【正文】 展。與西方發(fā)達(dá)國家不同,由于我國缺乏法治的傳統(tǒng)和歷史文化積淀的慣性,對蘇聯(lián)模式的傳統(tǒng)意識形態(tài)未做系統(tǒng)的清理,并且由于實(shí)行民主法治勢必會對一些政府官員的權(quán)力和利益造成損害,導(dǎo)致出現(xiàn)官員腐敗、行政效率低下的問題。因此,鑒于大眾的預(yù)期和社會的實(shí)際需要,行政管理體制改革盡可能朝著一個良好的公共治理結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展是進(jìn)行大部門機(jī)制改革的又一重要背景。三、困境:我國實(shí)行大部門體制的障礙(一)政府整體職能定位的落后改革開放以來,我國先后進(jìn)行的五次機(jī)構(gòu)改革未從根本上解決現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的弊病,目前我國的行政體制改革,政府整體職能定位落后,主要表現(xiàn)在: 首先,政府職能轉(zhuǎn)變不夠徹底,職能范圍不清,使得越位、缺位、不到位的情況仍然存在。政府過多地參與私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供,直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象還較多,政企不分、政資不分。而迫切需要政府提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品方面存在明顯的缺位。其次,政府機(jī)構(gòu)職能劃分不合理,導(dǎo)致多頭管理、職責(zé)交叉、相互扯皮、效率低下的狀況依然存在。機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏統(tǒng)一原則,使得機(jī)構(gòu)并立,職能重疊。缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)集中管理,造成職能分割、多家分管、機(jī)構(gòu)膨脹。同時,政府部門職能分工權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出,權(quán)責(zé)配置不合理,有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不匹配,過于集中與過于分散并存,降低了行政效率。(二)政府職能部門的利益化導(dǎo)致部門職能的條塊化這是阻礙大部門體制建設(shè)的核心問題,它主要表現(xiàn)在三個方面: 首先是政府部門的利益化。以部門為主導(dǎo)的公共政策的制定過程,使部門利益已經(jīng)凌駕于公共利益之上,從而導(dǎo)致公共政策的扭曲,造成了政府部門權(quán)力化、權(quán)利利益化、利益法制化的不良傾向,危害社會的公共利益。其次是政府外在監(jiān)督的形式化。我國的人民代表大會在行使監(jiān)督權(quán)方面還存在流于形式、程序性的監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督少和監(jiān)督滯后等問題,對于不服從監(jiān)督的,無法追究責(zé)任,導(dǎo)致監(jiān)督缺乏可操作性,影響了監(jiān)督效果。再次是公民政治參與的虛無化。我國公民參與政治狀況雖有所改善,但仍有很多問題,公民參與方式不夠多元化,參與程度不深,質(zhì)量不高,參與結(jié)果的低效,會打擊公民參與的積極性,從而造成政治冷漠。以上三者導(dǎo)致了部門利益超越了政府職能,政府利益高于公民權(quán)益。而大部門機(jī)制的核心就是要約束部門,約束政府,進(jìn)而維護(hù)全社會的利益,效能和監(jiān)督的整合才是大部門機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵。(三)社會自我管理機(jī)制的嚴(yán)重滯后社會自我管理機(jī)制的健全和完善是建設(shè)大部門體制充分條件,但我國長期大而全的政府管理模式導(dǎo)致這一要件缺失。一個發(fā)達(dá)的社會自我管理機(jī)制,應(yīng)該為建設(shè)大部門體制做好準(zhǔn)備。但是,很顯然,當(dāng)前我國政府,長期以來都在扮演著無所不能的全能政府角色。這導(dǎo)致我國社會自我管理機(jī)制發(fā)展的滯后,也日益暴露出原有體制的缺陷:首先,社會管理體系中組織機(jī)構(gòu)不完善,社會矛盾的調(diào)節(jié)乏力。民主法治體系的發(fā)展不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求,社會管理體制的建設(shè)較為緩慢。管理監(jiān)督不力,導(dǎo)致不公平競爭和違法現(xiàn)象增多,影響社會的穩(wěn)定。其次,社會組織全面依附于政府,使得基層社會組織的自我發(fā)展的能動力低下。在集權(quán)的垂直控制條件下,基層社會組織缺乏獨(dú)立的意志和目標(biāo),對政府負(fù)責(zé)。政府提供各種資源,組織內(nèi)部的利益分配關(guān)系也由政府來確定。這樣,基層社會組織喪失了相對獨(dú)立性以及謀求自身利益發(fā)展的動力和根據(jù)環(huán)境自我調(diào)整、更新的能力,從而影響整體社會的進(jìn)步。四、路徑:我國實(shí)行大部門體制建設(shè)的發(fā)展方向(一)轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府效能,全面推行政治體制改革首先要按照權(quán)責(zé)一致的原則,進(jìn)一步理順部門職責(zé)關(guān)系,明確界定部門的職能分工,并根據(jù)責(zé)任賦予相應(yīng)的權(quán)利,克服職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的弊端。通過重新定位政府的職能,縮小政府行政范圍,把政府不該管也管不了,管不好的事交給市場。轉(zhuǎn)變政府的管理方式,實(shí)現(xiàn)微觀管理向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。其次,繼續(xù)規(guī)范行政審批制度,優(yōu)化公共服務(wù),弱化經(jīng)濟(jì)干預(yù),強(qiáng)化社會管理,嚴(yán)格依法行政,最終使政府從全職全能轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任,從權(quán)威命令轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)決策,從人治管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓?從傳統(tǒng)部門利益型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在公共服務(wù)型政府。再次,大部門機(jī)制中政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置,尤其是部的設(shè)置,要根據(jù)行政活動的效能性和協(xié)調(diào)性,堅持整體規(guī)劃、統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)行動、試點(diǎn)先行的原則,在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,在一些利益聯(lián)系不太緊密、改革阻力相對較小的部門進(jìn)行改革試點(diǎn),然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而全面推進(jìn)改革。目前各專家學(xué)者呼聲最高的是包括農(nóng)林牧副漁五業(yè)和農(nóng)田水利等綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”模式以及整合民航、公路交通、鐵路運(yùn)輸、航運(yùn)以及管道運(yùn)輸五項(xiàng)管理職能,形成統(tǒng)一管理的“大交通”模式。(二)實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的適當(dāng)分離,完善公共治理結(jié)構(gòu)從宏觀來看,大部門體制將依據(jù)中央“經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理”的政府職能和決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調(diào)的要求進(jìn)行改革,構(gòu)建由決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大類部門組成的政府組織機(jī)構(gòu)的總體框架。為此,從我國的國情出發(fā),國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)可考慮進(jìn)一步整合,拓寬主要部委的職能,完善外部監(jiān)督機(jī)制,逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)過渡。我國許多直屬機(jī)構(gòu)和具有公共職能的直屬事業(yè)單位,如安全、質(zhì)量、食品、藥品監(jiān)督等,可參考美國等建立政府獨(dú)立管制機(jī)構(gòu),這類機(jī)構(gòu)雖不作為政府組成部門,但擁有相當(dāng)獨(dú)立的規(guī)制權(quán)、管理權(quán)以及行政裁決權(quán),以凸顯其專業(yè)性和獨(dú)立性。推行大部制主要是集中和綜合決策,提高決策的科學(xué)性和有效性,對“三權(quán)”進(jìn)行理清并使其相互制約,形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制,建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開的行政管理體制,確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效,完善公共治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然大部門在集中一些行政職能的時候,也要防止出現(xiàn)權(quán)力的膨脹和監(jiān)督的空位。(三)健全和完善社會自我管理機(jī)制,建立有效的政府監(jiān)督體系 建立社會協(xié)調(diào)機(jī)制是形成社會管理新格局、有效整合各種社會力量、保持社會安定有序的重要的制度化手段,也是建設(shè)大部門機(jī)制的充分條件。從宏觀角度來看,要建立新的社會管理體制格局,改變組織建設(shè)重垂直管理輕橫向協(xié)調(diào)的做法,充分發(fā)揮社區(qū)、地方政府、行業(yè)協(xié)會的整合功能,建立多層次、多紐帶的整合機(jī)制,健全完善城鄉(xiāng)基層群眾自治組織,大力培育發(fā)展公益服務(wù)、行業(yè)管理、經(jīng)濟(jì)協(xié)作類社團(tuán)組織,大力發(fā)展中間組織在基層組織、公眾和中央政府之間形成良性互動。同時有效調(diào)節(jié)社會不同方面利益關(guān)系,建立適應(yīng)社會變革的利益協(xié)調(diào)模式,最大限度地發(fā)揮利益刺激產(chǎn)生發(fā)展動力的作用。