【正文】 問(wèn)題，長(zhǎng)期困擾著世界各國(guó)，成為行政法領(lǐng)域爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)合理地行使法律賦予的行政自由裁量權(quán)，是正確行使行政職權(quán)的前提，是整個(gè)政府行政的核心，我國(guó)依法行政剛剛起步，如何駕馭和正確行使自由裁量權(quán)，已成為公平公正執(zhí)法、進(jìn)行人性化管理，構(gòu)建和諧社會(huì)的法制目標(biāo)面臨的客觀現(xiàn)實(shí)。筆者從事安全生產(chǎn)監(jiān)管工作多年，涉及到行政處罰的大小案例上百起，從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富。本文試圖對(duì)行政自由裁量權(quán)在安全生產(chǎn)執(zhí)法中的正確行使與運(yùn)用作一探討，略抒管見(jiàn)，以求教于各位法學(xué)界精英與安監(jiān)行政執(zhí)法同行。一、行政自由裁量權(quán)的失控任何權(quán)力都可能導(dǎo)致濫用，行政自由裁量權(quán)也不例外，行政自由裁量權(quán)也存在著失控的可能。行政自由裁量權(quán)失控的表現(xiàn)主要是權(quán)力的濫用。一是違反合法性原則的濫用。即行政機(jī)關(guān)顯見(jiàn)的違反法律規(guī)定，超越職權(quán)、錯(cuò)誤適用法律、法規(guī)、違法收集證據(jù)、違反法定程序行使自由裁量權(quán)的行為。這種濫用直接突破了法律明文規(guī)定的限制，表現(xiàn)明顯，相對(duì)容易發(fā)現(xiàn)、矯正和監(jiān)督。二是違反合理性原則的濫用。是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)違背法的價(jià)值、目標(biāo)、原則行使自由裁量權(quán)的行為。大量的自由裁量權(quán)的濫用是違反合理性原則的濫用。這種濫用隱蔽性強(qiáng)、彈性大、監(jiān)督成本高，難以矯正和控制。如偏離法律的目的、原旨，錯(cuò)誤理解和解釋法律的規(guī)定，甚至出于故意報(bào)復(fù)目的做出不合理決定；對(duì)事實(shí)情節(jié)因素的裁量錯(cuò)誤，未考慮或不考慮有利害關(guān)系的相關(guān)因素；違反比例性原則，嚴(yán)重偏離各方利益和價(jià)值均衡等。二、行政自由裁量權(quán)失控導(dǎo)致以下后果：自由裁量幅度畸輕畸重可能導(dǎo)致行政管理相對(duì)人權(quán)利的直接損失和社會(huì)公共利益的損失，對(duì)公平公正執(zhí)法、進(jìn)行人性化管理、構(gòu)建和諧社會(huì)的法制目標(biāo)有著重大影響。直接造就了權(quán)力尋租，從而滋生腐敗。內(nèi)部監(jiān)督不到位為一些執(zhí)法人員以權(quán)謀私違規(guī)執(zhí)法提供了可乘之機(jī)，嚴(yán)重影響了執(zhí)法機(jī)關(guān)形象。由于缺乏可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性，增加行政管理相對(duì)人的行為預(yù)期成本。為矯正和懲治失控行為必然要由社會(huì)承擔(dān)更多的社會(huì)成本，行政復(fù)議、行政訴訟和各種監(jiān)督手段的運(yùn)用都需要付出大量的公共資源投入。行政自由裁量權(quán)的濫用將破壞當(dāng)?shù)氐姆ㄖ平ㄔO(shè)，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y環(huán)境，降低外商的信任度，大大阻礙地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三、安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)所面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)安全生產(chǎn)法律法規(guī)在行政處罰方面的差異與沖突我國(guó)的安全生產(chǎn)法律法規(guī)建立還處于起步階段，體系不夠健全、不夠完善，2002年的《安全生產(chǎn)法》與2007年國(guó)務(wù)院的493號(hào)令《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》在事故處理的法律責(zé)任方面有較多、較大的差異：如《安全生產(chǎn)法》第八十條 ：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的決策機(jī)構(gòu)、主要負(fù)責(zé)人、個(gè)人經(jīng)營(yíng)的投資人?不具備安全生產(chǎn)條件的，?導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故，對(duì)個(gè)人經(jīng)營(yíng)的投資人處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”。第八十一條：“ 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人未履行本法規(guī)定的安全生產(chǎn)管理職責(zé)的，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故，?給予撤職處分或者處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”?！渡a(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》 第三十七條：事故發(fā)生單位對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的，依照下列規(guī)定處以罰款：（一）發(fā)生一般事故的，處10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；第三十八條 事故發(fā)生單位主要負(fù)責(zé)人未依法履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致事故發(fā)生的，依照下列規(guī)定處以罰款?（一）發(fā)生一般事故的，處上一年年收入30%的罰款。對(duì)一般事故即死亡1到2人的事故，在行政處罰方面的差異與沖突的焦點(diǎn)是：《安全生產(chǎn)法》規(guī)定是2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，起點(diǎn)是2萬(wàn)元，而《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》規(guī)定是 處10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，起點(diǎn)相差8萬(wàn)元。在此就不一一列舉了。安全生產(chǎn)法律法規(guī)的選擇適用。安全生產(chǎn)法律法規(guī)在行政處罰方面的差異與沖突導(dǎo)致安監(jiān)執(zhí)法人員的困惑與法律法規(guī)的選擇適用問(wèn)題，使部分安監(jiān)執(zhí)法人員往往處于一種迷茫、莫衷一是的狀態(tài)，不能正確地選擇適用行政處罰的法律法規(guī)。自由裁量權(quán)運(yùn)用的隨意性大。如有的安監(jiān)執(zhí)法人員隨意降低或提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，自由裁量權(quán)運(yùn)用畸輕畸重現(xiàn)象嚴(yán)重，不能做到“過(guò)罰相當(dāng)”。由于自由裁量空間巨大，它直接造就了一種權(quán)力尋租，從而滋生安監(jiān)領(lǐng)域權(quán)錢(qián)交易等腐敗行為。地區(qū)差別影響安監(jiān)行政處罰的統(tǒng)一。一是認(rèn)定違法事實(shí)不同。如同一違法事實(shí)，在甲地被查未被認(rèn)定違法，到乙地被查卻被認(rèn)定為違法。二是行政處罰法律法規(guī)的選擇適用不同。在甲地適用法律，到乙地適用法規(guī)。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)安全生產(chǎn)事故的行政處罰選擇適用國(guó)務(wù)院493號(hào)令《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)務(wù)院493號(hào)令的選擇適用比較困難，因其對(duì)死亡事故行政處罰的起點(diǎn)較高（10萬(wàn)元起點(diǎn)），執(zhí)行起來(lái)非常困難，尤其對(duì)中小型企業(yè)事故的行政處罰，執(zhí)行起來(lái)往往要大打折扣，甚至不了了之。三是各地自由裁量權(quán)運(yùn)用差距較大，無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，矛盾較多。同樣案例在同樣的地方選擇適用的行政處罰法律法規(guī)也不同。如經(jīng)濟(jì)效益好、規(guī)模大的企業(yè)與經(jīng)濟(jì)效益差、中小企業(yè)選擇適用的行政處罰法律法規(guī)就不一樣。四、安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)的正確行使與運(yùn)用安全生產(chǎn)行政自由裁量的行使權(quán)必須遵循以下原則：合法性、合理性原則。合法性是指行政主體應(yīng)該依法行政，按照法定的授權(quán)、形式和程序?qū)嵤┬姓袨?，并?duì)其不法行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行使自由裁量權(quán)，必須結(jié)合法律授權(quán)的目的，法律規(guī)則的內(nèi)容，并考慮各種相關(guān)情況做出全面，客觀的判斷。安監(jiān)部門(mén)行使行政處罰自由裁量權(quán)必須在《安全生產(chǎn)法》、國(guó)務(wù)院493號(hào)令《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)所規(guī)定的行政處罰自由裁量權(quán)權(quán)限范圍內(nèi)行使。行使行政自由裁量權(quán)合理性原則是指行政主體所實(shí)施的行政行為必須適度、公正，必須符合法律的意圖和精神，要合乎人們的正常思維。必須從社會(huì)的公平、正義的價(jià)值觀出發(fā)，充分考慮行為的原因、性質(zhì)、情節(jié)、后果。公正、公平、公開(kāi)原則。公正是相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言的，它維護(hù)正義和中立，防止徇私舞弊。公正，就是在行使自由裁量權(quán)時(shí)要出于公心，做到對(duì)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害后果相同的違法行為應(yīng)給予相同的行政處罰，做到相同情況相同處理，不同情況不同處理。公平是對(duì)行政相對(duì)人而言的，公平最重要的價(jià)值是保障法律面前人人平等和機(jī)會(huì)均等，應(yīng)平等地對(duì)待行政處罰相對(duì)人，避免歧視對(duì)待。公開(kāi)是對(duì)政府和行政機(jī)關(guān)的要求，其最重要的價(jià)值是建立透明政府、廉潔政府，保障相對(duì)人和社會(huì)公眾的知情權(quán)，防止腐敗。“公開(kāi)、公平、公正”是一個(gè)相互聯(lián)系、不可分割的統(tǒng)一整體。過(guò)罰相當(dāng)原則。對(duì)違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)等因素基本相同的同類(lèi)違法當(dāng)事人在實(shí)施行政處罰時(shí)，適用的法律依據(jù)、處罰種類(lèi)和幅度應(yīng)當(dāng)基本相當(dāng)，不得畸輕畸重。能夠輕罰的原則上不重罰。對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重，在社會(huì)上造成惡劣影響或嚴(yán)重后果的，應(yīng)從重處罰。自由裁量權(quán)的行使，要善意、人性化，要以人為本。善意，就是行使自由裁量權(quán)時(shí)，要出于善良的意愿，不是圖報(bào)復(fù)；人性化，就是做到以人為本，合乎情理，不要感情用事。如某一建筑企業(yè)發(fā)生一起死亡事故，其經(jīng)濟(jì)能力只能承擔(dān)賠償死者家屬的民事責(zé)任，已無(wú)力承擔(dān)行政罰款責(zé)任，那么只能先承擔(dān)民事責(zé)任，后承擔(dān)或免于承擔(dān)行政罰款責(zé)任。自由裁量權(quán)的行使，要僅為正當(dāng)目的，要合乎法的目的。任何法律、法規(guī)的制定，都有它的價(jià)值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量權(quán)的行使如果偏離乃至違背法的目的，必然導(dǎo)致行政不合理，自由裁量權(quán)也就成了個(gè)人私利、報(bào)復(fù)的工具。如當(dāng)事人違法事實(shí)輕微，卻被處以最高額的處罰，顯屬對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。為罰款而罰款，為完成單位罰款任務(wù)而執(zhí)法，就屬違法行為。五、安全生產(chǎn)行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的控制隨著現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張，行政“自由裁量權(quán)”存在著大量濫用、隨意性和失控的現(xiàn)象，帶來(lái)了一系列的問(wèn)題和后果。依法行政是法治國(guó)家的重要標(biāo)志，要實(shí)現(xiàn)依法行政，就必須對(duì)行政自由裁量權(quán)嚴(yán)格加以規(guī)范并進(jìn)行合理的控制，遏制行政權(quán)力的異化和行政行為人的腐敗。加強(qiáng)安監(jiān)行政執(zhí)法人員思想和職業(yè)道德教育，樹(shù)立正確的人生觀和世界觀，樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)思想，增強(qiáng)公仆意識(shí)，遏止私欲的膨脹，防止拜金主義、享樂(lè)主義和極端個(gè)人主義泛濫。在思想道德上消除濫用自由裁量權(quán)的欲念，是控制主觀濫用自由裁量權(quán)的保證。加強(qiáng)安監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)法人員行政能力。目前安監(jiān)行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高是個(gè)較普遍的問(wèn)題，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，加緊培訓(xùn)行政執(zhí)法人員，增強(qiáng)執(zhí)法人員的法治觀念、法律意識(shí)，努力提高整體素質(zhì)，不斷提高執(zhí)法水平。對(duì)于復(fù)雜的問(wèn)題，安監(jiān)行政執(zhí)法人員要有足夠的能力去處理，這樣才能在客觀上把自由裁量權(quán)控制在最低的限度內(nèi)。對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行立法控制。完善行政立法，在立法層面，要處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”。法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，要一致，避免互相矛盾，互相打架。制定具體的自由裁量事項(xiàng)的裁量標(biāo)準(zhǔn)。安監(jiān)行政 行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰自由裁量權(quán)必須根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度和主觀過(guò)錯(cuò)等因素，結(jié)合本單位行政執(zhí)法具體情況，自行劃定管理領(lǐng)域內(nèi)的輕微違法行為、一般違法行為、嚴(yán)重違法行為的種類(lèi)或標(biāo)準(zhǔn)，依法從重處罰從輕或者減輕行政處罰情形等裁量標(biāo)準(zhǔn)。建立安監(jiān)行政執(zhí)法責(zé)任制。建立行政執(zhí)法考核機(jī)制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任與相關(guān)制度、明確行為責(zé)任，以此來(lái)約束執(zhí)法人員合法、合理地行使自由裁量權(quán)。對(duì)徇私舞弊、濫用行政處罰自由裁量權(quán)的人，要給予行政處分,暫扣、吊銷(xiāo)直接責(zé)任人員的執(zhí)法證件，視情節(jié)調(diào)離執(zhí)法崗位。建立安監(jiān)行政執(zhí)法監(jiān)督制度，推動(dòng)行政自由裁量權(quán)的規(guī)范化、制度化。一是建立上一級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)下一級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的指導(dǎo)制度、定期執(zhí)法分析制度，評(píng)估執(zhí)法效果，研究和改進(jìn)執(zhí)法的方法和措施，減少自由裁量權(quán)盲目性和隨意性。二是建立行政自由裁量權(quán)依據(jù)和程序公開(kāi)制度、行政處罰說(shuō)明理由制度。三是建立重大或復(fù)雜自由裁量案件的案件審查委員會(huì)制度和集體討論決定制度。四是建立司法審查制度，把自由裁量權(quán)行為納入司法軌道。行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人具有申辯權(quán)、回避權(quán)、請(qǐng)求舉行聽(tīng)證權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)等，使行政管理相對(duì)人的權(quán)利具有可救濟(jì)性、可訴性，凡是涉及到公民權(quán)利和公民義務(wù)的行政處罰行為都應(yīng)確立司法最終解決原則。監(jiān)督主體不僅有黨和政府、國(guó)家機(jī)關(guān)（包括立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)），還有新聞、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公民。每年我局都要聘請(qǐng)人大、政協(xié)、新聞、企業(yè)事業(yè)單位、群眾代表對(duì)我局的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法作出評(píng)議，自覺(jué)接受監(jiān)督，受到了較好的效果。近年來(lái)，一些地區(qū)的安監(jiān)部門(mén)出現(xiàn)了多起因行政自由裁量權(quán)的濫用而遭到投訴的案例。