【正文】 業(yè)改制任務(wù)，這些年來，全市財(cái)政先后籌資25億元支持企業(yè)破產(chǎn)、改組、改造和安置下崗職工，其中。象臨澧縣是我市一個(gè)只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財(cái)政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務(wù)教育投入負(fù)債。1996年至1999年，為了確保義務(wù)教育達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財(cái)政無力投入資金，普遍采取了負(fù)債搞學(xué)校建設(shè)的做法，但實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育集資和農(nóng)村教育費(fèi)附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計(jì)劃落空?；窘ㄔO(shè)舉債累積。近些年來，在國(guó)家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，加快工業(yè)化進(jìn)程的大背景下，地方各級(jí)政府都明顯加速了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，急促上馬了一大批市政、交通等工程項(xiàng)目，在短時(shí)間內(nèi)也確實(shí)大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設(shè)項(xiàng)目過于超前，大大超越了財(cái)政承受能力，最后形成大額負(fù)債。這些年來。教育系統(tǒng)在“兩基”達(dá)標(biāo)負(fù)債還沒有消化的情況下，又大搞高中學(xué)校建設(shè)工程，僅兩年來高中建設(shè)就負(fù)債7個(gè)多億，其中有3個(gè)縣一中建設(shè)負(fù)債超過1個(gè)億?，F(xiàn)在這些高中建設(shè)負(fù)債雖然暫時(shí)還不要財(cái)政承擔(dān)，但由于負(fù)債很大，很多學(xué)校都是制定的10年以上的還款計(jì)劃，一旦國(guó)家教育收費(fèi)政策調(diào)整，這些債務(wù)最終還是要不可避免地落到財(cái)政頭上。財(cái)政支出增長(zhǎng)過快。在現(xiàn)行體制空間內(nèi)普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導(dǎo)機(jī)制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉(zhuǎn)化成減人、減事、減支出的動(dòng)力，有些支出項(xiàng)目甚至逆勢(shì)而上，不降反增，進(jìn)一步誘發(fā)和增加了政府負(fù)債。以安鄉(xiāng)縣為例，雖然先后幾次精減機(jī)構(gòu)，但由于每年要政策性安排大中專畢業(yè)生和轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人，而且一些企業(yè)改制后，有些國(guó)家干部由于無法安置也逆向流動(dòng)到行政事業(yè)單位，導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數(shù)凈增7246人，%，加之政策性調(diào)資等因素，財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)從4991萬元?jiǎng)≡龅?5954萬元，凈增10963萬元，財(cái)政不堪重負(fù)。到2004年底，該縣保工資發(fā)放借款達(dá)到6182萬元，調(diào)查報(bào)告《政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析》。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財(cái)務(wù)大檢查看，一些單位財(cái)務(wù)管理無序，財(cái)政支出無度，開支無計(jì)劃、無標(biāo)準(zhǔn)、無節(jié)制，單位欠帳和借款情況比較多。債務(wù)控制機(jī)制缺失。盡管一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步，但仍沒有引起政府及有關(guān)部門的足夠重視，缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和管理，政府債務(wù)仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴(yán)重。二是舉債行為隨意，對(duì)一些項(xiàng)目的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行苑治觯ㄗh超計(jì)劃、超預(yù)算的情況比較多，對(duì)項(xiàng)目資金借款沒有建立嚴(yán)格的審批制度，借款隨意性強(qiáng)。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。三、主要影響巨額的政府債務(wù)對(duì)我市各級(jí)政府、各級(jí)部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，危害了社會(huì)穩(wěn)定，損害了政府形象。一是影響了財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。近幾年來，我市因政府和部門負(fù)債占用的財(cái)政資金高達(dá)2億多元，每年財(cái)政承擔(dān)的償債支出達(dá)到近2億元，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金調(diào)度，影響了財(cái)政收支運(yùn)行，影響了財(cái)政預(yù)算平衡。有些縣由于政府舉債占用財(cái)政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅(jiān)的地步。有一個(gè)縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展，到2004年底，相當(dāng)于當(dāng)年一般預(yù)算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經(jīng)常舉債保運(yùn)轉(zhuǎn)。二是影響了單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一些單位由于債務(wù)太多，一方面對(duì)單位正常公用經(jīng)費(fèi)支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負(fù)責(zé)人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應(yīng)付債權(quán)人上，有些沒法還債的單位，單位負(fù)債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會(huì)借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經(jīng)營(yíng)兩年就倒閉關(guān)門了，欠社會(huì)個(gè)人債務(wù)80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個(gè)債主上門或打電話討債，嚴(yán)重影響了單位正常辦公。三是影響了政府機(jī)關(guān)形象。一些地方由于負(fù)債過多過重，到期債務(wù)無法償還，引發(fā)了政府償債危機(jī)。個(gè)別地方甚至還發(fā)生了債權(quán)人采取過激行為，辱罵部門負(fù)責(zé)人，堵塞公共交通，封堵機(jī)關(guān)單位大門的現(xiàn)象，擾亂了社會(huì)秩序，損害了政府形象。四、對(duì)策建議防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。建立健全政府債務(wù)控管體系。一是要建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率，債務(wù)依存度、償債率等一整套政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，便于地方政府及早采取措施進(jìn)行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務(wù)管理的無政府狀態(tài)。二是要實(shí)行政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務(wù)納入財(cái)政部門統(tǒng)一管理，由財(cái)政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)債務(wù)統(tǒng)計(jì)，舉債審查控制、償債計(jì)劃編制，償債資金籌集，償債資金調(diào)度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財(cái)政預(yù)算管理，編制償債計(jì)劃。對(duì)屬政府或財(cái)政本身借款的，將每年需償還的資金編進(jìn)部門預(yù)算，確保按期償債；對(duì)屬行政事業(yè)單位借款的，視單位財(cái)務(wù)狀況將償債資金納入單位的部門預(yù)算，并采取預(yù)算通知、財(cái)政代扣等方式督促其按期償還；對(duì)屬經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目借款的，將經(jīng)營(yíng)性收入納入財(cái)政專戶儲(chǔ)存或監(jiān)管，確保經(jīng)營(yíng)收益用于償還政府債務(wù)。四是要嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度。將政府債務(wù)管理工作作為考核政府部門負(fù)責(zé)人的重要指標(biāo)，對(duì)債務(wù)管理混亂無序、超過債務(wù)警戒線仍繼續(xù)舉債、債務(wù)不斷惡性膨脹的地方，堅(jiān)決追究地方政府負(fù)責(zé)人和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對(duì)擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅(jiān)決追究單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。嚴(yán)格控制政府債務(wù)新增規(guī)模。在當(dāng)前債務(wù)居高不下的情況下，當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格控制住政府舉債行為，遏制政府債務(wù)膨脹勢(shì)頭。具體要做到“三個(gè)管死，一個(gè)管住”：一是管死財(cái)政借錢開支，嚴(yán)禁財(cái)政借錢用于非生產(chǎn)性非建設(shè)性開支。對(duì)預(yù)算不能平衡的地方，要主動(dòng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，壓縮支出規(guī)模，降低支出標(biāo)準(zhǔn)，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設(shè)，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權(quán)，嚴(yán)禁單位欠款借錢開支和負(fù)債搞樓堂館所等基本建設(shè)。三是管死形象工程舉債，嚴(yán)禁舉債搞形象工程、政績(jī)工程建設(shè)。四是管住負(fù)債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)要量力而行，不能超越財(cái)政承受能力。同時(shí)，改革政府投資公益事業(yè)的方式，推行公益事業(yè)市場(chǎng)化，改變過去財(cái)政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的作法，對(duì)屬于可盈利的項(xiàng)目，可以采取政府規(guī)劃，招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的方式，由民間資本投資建設(shè)；屬于可產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項(xiàng)目，可以采取由財(cái)政定額補(bǔ)助的方式，鼓勵(lì)民間投資建設(shè)，以減輕財(cái)政壓力。積極穩(wěn)妥化解處理不良債務(wù)。對(duì)業(yè)已形成的不良債務(wù)和逾期借款，按照實(shí)事求是，分清責(zé)任，分類處理的原則，積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對(duì)糧食政策性虧損掛帳，考慮到數(shù)額巨大，地方目前切實(shí)無力承擔(dān)，建議先實(shí)行停息凍結(jié)，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對(duì)國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金，屬公益性建設(shè)的，建議上級(jí)予以豁免。對(duì)地方政府辦企業(yè)借款，由企業(yè)負(fù)責(zé)償還，企業(yè)無力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關(guān)規(guī)定處理。其他不良債務(wù)或逾期債務(wù)，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產(chǎn)資源，出讓國(guó)有企業(yè)股份等形式籌資還債。調(diào)整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財(cái)政管理體制，進(jìn)一步細(xì)化和明晰地方政府事權(quán)界限，按照權(quán)利責(zé)任對(duì)稱，事權(quán)財(cái)權(quán)相符的原則，合理確定各級(jí)政府的收入和支出范圍，確保地方各級(jí)政府履行職能的財(cái)力需要。二是實(shí)行財(cái)政支出的合理化、標(biāo)準(zhǔn)化、顯性化、規(guī)范化，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)地方行政機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員，科學(xué)合理確定人員支出、公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)和辦公設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范個(gè)人工資外收入和職務(wù)消費(fèi)，削減行政成本。三是改進(jìn)政績(jī)考核機(jī)制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設(shè)，輕視軟件建設(shè)；重視物質(zhì)業(yè)績(jī)，輕視財(cái)務(wù)考核；重視資金投入，輕視效益評(píng)價(jià)”的傾向，科學(xué)合理確定干部綜合考核指標(biāo)，克服干部行為短期化。允許地方發(fā)行市政建設(shè)債券。當(dāng)前我國(guó)正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)加速推進(jìn)的過程中，各地公共基礎(chǔ)建設(shè)和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法快速推進(jìn)，形成瓶頸制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發(fā)行市政建設(shè)債券，一方面既可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于發(fā)行市政建設(shè)債券的審批條件嚴(yán)格，可以促進(jìn)地方政府改善治理，提高政府政務(wù)的規(guī)范性和財(cái)政的透明度，使隱性債務(wù)顯性化，債務(wù)管理規(guī)范化；再者，由于債券發(fā)行購買是一種純市場(chǎng)行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。建立地方風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案拯救制度。在當(dāng)前存在大面積政府負(fù)債的情況下，若中央或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面援救，將會(huì)拖垮上級(jí)財(cái)政，同時(shí)還會(huì)增加道德風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議對(duì)財(cái)政狀況惡化的地方，由上級(jí)政府實(shí)行個(gè)案拯救，防止危機(jī)發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)外延。