【正文】 準(zhǔn)的人才可以獲得救助。實(shí)際救助的金額等于政府救助標(biāo)準(zhǔn)減去申請(qǐng)救助者的實(shí)際收入?；谶@種理念實(shí)施的救助，不可避免地導(dǎo)致以下結(jié)果：，因?yàn)殡[瞞多少意味著可以從政府那里多拿多少。，因?yàn)樵黾佣嗌僖馕吨ザ嗌伲瑢?shí)際上意味著承擔(dān)100%的收入稅。一旦其實(shí)際收入水平超過政府頒布的救助標(biāo)準(zhǔn)，他／她還將失去享受救助的資格。，現(xiàn)行社會(huì)救助制度無助于貧困者擺脫貧困，相反卻有可能長(zhǎng)期維持一個(gè)最低收入階層。，又會(huì)在客觀上制造不公平，特別是那些收入雖然高出政府救助標(biāo)準(zhǔn)，但是并沒有高出太多的人，將會(huì)感受到比較明顯的相對(duì)剝奪，尤其是當(dāng)他們確實(shí)存在一些專門的救助需求時(shí)，例如，確實(shí)需要住房救助、醫(yī)療救助等等。因此，現(xiàn)行社會(huì)救助所秉持的基本理念還是比較落后的。第五，社會(huì)救助資金分擔(dān)不太合理?，F(xiàn)行社會(huì)救助在制度規(guī)定上過于強(qiáng)調(diào)地方責(zé)任。例如，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：該項(xiàng)制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，所需資金由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算?，F(xiàn)行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》甚至規(guī)定：五保供養(yǎng)工作是“農(nóng)村集體福利事業(yè)”，因此資金籌措的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，尤其是村集體。事實(shí)上，目前中國(guó)基層財(cái)政狀況不好是眾所周知的事實(shí)。在2001年以前，城市低保制度總是存在嚴(yán)重的“應(yīng)保未?！眴栴}，一個(gè)重要原因就是地方政府拿不出錢來。而目前農(nóng)村五保供養(yǎng)問題突出，同樣是因?yàn)榛鶎記]有錢，尤其是村集體沒有錢。[2]自2001年以后，為了推動(dòng)“應(yīng)保盡保”，中央財(cái)政突破了制度規(guī)定，大幅度增加了社會(huì)救助支出，主要是增加城市低保金支出。然而，新的問題又出來了，主要表現(xiàn)為地方不配套、少配套或假配套，過度依賴中央資金，由此甚至導(dǎo)致低保金不能按時(shí)足額發(fā)放。根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003年，全國(guó)累計(jì)支出城市低保金153億元，[4]其中中央財(cái)政支出了92億元，占到60%多。，其中中央財(cái)政92億元，%；，%；，%，%。[5]很明顯，在中央財(cái)政出錢的情況下，低保金支出主要就依靠中央財(cái)政，省、地兩級(jí)財(cái)政支出所占比例過小，財(cái)政狀況最差的區(qū)縣又負(fù)擔(dān)較重。第六，社會(huì)救助管理缺乏統(tǒng)籌。由于我國(guó)社會(huì)救助沒有統(tǒng)一的設(shè)計(jì)和專門的立法，各項(xiàng)救助制度是在實(shí)際工作中逐步發(fā)展起來的，因此，社會(huì)救助的管理表現(xiàn)出缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的特征。首先是沒有統(tǒng)一的社會(huì)救助管理部門，例如，災(zāi)害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助雖然都?xì)w民政部門管理，但是在民政部?jī)?nèi)部卻又分屬不同的部門；而一些專項(xiàng)救助，例如教育救助、醫(yī)療救助、住房救助以及司法援助等，更是屬于不同的部門管理。其次，由于部門分割，導(dǎo)致社會(huì)救助缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以有效地滿足救助對(duì)象的各種救助需求。再次，由于不能適當(dāng)?shù)貐^(qū)分基本生活救助與專項(xiàng)救助，常常將它們捆綁在一起，由此導(dǎo)致一些迫切需要獲得專項(xiàng)救助的人不能享受救助。三、近期完善社會(huì)救助的重點(diǎn)鑒于以上社會(huì)救助存在的突出問題，為了充分發(fā)揮社會(huì)救助保障民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要作用，有必要進(jìn)一步改革我國(guó)社會(huì)救助制度，加速形成與中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)救助體系。我們認(rèn)為，近期的工作重點(diǎn)應(yīng)該包括以下內(nèi)容：第一，進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)社會(huì)救助。首先要轉(zhuǎn)變的是對(duì)于窮人的看法和態(tài)度，不能簡(jiǎn)單地把窮人的貧窮歸結(jié)為個(gè)人原因。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的當(dāng)代社會(huì)，很多人的貧困不是由于個(gè)人原因造成的，更多的是由于社會(huì)原因，政府和社會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)于窮人的救助責(zé)任，支付社會(huì)變遷的成本。其次，不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，而應(yīng)看作是政府和社會(huì)的應(yīng)盡之責(zé)，是保障公民基本生存權(quán)利的客觀需要。與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利相比，人們過多地談?wù)撋鐣?huì)救助的消極色彩。實(shí)際上，在促進(jìn)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，保障基本民生和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面，社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利是完全一致的。再次，應(yīng)當(dāng)深入領(lǐng)會(huì)社會(huì)救助的內(nèi)涵，明確區(qū)分現(xiàn)代社會(huì)救助與傳統(tǒng)式的社會(huì)救濟(jì)的差異。社會(huì)救助是向陷入困境者傳遞多種資源的復(fù)雜過程，而不僅僅是一次性的現(xiàn)金救濟(jì)。社會(huì)救助也不以保障被救助者的生存為最終目標(biāo)，而是把保障其生存看作一個(gè)基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上通過各種配套救助和社會(huì)工作，促進(jìn)被救助者通過自助擺脫貧困狀態(tài)，融入主流社會(huì)。因此，現(xiàn)代社會(huì)救助遠(yuǎn)比傳統(tǒng)式的社會(huì)救濟(jì)要復(fù)雜，是一項(xiàng)有著很強(qiáng)專業(yè)性的工作，是一項(xiàng)真正體現(xiàn)以人為本的工作。最后，要正確看待社會(huì)救助在我國(guó)社會(huì)保障體系中的位置。一種比較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保障體系應(yīng)該以社會(huì)保險(xiǎn)為中心。但是，目前社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐并不理想，在很大程度上使雇主、員工和政府都不滿意。必須認(rèn)真考慮的一個(gè)問題是，源于西方早期工業(yè)化、市場(chǎng)化實(shí)踐的社會(huì)保險(xiǎn)制度在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)究竟有多大的適用性和發(fā)展空間？基于社會(huì)救助現(xiàn)收現(xiàn)付、程序公開、運(yùn)作成本低、收效明顯以及很容易為中國(guó)公眾所接受等特點(diǎn)，我們認(rèn)為，必須高度重視社會(huì)救助體系的作用，甚至應(yīng)該認(rèn)真考慮構(gòu)建以社會(huì)救助體系為核心的真正具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。第二，積極促進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。逐步縮小城鄉(xiāng)差距，消滅城鄉(xiāng)差別是社會(huì)主義現(xiàn)代化的一個(gè)重要目標(biāo)，也是當(dāng)前全面建設(shè)小康社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)和諧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展的客觀需要。所有的社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策都不應(yīng)偏離這一重要目標(biāo)。社會(huì)救助作為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，理應(yīng)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而不能進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)分割，擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。為了促進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的責(zé)任，需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯(cuò)誤觀念，需要加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實(shí)上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)市場(chǎng)化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，土地和家庭對(duì)于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，為農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會(huì)救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點(diǎn)表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財(cái)政上也不會(huì)增加過大的壓力；當(dāng)務(wù)之急是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，廣泛推行。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的面向全民的最低生活保障制度，從資金保障方面看，應(yīng)該堅(jiān)持各級(jí)財(cái)政合理分擔(dān)的原則。中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任，承擔(dān)主要的資金；地市級(jí)財(cái)政負(fù)次要責(zé)任；區(qū)縣級(jí)財(cái)政負(fù)一定責(zé)任。四級(jí)財(cái)政具體分擔(dān)比例可以考慮為40%,30%,20%,10%。第三，使社會(huì)救助更有針對(duì)性。首先是要進(jìn)一步識(shí)別和區(qū)分受助者的需求差異，改革平均施助的方式，推廣分類施助和差異施助。研究表明，不同類型、不同規(guī)模的家庭對(duì)于生活資源的需求也是不同的。比如，有未成年人、老人、病人或殘疾人的家庭，與那些沒有這類成員的家庭相比，可能就需要更多數(shù)量和更多種類的生活資源；而人口多的家庭由于規(guī)模效應(yīng)的影響，可以共享很多資源，所以其所需生活資源比人口少的家庭要節(jié)約一些。有鑒于此，如果簡(jiǎn)單地按照家庭人均收入與政府救助標(biāo)準(zhǔn)之差計(jì)算并發(fā)放救助金，就會(huì)使得救助的針對(duì)性較差，也可以說是效率不高。事實(shí)上，有些地區(qū)已經(jīng)在嘗試分類施助和差異施助，近期應(yīng)該在規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行大力推廣。其次，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)區(qū)分基本生活救助和其他專項(xiàng)救助，這兩個(gè)方面的救助對(duì)象不能完全重合。事實(shí)上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、醫(yī)療等專項(xiàng)救助，盡管他們當(dāng)中需要這些專項(xiàng)救助的人可能占的比例要高一些。如果將專項(xiàng)救助的目標(biāo)人群鎖定在需要生活救助的人，不僅有可能造成救助資源閑置或浪費(fèi)，而且有可能制造相對(duì)不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助標(biāo)準(zhǔn)的人不能享受急需的專項(xiàng)救助。因此，為了使專項(xiàng)救助更有針對(duì)性、更有效率，應(yīng)使其救助范圍大于需要接受基本生活救助的人，也就是說，應(yīng)當(dāng)把那些收入稍微高于貧困線的人也納入到專項(xiàng)救助的范圍。第四，重視受助者的能力建設(shè)。社會(huì)救助的最終目的不是為了維持或“制造”一個(gè)最低收入階層，而是要使受助者借助外力擺脫貧困。為此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現(xiàn)金救助為綜合性服務(wù)提供，變對(duì)象化救助為參與式救助，變救助赤貧為促進(jìn)資產(chǎn)積累，最終增進(jìn)受助者自我擺脫貧困的能力。具體到實(shí)際工作，主要體現(xiàn)為以下五點(diǎn)：一要改變救助工作者對(duì)于受助者的對(duì)象化態(tài)度，加強(qiáng)施助者與受助者的互動(dòng)，促進(jìn)受助者的社會(huì)參與；二是要適當(dāng)豐富救助項(xiàng)目，不能把救助工作理解為簡(jiǎn)單地提供現(xiàn)金或物質(zhì)支持，要拓展有助于受助者社會(huì)參與和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力提高的服務(wù)項(xiàng)目；三是要允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，不能簡(jiǎn)單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨100%的收入稅而失去增加收入的動(dòng)機(jī)；四是提高社會(huì)救助工作人員的素質(zhì)，提升社會(huì)救助的專業(yè)化水平；五是鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)工作者和非政府組織介入社會(huì)救助事務(wù)。第五，積極推動(dòng)社會(huì)救助制度的有機(jī)整合?，F(xiàn)行社會(huì)救助制度是在不同時(shí)期，由不同部門，為了因應(yīng)不同的社會(huì)需求，而逐步建立起來的。因此，各項(xiàng)制度之間缺乏有機(jī)整合，不成體系，這是可以理解的。但是，這種狀況妨礙了社會(huì)救助制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能，與完善我國(guó)社會(huì)保障制度不相稱，與切實(shí)保障民生、促進(jìn)社會(huì)和諧不相稱。在一定意義上講，能否在新的形勢(shì)下加速構(gòu)建更加完善的社會(huì)救助制度體系，是對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一項(xiàng)考驗(yàn)。我們認(rèn)為，近期一個(gè)很迫切的任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)救助立法，這是促進(jìn)社會(huì)救助整合的重要基礎(chǔ)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助立法在社會(huì)保障的各項(xiàng)立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國(guó)目前的社會(huì)救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒有一部明確、統(tǒng)一的法律。我們建議盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》，對(duì)社會(huì)救助意義和地位，對(duì)社會(huì)救助的理念和原則以及社會(huì)救助的主體、對(duì)象、類別、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)構(gòu)、人員、管理和資金來源等等進(jìn)行明確的規(guī)范。此外，我們認(rèn)為社會(huì)救助制度的整合應(yīng)以面向全民的最低生活保障制度為基礎(chǔ)，著眼于不斷完善這項(xiàng)制度。在此基礎(chǔ)上，努力在救助內(nèi)容上做到普遍性救助與專項(xiàng)救助相結(jié)合、現(xiàn)金救助與服務(wù)提供相結(jié)合；在救助方式上做到常規(guī)救助與臨時(shí)救助相結(jié)合；在救助管理上做到部門主導(dǎo)與部門聯(lián)動(dòng)相結(jié)合；在救助主體上做到政府負(fù)責(zé)與社會(huì)互助相結(jié)合?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1]參見民政部網(wǎng)站：://“2004年三季度民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”.[2]洪大用，房莉杰，：后集體時(shí)代農(nóng)村五保工作研究[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2004,(1).[3][J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003,(3).[4]參見民政部網(wǎng)站：://“2003年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)主要指標(biāo)呈健康態(tài)勢(shì)”.[5]參見民政部網(wǎng)站：://“2004年全國(guó)城市低保資金預(yù)算統(tǒng)計(jì)表”.^NU1