【正文】 展。與西方發(fā)達國家不同,由于我國缺乏法治的傳統(tǒng)和歷史文化積淀的慣性,對蘇聯(lián)模式的傳統(tǒng)意識形態(tài)未做系統(tǒng)的清理,并且由于實行民主法治勢必會對一些政府官員的權力和利益造成損害,導致出現(xiàn)官員腐敗、行政效率低下的問題。因此,鑒于大眾的預期和社會的實際需要,行政管理體制改革盡可能朝著一個良好的公共治理結構的方向發(fā)展是進行大部門機制改革的又一重要背景。三、困境:我國實行大部門體制的障礙(一)政府整體職能定位的落后改革開放以來,我國先后進行的五次機構改革未從根本上解決現(xiàn)有行政機構設置的弊病,目前我國的行政體制改革,政府整體職能定位落后,主要表現(xiàn)在: 首先,政府職能轉變不夠徹底,職能范圍不清,使得越位、缺位、不到位的情況仍然存在。政府過多地參與私人產品的生產和提供,直接干預微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象還較多,政企不分、政資不分。而迫切需要政府提供的公共服務、公共產品方面存在明顯的缺位。其次,政府機構職能劃分不合理,導致多頭管理、職責交叉、相互扯皮、效率低下的狀況依然存在。機構設置缺乏統(tǒng)一原則,使得機構并立,職能重疊。缺乏統(tǒng)一的機構集中管理,造成職能分割、多家分管、機構膨脹。同時,政府部門職能分工權責脫節(jié)問題比較突出,權責配置不合理,有權無責、有責無權、權責不匹配,過于集中與過于分散并存,降低了行政效率。(二)政府職能部門的利益化導致部門職能的條塊化這是阻礙大部門體制建設的核心問題,它主要表現(xiàn)在三個方面: 首先是政府部門的利益化。以部門為主導的公共政策的制定過程,使部門利益已經(jīng)凌駕于公共利益之上,從而導致公共政策的扭曲,造成了政府部門權力化、權利利益化、利益法制化的不良傾向,危害社會的公共利益。其次是政府外在監(jiān)督的形式化。我國的人民代表大會在行使監(jiān)督權方面還存在流于形式、程序性的監(jiān)督多、實質性的監(jiān)督少和監(jiān)督滯后等問題,對于不服從監(jiān)督的,無法追究責任,導致監(jiān)督缺乏可操作性,影響了監(jiān)督效果。再次是公民政治參與的虛無化。我國公民參與政治狀況雖有所改善,但仍有很多問題,公民參與方式不夠多元化,參與程度不深,質量不高,參與結果的低效,會打擊公民參與的積極性,從而造成政治冷漠。以上三者導致了部門利益超越了政府職能,政府利益高于公民權益。而大部門機制的核心就是要約束部門,約束政府,進而維護全社會的利益,效能和監(jiān)督的整合才是大部門機制建設的關鍵。(三)社會自我管理機制的嚴重滯后社會自我管理機制的健全和完善是建設大部門體制充分條件,但我國長期大而全的政府管理模式導致這一要件缺失。一個發(fā)達的社會自我管理機制,應該為建設大部門體制做好準備。但是,很顯然,當前我國政府,長期以來都在扮演著無所不能的全能政府角色。這導致我國社會自我管理機制發(fā)展的滯后,也日益暴露出原有體制的缺陷:首先,社會管理體系中組織機構不完善,社會矛盾的調節(jié)乏力。民主法治體系的發(fā)展不能適應市場經(jīng)濟的客觀要求,社會管理體制的建設較為緩慢。管理監(jiān)督不力,導致不公平競爭和違法現(xiàn)象增多,影響社會的穩(wěn)定。其次,社會組織全面依附于政府,使得基層社會組織的自我發(fā)展的能動力低下。在集權的垂直控制條件下,基層社會組織缺乏獨立的意志和目標,對政府負責。政府提供各種資源,組織內部的利益分配關系也由政府來確定。這樣,基層社會組織喪失了相對獨立性以及謀求自身利益發(fā)展的動力和根據(jù)環(huán)境自我調整、更新的能力,從而影響整體社會的進步。四、路徑:我國實行大部門體制建設的發(fā)展方向(一)轉變政府職能,提高政府效能,全面推行政治體制改革首先要按照權責一致的原則,進一步理順部門職責關系,明確界定部門的職能分工,并根據(jù)責任賦予相應的權利,克服職能交叉、權責脫節(jié)的弊端。通過重新定位政府的職能,縮小政府行政范圍,把政府不該管也管不了,管不好的事交給市場。轉變政府的管理方式,實現(xiàn)微觀管理向宏觀調控的轉變。其次,繼續(xù)規(guī)范行政審批制度,優(yōu)化公共服務,弱化經(jīng)濟干預,強化社會管理,嚴格依法行政,最終使政府從全職全能轉變?yōu)橛邢挢熑?從權威命令轉變?yōu)榭茖W決策,從人治管理轉變?yōu)橐婪ㄐ姓?從傳統(tǒng)部門利益型政府轉變?yōu)楝F(xiàn)在公共服務型政府。再次,大部門機制中政府機構的設置,尤其是部的設置,要根據(jù)行政活動的效能性和協(xié)調性,堅持整體規(guī)劃、統(tǒng)一部署、協(xié)調行動、試點先行的原則,在中央的統(tǒng)一領導下,在一些利益聯(lián)系不太緊密、改革阻力相對較小的部門進行改革試點,然后總結經(jīng)驗,進而全面推進改革。目前各專家學者呼聲最高的是包括農林牧副漁五業(yè)和農田水利等綜合管理的“大農業(yè)”模式以及整合民航、公路交通、鐵路運輸、航運以及管道運輸五項管理職能,形成統(tǒng)一管理的“大交通”模式。(二)實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的適當分離,完善公共治理結構從宏觀來看,大部門體制將依據(jù)中央“經(jīng)濟調控、市場監(jiān)管、公共服務和社會管理”的政府職能和決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調的要求進行改革,構建由決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大類部門組成的政府組織機構的總體框架。為此,從我國的國情出發(fā),國務院所屬機構可考慮進一步整合,拓寬主要部委的職能,完善外部監(jiān)督機制,逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農業(yè)過渡。我國許多直屬機構和具有公共職能的直屬事業(yè)單位,如安全、質量、食品、藥品監(jiān)督等,可參考美國等建立政府獨立管制機構,這類機構雖不作為政府組成部門,但擁有相當獨立的規(guī)制權、管理權以及行政裁決權,以凸顯其專業(yè)性和獨立性。推行大部制主要是集中和綜合決策,提高決策的科學性和有效性,對“三權”進行理清并使其相互制約,形成良好的權力制衡與監(jiān)督的運行機制,建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開的行政管理體制,確保決策科學、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效,完善公共治理結構。當然大部門在集中一些行政職能的時候,也要防止出現(xiàn)權力的膨脹和監(jiān)督的空位。(三)健全和完善社會自我管理機制,建立有效的政府監(jiān)督體系 建立社會協(xié)調機制是形成社會管理新格局、有效整合各種社會力量、保持社會安定有序的重要的制度化手段,也是建設大部門機制的充分條件。從宏觀角度來看,要建立新的社會管理體制格局,改變組織建設重垂直管理輕橫向協(xié)調的做法,充分發(fā)揮社區(qū)、地方政府、行業(yè)協(xié)會的整合功能,建立多層次、多紐帶的整合機制,健全完善城鄉(xiāng)基層群眾自治組織,大力培育發(fā)展公益服務、行業(yè)管理、經(jīng)濟協(xié)作類社團組織,大力發(fā)展中間組織在基層組織、公眾和中央政府之間形成良性互動。同時有效調節(jié)社會不同方面利益關系,建立適應社會變革的利益協(xié)調模式,最大限度地發(fā)揮利益刺激產生發(fā)展動力的作用。