及其基本措施等有關(guān)內(nèi)容（二）重點和難點： 掌握預(yù)警機制及其基本措施；風(fēng)險評估與脆弱性分析（三）教學(xué)方法及課時安排：課堂講授；2學(xué)時（四）主要參考書：郭太生主編，《事故對策學(xué)》，中國人民公安大學(xué)２００２年版。郭太生主編：《治安災(zāi)害事故社會防范研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版；《災(zāi)難性事故與事件處置》，中國人民公安大學(xué)出版社２００６年版。（五）課程主要內(nèi)容：第一節(jié) 公共安全危機預(yù)防的指導(dǎo)思想一、可以預(yù)防與縮減面對各種突如其來的公共安全危機，很多人習(xí)慣地將其成為“意外”或者“不幸”。特別是在一些大規(guī)模的自然災(zāi)害面前，人類感到自己是如此渺小。人定勝天的理想的確是在忽視了人與自然和諧發(fā)展的基礎(chǔ)上對自身能力的無限夸大。隨著工業(yè)社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)代化過程給整個人類帶來了越來越多的公共安全危機。危機管理的理論研究在開始后不久便不得不承認，在全球化的背景下，危機已經(jīng)成為一種常態(tài)，而不是存在于我們生活之外的事件。全球化可以讓地球任何一個角落的危機很快蔓延影響到每一個人。各種危險因素縱橫交錯，危機已不僅是社會生活中的偶然事件。相應(yīng)地，危機管理也不應(yīng)局限于對個別危機的應(yīng)對，而應(yīng)著眼于對危機全過程的常態(tài)管理。在各種公共安全危機發(fā)生后被迫采取各種應(yīng)對措施之外，能否在危機前采取一些必要的措施避免其發(fā)生，即使不能避免，也要把不良后果和影響降到最低限度。通過對大量公共安全危機進行原因分析，可將其發(fā)生原因歸于兩類：自然因素和人為因素。對于由于自然因素引發(fā)的公共安全危機，通過采取預(yù)防措施將其完全避免的可行性較差，但通過預(yù)測、預(yù)警、降低承災(zāi)體的脆弱性是可以實現(xiàn)縮減的。例如在地震減災(zāi)方面，很多國家都開展廣泛的研究和實踐，而在相似級別地震中的不同損失情況也表明了通過人類的努力可以將自然災(zāi)害的損失大大降低。對于由于人為因素引發(fā)的公共安全危機，則可通過加強管理、優(yōu)化設(shè)計、人員培訓(xùn)等實現(xiàn)預(yù)防，同樣也可以通過預(yù)警和降低脆弱性減少其造成的損失。值得注意的是，隨著人類對自然影響力的加大，出現(xiàn)了許多人為因素和自然因素共同作用引發(fā)的公共安全危機。由于各類公共安全危機的頻繁發(fā)生，防不勝防，而且預(yù)防的周期長，效果不易被認識，嚴重打擊了預(yù)防和縮減的信心，從而造成了“預(yù)防為主”的口號被掛在嘴上而很難落實到實踐中。樹立可以預(yù)防和縮減的指導(dǎo)思想就是為了讓人們對預(yù)防工作的必要性、可行性和復(fù)雜性有全面地認識，鼓勵人們重視對公共安全危機的預(yù)防和縮減，科學(xué)認識預(yù)防的效果，從而為實現(xiàn)公共安全危機的全過程管理奠定堅實的基礎(chǔ)。二、防患于未然也稱偶然損失原則。任何公共安全危機的發(fā)生都是偶然性和必然性相結(jié)合的產(chǎn)物。從其發(fā)展歷程的演化規(guī)律看，危機從成長到消除，是一種必然的發(fā)展過程，同時又受到很多偶然影響因素的影響。也就是說，只有具備了一定的條件，危機的發(fā)生就是必然的。但是，危機在何時發(fā)生，則可能受到某種偶然因素的激發(fā)，而危機發(fā)生后能夠造成多大范圍的影響也會受到諸如時間、地點、環(huán)境條件等偶然因素的影響。同樣震級的地震，發(fā)生在沙漠、海洋、大中城市，所造成的損失可能會有很大的差別，發(fā)生在深夜和白天也不一樣。同樣經(jīng)歷危機，某些人在危機中不幸遇難，有些人則在危機中幸存，除去個體能力的差異，偶然因素的作用不可小覷。為了描述危機發(fā)生后由于偶然因素作用而造成的損失差異，人們提出了偶然損失性。最先研究偶然損失性的是美國的社會保險家海因里希，從保險業(yè)的經(jīng)濟效益出發(fā)，經(jīng)過對55萬起工傷事故的調(diào)查統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)除死亡事故外，造成重傷、輕傷和無傷害事故的比率大約是1：29：300，即在330起事故中，造成重傷的只有1起，輕傷29起，無傷害事故300起。國際勞工組織的調(diào)查結(jié)果是1：20：200，這個比例說明了事故危害程度與事故數(shù)量之間的一種概率關(guān)系，發(fā)生重傷的概率是很小的。但如果以此認為預(yù)防工作的意義不大而放棄預(yù)防就大錯特錯了。上述的比例基于大量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，由于損失的隨機性，最嚴重的傷害可能發(fā)生在330起中的任意一起，為了防止這種嚴重后果的出現(xiàn)，必須采取措施防止所有的事故發(fā)生。在公共安全危機預(yù)防的目標選擇方面，必須是全部的隱患。通過對系統(tǒng)中各種危險因素的分析，及時采取科學(xué)有效的措施從源頭上防止危機的發(fā)生，即“防患于未然”。樹立防患于未然的指導(dǎo)思想，可以克服公共安全危機管理中的僥幸心理，認真對待所有可能導(dǎo)致危機的因素。由于對隱患大小的判斷依賴于人們以往的經(jīng)驗判斷，很難兼顧偶然性，因此，危機預(yù)防的目標必須是全部的隱患，不應(yīng)以隱患大小決定重視程度。三、可能原因必須根除原則也稱隱患及其隱蔽性原則。危機的發(fā)生原因多種多樣，各種因素之間的相互作用也非常復(fù)雜，因此，公共安全危機的預(yù)防工作是非常復(fù)雜、非常艱難的。在開展預(yù)防工作之前，必須對危機發(fā)生的原因進行深入細致地分析，建立危機發(fā)生的總體框架，然后采取針對性措施進行預(yù)防。一般而言，危機的發(fā)生有直接原因、間接原因、基礎(chǔ)原因，不同原因?qū)哟沃g有繼發(fā)關(guān)系。直接原因具有顯在性，容易被人們發(fā)現(xiàn)和認識，間接原因和基礎(chǔ)原因具有潛在性和本質(zhì)性，不經(jīng)過深入分析一般很難認識。直接原因只是事故的導(dǎo)火索，只消除危機發(fā)生的直接原因，而沒有根除造成直接原因的間接原因，醞釀危機的土壤依然存在，間接原因還會轉(zhuǎn)化為直接原因。因此，在預(yù)防危機時，必須除惡務(wù)盡，防止其死灰復(fù)燃。第二節(jié) 公共安全危機的預(yù)警機制(自學(xué))在某一危機爆發(fā)之前，會不同程度地出現(xiàn)一些征兆，此時，危機已處于前兆階段。通過危機監(jiān)測系統(tǒng)，識別危機爆發(fā)的癥狀，及時發(fā)出警示信號，就可以為規(guī)避、轉(zhuǎn)移風(fēng)險，采取有效措施贏得時間，以降低危機造成的損害后果。建立公共安全危機的預(yù)警機制是降低易損性的最有效的方法之一。一、公共安全危機預(yù)警的含義“預(yù)警”原指通過預(yù)警來提前發(fā)現(xiàn)、分析和判斷敵人的進攻信號，并把這種進攻信號的威脅程度報告給指揮部門，已提前采取應(yīng)對措施。公共安全危機預(yù)警是根據(jù)已有的資料數(shù)據(jù)，運用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測的方法和技術(shù)，對某些危機現(xiàn)象出現(xiàn)的約束條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律等作出估計與推斷，并發(fā)出確切的警示信號或信息，使政府和民眾提前了解危機的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以便及時采取應(yīng)對策略，防止或消除危機造成的損失。公共安全危機預(yù)警從手段上可認為電子預(yù)警系統(tǒng)和指標預(yù)警系統(tǒng)。電子預(yù)警系統(tǒng)主要是通過電子裝置進行信息采集、信息分析、決策和發(fā)布警報的自動預(yù)警系統(tǒng)。電子預(yù)警系統(tǒng)一般應(yīng)用于對明顯前兆的公共安全危機的預(yù)警。有些危機的發(fā)生沒有明顯的前兆，需要對收集到的信息進行加工才能判斷是否將發(fā)生公共安全危機，即使用指標預(yù)警系統(tǒng)。二、公共安全危機預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成公共安全危機預(yù)警是一個復(fù)雜的大系統(tǒng)，包括信息收集子系統(tǒng)、信息加工子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、警報子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)等。（一）信息收集信息收集就是對各類風(fēng)險和危機征兆等信息進行收集。及時、準確、全面的信息是進行危機預(yù)警的重要基礎(chǔ)，是影響危機管理成效的關(guān)鍵性因素。要準確地識別危機，最重要的就是對各種相關(guān)信息進行系統(tǒng)的掃描，收集其中的危機信息。信息收集必須保證信息收集的范圍涵蓋風(fēng)險的分布位置，不同危機預(yù)警的信息收集有不同的途徑，包括大眾傳媒、事故紀錄、實地調(diào)研、建立專門的監(jiān)測系統(tǒng)等。在信息傳遞過程中，一方面要保證傳遞的速度，另一方面還要注意防止信息的失真。（二）信息加工信息加工包括信息整理、信息識別和信息轉(zhuǎn)化。信息收集所獲得的信息不僅數(shù)量龐大，而且種類繁多，必須通過對信息的整理和歸類得到較為條理和清晰的信息總體情況。為保證決策的準確性，還需對虛假信息和干擾信息進行識別和剔除。最后將信息轉(zhuǎn)化為簡單、直觀的信號或指標，為決策做好準備。（三）決策決策就是根據(jù)信息加工的結(jié)果決定是否發(fā)出危機警報以及危機警報的級別，并向警報子系統(tǒng)發(fā)出指令。在決策的過程中，需要將獲得的危機信息與事先制訂的預(yù)警指標和危機臨界值進行對比。按照危機發(fā)生的可能性大小決定危機警報的級別。應(yīng)急總體預(yù)案將預(yù)警級別依據(jù)事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢態(tài)，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ級（嚴重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。（四）警報警報就是向危機管理部門和危機的潛在受害者發(fā)出明確無誤的警報，宣告危機即將來臨。為保證警報作用的正確發(fā)揮，首先要在警報系統(tǒng)與警報接收對象之間建立良好的溝通渠道，使用簡單明了的警報信號并在第一時間通知到每一個人。為了使更多的人“接收”到預(yù)警信息，從而能夠及早做好相關(guān)的應(yīng)對、準備工作，預(yù)警信息的發(fā)布、調(diào)整和解除要通過廣播、電視、報刊、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、警報器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進行。對老、幼、病、殘、孕等特殊人群以及學(xué)校等特殊場所和警報盲區(qū)，要視具體情形采取有針對性的公告方式。（五）咨詢公共安全危機的種類繁多，預(yù)警所涉及的領(lǐng)域復(fù)雜廣泛，具有較強的專業(yè)性。為保證決策的科學(xué)性，必須充分發(fā)揮專家咨詢的作用。在預(yù)警體系中，要不斷加強專家隊伍的建設(shè)，暢通信息溝通渠道，健全專家咨詢機制，使決策獲得更多的智力支持和技術(shù)支持。三、公共安全危機預(yù)警的基本過程第三節(jié) 公共安全危機預(yù)防的基本措施公共安全危機的預(yù)防是非常復(fù)雜的，需要根據(jù)危機的類型和特點針對危機發(fā)生的誘因采取科學(xué)有效的措施達到預(yù)防的目的。一、建立完善的公共安全危機管理體制公共安全危機的預(yù)防首先依賴于建立完善的公共安全危機管理體制，即通過完善的立法，成立專門機構(gòu)，建立一套自上而下的工作程序和工作制度，并用成型的指導(dǎo)性的理論支持整個管理過程。在這樣的大背景下，公共安全危機的預(yù)防才能獲得應(yīng)有的重視和投入，才能保證各種預(yù)防措施得到貫徹落實。二、開展對社會公眾的危機教育公共安全危機不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對社會整體能力的綜合考驗。在危機預(yù)防中，社會公眾及時潛在的受害者，也是積極的參與者。加強公眾的危機教育，不僅能夠提高社會成熟度，也有利于提升政府的危機管理效果。在和平穩(wěn)定的環(huán)境中，公眾的危機意識往往比較淡薄，需要采取各種措施不斷增強其危機意識，了解危機發(fā)生的過程，提高公眾應(yīng)對危機的能力。危機意識教育 危機意識是人們應(yīng)對危機的人格心理特征，是危機在人們頭腦中的主觀反映。危機意識的核心內(nèi)容是危機態(tài)度，即對危機的認知和評價以及相應(yīng)的行動傾向。人們對危機的認識程度決定了對危機的態(tài)度。危機的突發(fā)性、災(zāi)難性要求全社會的每個人都要居安思危，對危機保持足夠的警惕性。危機意識的培養(yǎng)是整個危機教育的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。危機意識可以通過經(jīng)驗得到增強，經(jīng)驗可以分為直接經(jīng)驗和間接經(jīng)驗，直接經(jīng)驗是通過親身經(jīng)歷獲得的，對危機意識的強化效果顯著。經(jīng)歷過危機的人，一般對危機有更高的警惕性，特別是在危機剛發(fā)生后的一段時間內(nèi)，危機意識明顯增強，即所謂“吃一塹，長一智”。但某個人能夠獲得直接經(jīng)驗的概率相對較小，而且危機一旦發(fā)生往往會給人的生命健康造成永久性的傷害，因此，讓每個受教育者直接經(jīng)歷真實的危機是不可行的。間接經(jīng)驗是通過宣傳教育的各種手段，將某些人的直接經(jīng)驗加以總結(jié)，可以讓更多的人從中受益。通過對大量危機的分析研究，準確把握其規(guī)律性，讓更多的人對危機有一個全面的認識和了解，這一點也是直接經(jīng)驗無法達到的，危機教育的意義也正在于此。危機知識教育危機意識的提高，只解決了對危機的態(tài)度問題。但僅有危機意識沒有危機知識，知道存在的危險卻不知道危機為什么會發(fā)生，時時處處都覺得危機會發(fā)生，則會在心理上產(chǎn)生盲目的恐慌。因此，只有正確的態(tài)度還不足以讓每個人遠離風(fēng)險的威脅，必須在強化危機意識的同時，重視危機知識的普及，增加對危機的了解。危機知識包括：危機發(fā)生的原因、條件、規(guī)律，危機發(fā)展的規(guī)律及各種影響因素等等，這些知識比較簡單，但涉及的范圍很大，需要針對不同的教育對象，有針對性地選擇教育的內(nèi)容。危機道德教育公共安全危機不僅考驗著一個國家的公民素質(zhì)，也檢驗著每個人的道德水準。面對危機帶來的災(zāi)難性后果，需要社會公眾樹立共同的價值觀，團結(jié)一致，努力克服困難。危機道德教育包括相關(guān)從業(yè)人員的職業(yè)道德教育和社會公眾的社會公德教育。危機心理承受能力教育公眾的危機承受能力使社會成熟度的反映。在危機教育中要加強心理抗打擊能力、抗挫折能力的培養(yǎng)，使公眾在面對危機是能夠臨危不亂，沉著應(yīng)對。實踐證明，公眾的危機心理承受能力可能決定著危機的影響程度和對微機的控制效果。2003年“非典”危機中出現(xiàn)的“藥荒”、“米荒”、“鹽荒”都與公眾的危機心理承受能力差有關(guān)。危機生存教育通過系統(tǒng)的危機教育，可以使公眾掌