【正文】 并盡量將人民納入自己的治理過程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者。總之，公共管理者在民主治理中應(yīng)扮演重要的、有價(jià)值的、正當(dāng)?shù)慕巧?，而不能將自己混同于一般管理者。第三?公共部門的角色（重中之重）第一節(jié) 公共部門的性質(zhì)與需要 為什么需要公共部門市場機(jī)制導(dǎo)致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，要獲取這些條件，就需要政府的調(diào)節(jié)及其它措施。在那由于成本降低而使得競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行，則市場活動(dòng)所需要的契約安排和交易就會(huì)無法存在。某些具有生產(chǎn)特點(diǎn)或消費(fèi)特點(diǎn)的貨物，即使排除了競爭上的原因，也無法通過市場得到供應(yīng)，需要政府來解決。因市場體制與通過財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的收入和財(cái)富分配，須進(jìn)行社會(huì)價(jià)值的調(diào)節(jié)。市場機(jī)制，未必帶來高就業(yè)率、穩(wěn)定的物價(jià)水平和社會(huì)期望的經(jīng)濟(jì)增長，需要公共政策。從公共和私人的觀點(diǎn)看，估價(jià)將來消費(fèi)所需的貼現(xiàn)率是不可能的。馬斯格雷夫的觀點(diǎn)為公共部門的經(jīng)濟(jì)存在提供了好的注解。第二節(jié) 市場機(jī)制、市場失靈與政府干預(yù)。市場失靈是指因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。市場失靈包括兩種情況：一是市場機(jī)制無法將社會(huì)資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。概括起來，市場失靈的表現(xiàn)主要有：公共產(chǎn)品的提供。市場化的資源配置是以消費(fèi)者的偏好為依據(jù)的，對(duì)于消費(fèi)者偏好在市場上反映不出的商品和服務(wù)，市場則根本無法進(jìn)行資源的分配。這種消費(fèi)者偏好在市場上反映不出的商品與服務(wù)即是公共物品。市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷。市場實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的前提條件之一，是競爭存在與不存在壟斷的現(xiàn)象。所以就需要政府針對(duì)因壟斷或其它競爭性因素的存在所引起的競爭的不完全性，采取有效的措施，保證競爭的有效性。市場經(jīng)濟(jì)的外部性。市場機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，但市場經(jīng)濟(jì)也會(huì)造成資源配置的障礙。生產(chǎn)者的生產(chǎn)活動(dòng)或消費(fèi)者的消費(fèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)都會(huì)對(duì)資源配置產(chǎn)生影響。導(dǎo)致市場不足或過剩。對(duì)此，政府有必要發(fā)揮作用。市場波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性。市場從來就含有不穩(wěn)定性。它的發(fā)展始終是以周期性的增長形勢(shì)進(jìn)行的。對(duì)此，市場自身無法實(shí)現(xiàn)自動(dòng)的調(diào)節(jié)，而需要政府來發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等。以市場機(jī)制為前提的收入分配，是由市場上的力量關(guān)系、個(gè)人能力、繼承財(cái)產(chǎn)的多少、利用教育機(jī)會(huì)的可能性以及在社會(huì)上的靈活性等方面決定的。因此便產(chǎn)生了各種不平等。這種不平等無論是從社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定，還是從經(jīng)濟(jì)效率來看，均是不理想的。而需要政府進(jìn)行無損于資源最優(yōu)分配和經(jīng)濟(jì)效率的收入再分配?？傊袌龅淖饔檬亲园l(fā)的和滯后的，它是以資源的極大浪費(fèi)為前提的，這就需要市場之外的主體進(jìn)行調(diào)節(jié)，以克服市場自身的不足，以充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢(shì)。第三節(jié) 市場經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能 概括起來，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一般的或基本的角色或職能主要有以下幾個(gè)方面：提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。政府為市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供基本必需的制規(guī)則以及框架。它們包括：界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、契約的執(zhí)行、法律和秩序的維持等。沒有游戲規(guī)范經(jīng)濟(jì)生活的框架，經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行是不可能的。組織各種各樣的公共物品和服務(wù)的供給。公共物品的特性使得私人部門很少去提供，對(duì)此，政府必須介入。公有資源和自然資源的保護(hù)。這公有資源與我們的生活甚至與生命息息相關(guān)，但純粹的市場調(diào)節(jié)將使得共有資源不可避免地導(dǎo)致公有的悲劇，需要政府通過管制措施來加以保護(hù)。社會(huì)沖突的調(diào)整和解決。政府存在的一個(gè)基本理由在于解決或消弭社會(huì)中的各種沖突，以維持社會(huì)的穩(wěn)定。保護(hù)并維持市場競爭。政府必須有所作為，努力使壟斷行業(yè)更有競爭力或者對(duì)壟斷者實(shí)施管制，以保證市場有效性所需的競爭。收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)是會(huì)產(chǎn)生不平的結(jié)果的，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平，需要社會(huì)有一種公平再分配的機(jī)制。宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。在市場經(jīng)濟(jì)中，充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定不會(huì)自動(dòng)出現(xiàn)，政府的作用就在于通過公共政策的干預(yù)以保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。在我們看來，上述七個(gè)方面的職能是政府的基本職能，稱其為基本職能是指這些職能是普遍的，甚至是跨時(shí)空的。當(dāng)然政府職能的范圍、政府作用的強(qiáng)度、為實(shí)現(xiàn)這些職能所采取的公共政策和治理供給會(huì)不斷發(fā)生變化的。第四節(jié) 政府治理工具的選擇（一）治理工具。是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。當(dāng)?shù)卣闹卫砉ぞ哂心男┠兀空吖ぞ甙ǎ赫块T直接提供財(cái)貨與服務(wù)；委托政府其他部門提供；契約外包；經(jīng)營特許權(quán)；補(bǔ)助或補(bǔ)貼；抵用券；市場運(yùn)作；志愿服務(wù)；自我協(xié)助；政府販?zhǔn)鄣?。學(xué)者林德和彼得斯認(rèn)為，政府治理工具是多元性導(dǎo)向行為等四種。這四種行為可由同一領(lǐng)導(dǎo)者依情景的。主要有：命令條款；財(cái)政補(bǔ)助；管制規(guī)定；的不同而選擇采行，而對(duì)于情景因素的考慮，只要有稅收；勸誡；權(quán)威；契約等。三類：部署的特性。包括部署本身的能力、需要和第五節(jié) 政府失靈 動(dòng)機(jī)等。工作環(huán)境的特性。包括部署的工作和工作所謂政府失靈，是指由于政府機(jī)制團(tuán)體等。組織因素。包括對(duì)部署工作的約束程度、存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源緊急情況、穩(wěn)定的情景等。豪斯的途徑目標(biāo)理論所提配置效率達(dá)到最佳的情形。一般說出的領(lǐng)導(dǎo)行為較具彈性，依情景因素的不同而選擇適來，政府失靈的類型和原因在于以下當(dāng)?shù)男袨?，各種領(lǐng)導(dǎo)行為在不同情景下考慮不同的選幾個(gè)方面： 擇。成本和收益的分離：過剩和成本過高。政府活預(yù)算：一國政府在一定時(shí)期內(nèi)為達(dá)成政動(dòng)缺乏價(jià)格的指引，這使得政府產(chǎn)生的價(jià)值同生治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，依據(jù)國家之施政產(chǎn)它的成本決裂，這種決裂意味著資源浪費(fèi)的可方針，以國家整體資源與國民負(fù)擔(dān)能力能性大為增加。實(shí)際上，政府活動(dòng)的一個(gè)趨勢(shì)就為評(píng)估基礎(chǔ)，所預(yù)定的公共財(cái)政的收支是明顯的多余成本。計(jì)劃，也即經(jīng)過政治程序所為之的國家政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策。由于理性選資源配置。民的無知、利益集團(tuán)對(duì)公共政策的影響、等級(jí)制阿克西羅德認(rèn)為，政府預(yù)算的功能在和官僚制本身的障礙、政治家的偏好等因素，使于： 得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不為達(dá)到施政優(yōu)先次序、目標(biāo)及政策所從事的資源符合有效來的資源配置。配置；內(nèi)部性問題。公共組織為了進(jìn)行起內(nèi)部的管理，通過稅收和借貸（公債）籌措預(yù)算財(cái)源； 需要發(fā)展它們的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，這些標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則即通過與貨幣政策的協(xié)同，以預(yù)算展現(xiàn)的財(cái)政政策內(nèi)部性，即用來評(píng)估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和機(jī)關(guān)人員的行穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展； 為。正如外部性因素對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的影響一樣，內(nèi)促使政府機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算資源使用達(dá)到效率、效能的部性也同樣影響著政府 運(yùn)用責(zé)任；政府組織的低效率。政府是唯一擁有合法暴力控制支出的合法性、確實(shí)性并與政府決策相吻合； 的機(jī)構(gòu)，是名副其實(shí)的自然壟斷者，壟斷同樣在提供不同層級(jí)間資金轉(zhuǎn)移的機(jī)制； 政府部門造成了低效率。作為預(yù)算計(jì)劃的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具；另一種分配的不公正。由政府活動(dòng)產(chǎn)生的分配經(jīng)由財(cái)政的監(jiān)督權(quán)，驅(qū)使政府機(jī)關(guān)使其計(jì)劃實(shí)施不公平，通常不是集中在收入或財(cái)富上，而是集更具經(jīng)濟(jì)、效率和效能。中在權(quán)利或特權(quán)上。由于政府的公共政策本質(zhì)上公共預(yù)算的原則 涉及到價(jià)值和權(quán)利的分配問題，而這種再分配都德國學(xué)者紐馬科思認(rèn)為公共預(yù)算包括八點(diǎn)原則：公給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會(huì)。開、明確、事前決定、嚴(yán)密、限定、單一、完全和不尋租。尋租是指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中，相屬等。美國前預(yù)算局局長史密斯所倡議的新預(yù)算原個(gè)人尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移的活動(dòng)，或者追求非生產(chǎn)性利則有以下八項(xiàng)：計(jì)劃原則、責(zé)任原則、根據(jù)報(bào)告原則、潤的活動(dòng)。尋租行為的結(jié)果是導(dǎo)致社會(huì)資源的浪具備適當(dāng)權(quán)力原則、多元預(yù)算手續(xù)原則、自由裁量原費(fèi)。則、預(yù)算時(shí)間彈性原則、預(yù)算機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)原則等。政策執(zhí)行的無效率。在實(shí)踐中，由于各種因素政府預(yù)算制度及其評(píng)估 的存在導(dǎo)致公共政策不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致單式預(yù)算: 政府的無效率。特征：量入為出，收支平衡所有制殘缺?！皣腋深A(yù)是造成產(chǎn)權(quán)殘缺的根缺點(diǎn)：科目不分類無法提供政務(wù)活動(dòng)記錄.。成本無源，管制導(dǎo)致所有權(quán)的殘缺，所有者的殘缺程度法核算。經(jīng)常帳目與資本賬目無法區(qū)分，無法提供政與管制的程度呈正比。府經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張依據(jù)。預(yù)算平衡無法應(yīng)付經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。第六節(jié) 矯正政府失靈和市場失靈的策略復(fù)式預(yù)算（一）市場的自由化、促進(jìn)化和活潑化 重點(diǎn)考量因素：國內(nèi)局勢(shì)全球化影響及政府 戰(zhàn)略性選擇。（二）誘導(dǎo)機(jī)制與政策 特征：明確資本形成來源以及公共資本動(dòng)向。經(jīng)常與誘導(dǎo)機(jī)制主要包括以下手段：1供給面的賦稅手資本預(yù)算分開，可考核支出，剩余資本用于投資。不段 2需求面的賦稅手段 3供給面的補(bǔ)助手段 4受狹義預(yù)算平衡影響，利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定?？陕?lián)系短需求面的補(bǔ)助手段 期與長期計(jì)劃。（三）政府管制:缺點(diǎn)：過分注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而無法平衡社會(huì)價(jià)值投資。（四）非市場的供給機(jī)制與政策 公債會(huì)過度膨脹。無法在公共工程舉債中實(shí)現(xiàn)公平負(fù)政府以非市場供給的方式主要包括兩種： 擔(dān)。1政府直接供給 2政府間接供給績效預(yù)算制度（五）社會(huì)保險(xiǎn)及社會(huì)救助機(jī)制與政策 特征：注重最后產(chǎn)出而非投入。強(qiáng)調(diào)計(jì)劃產(chǎn)出與投入權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論 關(guān)系。計(jì)劃全面，可考察全部效果與成本。最具代表性的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論主要缺點(diǎn)：缺乏政治回應(yīng)性。若缺乏成本會(huì)計(jì)制度而無法有： 采行。無形成本與抽象成本難以衡量。單年計(jì)算無法（一）艾凡雪維奇的情景因素說。艾凡雪維奇等保持目標(biāo)連貫性。實(shí)際成本不易確定，尤其是間接成人在其所著的《組織行為與績效》一書中，認(rèn)為本。預(yù)算高層做決定，容易形成集權(quán)與中央政府。目領(lǐng)導(dǎo)者在選擇與運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)行為時(shí)，應(yīng)注意下列四標(biāo)與量化方法極易遭遇政治對(duì)抗，使立法部門以及利項(xiàng)因素，管理者的特性。主要包括：人格特質(zhì)、益集團(tuán)間難以調(diào)和。目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算設(shè)計(jì)會(huì)面對(duì)國際需要與動(dòng)機(jī)、過去的經(jīng)驗(yàn)與強(qiáng)化。部署特性。國內(nèi)動(dòng)態(tài)問題而難以評(píng)估。主要包括：人格特質(zhì)、需要與動(dòng)機(jī)、過去的經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算 與強(qiáng)化。團(tuán)體特性。主要包括：團(tuán)體發(fā)展、團(tuán)特征：運(yùn)作化觀點(diǎn)分析計(jì)劃目標(biāo)。分一年或數(shù)年政策體結(jié)構(gòu)、團(tuán)體工作等。組織因素。主要包括：計(jì)劃總成本。對(duì)達(dá)成目標(biāo)方式加以對(duì)比考核成本。比權(quán)力基礎(chǔ)、規(guī)則與政策、專業(yè)主義、時(shí)間。艾氏較方式分析計(jì)劃成本與效益的系統(tǒng)方法。的理論是人們意識(shí)到，領(lǐng)導(dǎo)行為最重要之處就在零基預(yù)算 于適應(yīng)情景，配合情景因素以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)效能。特征：不受往年預(yù)算約束，由零開始。決策包的多種（二）菲德勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論。權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論首對(duì)比利于刪除效益較低的預(yù)算方案。具備長遠(yuǎn)目標(biāo)語先由美國伊利諾伊斯大學(xué)的菲德勒提出。這一理整體資源合理配置的優(yōu)點(diǎn)，決策包由基層完成利于民論的基礎(chǔ)是認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)其所領(lǐng)導(dǎo)的群體應(yīng)對(duì)領(lǐng)主精。導(dǎo)者本身的需要結(jié)構(gòu)，以及在特定情景下的控制缺點(diǎn)： 會(huì)計(jì)人員工作量加重。難以數(shù)量化衡量收益。及影響程度而權(quán)變。菲德勒的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論認(rèn)為，刪除舊計(jì)劃或裁減人員會(huì)造成人員困擾。影響領(lǐng)導(dǎo)形態(tài)的情景因素主要有：職位權(quán)力。指職位本身所具有的權(quán)力。工作結(jié)構(gòu)。指群體 工作任務(wù)的例行性程度即可預(yù)測性。領(lǐng)導(dǎo)者與部屬關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)者與部屬相處及部署對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者信 任與忠誠的程度。這一理論對(duì)于部署生產(chǎn)力的提高及員工滿足感的增進(jìn)，具有相當(dāng)價(jià)值。（三）豪斯的途徑目標(biāo)理論。豪斯的途徑目標(biāo)理論基本上是根據(jù)佛洛姆的期望理論引申而來。豪斯認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者的主要功能在于影響部署的偏好與預(yù)期，假若領(lǐng)導(dǎo)者能夠增進(jìn)部署對(duì)達(dá)成目標(biāo)的偏好，以及祛除采取行動(dòng)以達(dá)成目標(biāo)的各種障礙，并增進(jìn)預(yù)期達(dá)成的幾率，將會(huì)是部署更努力工作，并使部署有較高的滿足感。目標(biāo)途徑理論認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)行為有工具行為、支持行為、參與行為和成就