【正文】 保障，即獲得補(bǔ)償?shù)目們r(jià)不得低于本市當(dāng)年最小戶型標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)適用住房總價(jià)。這兩個(gè)底線的設(shè)置可以使原來居住條件較差的弱勢(shì)群體通過拆遷獲得較好的居住條件。同時(shí)對(duì)于符合條件的“困難戶”，還可以提供廉租房，但對(duì)于廉租房的審批設(shè)置了嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)和程序要件，首先要由房改辦來確認(rèn)是否符合申請(qǐng)廉租房的條件，然后登報(bào)公示接受社會(huì)的監(jiān)督，公示期滿沒有異議的才會(huì)予以審批。從而避免該項(xiàng)保障權(quán)利被濫用， 以保證真正困難的人能夠獲得安置。上海市從今年9月份起，試行一種全新的安置方式——租賃安置。這種安置方式，適用于經(jīng)認(rèn)定的屬于民政救濟(jì)對(duì)象、社會(huì)孤老、重大手術(shù)患者、喪失或部分喪失勞動(dòng)能力人員及殘疾人群、大重病對(duì)象等特殊困難的被拆遷家庭。試點(diǎn)階段的租賃房屋以配套商品房為主，原則上每戶租賃一套。被拆遷人與房屋經(jīng)租機(jī)構(gòu)簽訂租賃合同后，被拆遷人拿出安置款中的70%作為15年租金和保證金(保證金包括租期內(nèi)租金上漲補(bǔ)差保證、房屋設(shè)施維護(hù)及公用事業(yè)費(fèi)保證等)，15年后或繼續(xù)租賃或買斷產(chǎn)權(quán)。剩余30%安置款付給被拆遷人，可用于裝修或其他用途。租賃安置試點(diǎn)中，以優(yōu)惠房源承租租賃房的租賃期一般為15年。市場(chǎng)租金由政府權(quán)威部門對(duì)應(yīng)時(shí)點(diǎn)租賃房屋周邊相似物業(yè)平均租賃價(jià)格確定，優(yōu)惠租金按市場(chǎng)租金優(yōu)惠一定比例確定，且遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)。五年后每三年由經(jīng)租機(jī)構(gòu)根據(jù)適用對(duì)象的規(guī)定重新審核承租人是否仍符合優(yōu)惠租金條件，同時(shí)依據(jù)市場(chǎng)租金水平調(diào)整租賃房屋的優(yōu)惠租金單價(jià)，優(yōu)惠比例逐次減少。符合條件的，繼續(xù)簽訂租賃合同。不符合條件的，解除租賃關(guān)系。承租人租賃期滿后可選擇購買所承租的房屋，購買辦法按租賃期滿時(shí)政府的規(guī)定執(zhí)行。(八)被征地拆遷人的社會(huì)保障機(jī)制較完善。不降低被征地拆遷人的生活水平，是征地拆遷的原則和目標(biāo)之一， 而這也成為制約工程項(xiàng)目推進(jìn)、影響社會(huì)穩(wěn)定的一大難題。用安置費(fèi)用為被征地人員購買商業(yè)保險(xiǎn)或社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)，可以使被征地人員在失去土地之后還能獲得較為穩(wěn)定的基本生活保障，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，符合我國社會(huì)保障體制改革的方向。廈門市政府發(fā)布了《廈門市被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，總的原則是“政府推動(dòng)，政策引導(dǎo)，集體扶持，個(gè)人參保，財(cái)政補(bǔ)貼”，將被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)納入全市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體系，實(shí)施統(tǒng)一管理和運(yùn)作。被征地人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金按照個(gè)人、集體、政府三方共同負(fù)擔(dān)的原則籌集。其中個(gè)人繳交部分，先從征地補(bǔ)償款中的勞力安置補(bǔ)助費(fèi)支付，不足部分由個(gè)人繳交。集體承擔(dān)部分，由所在村委會(huì)的土地補(bǔ)償費(fèi)和其他集體收入中列支。區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)安排一定資金用于被征地人員，特別是困難家庭對(duì)象的參保補(bǔ)助。南京市也充分利用征地補(bǔ)償安置費(fèi)將被征地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系中。將安置補(bǔ)助費(fèi)的全部及70%土地補(bǔ)償費(fèi)的個(gè)人分配額納入被征地農(nóng)業(yè)人員基本生活保障資金，由被征地農(nóng)民選擇基本生活保障繳費(fèi)檔次，繳納相應(yīng)費(fèi)用，剩余的費(fèi)用退還給農(nóng)民個(gè)人。這一措施對(duì)于解除被征地人員的后顧之憂，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)安定穩(wěn)定具有十分重要的意義。上海市作出規(guī)定，不參加社會(huì)保障，就不允許在農(nóng)村進(jìn)行征地、 拆遷。2001年，浙江省以法規(guī)形式將農(nóng)民納入最低生活保障范圍，建立城鄉(xiāng)一體化的低保制度，目前已經(jīng)建立起以“新五?！?最低生活保障、低保家庭子女免費(fèi)入學(xué)、孤寡老人集中供養(yǎng)、新型合作醫(yī)療、征地農(nóng)民基本生活保障)為內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障體系。建立被征地農(nóng)民的基本生活保障制度，保障資金由政府、集體和個(gè)人共同承擔(dān)，多渠道籌集。其中，政府承擔(dān)部分不低于保障資金總額的30%，集體補(bǔ)助部分不低于40%，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)部分主要從征地安置補(bǔ)償費(fèi)中抵交。同時(shí)，還按比例從土地出讓金中提取一部分，建立被征地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。到2003年，浙江省共籌集被征地農(nóng)民基本生活保障資金30億元，有30多萬被征地農(nóng)民參加了基本生活保障，其中10萬人已開始領(lǐng)取基本生活保障金。二、四城市征地拆遷經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示這四個(gè)城市針對(duì)本地區(qū)的特點(diǎn)和問題，積極探索，大膽實(shí)踐，不斷創(chuàng)新，形成了具有本地特色的新做法，其中的一些具有共性的東西頗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。(一)政策法規(guī)完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確。通過制定規(guī)范性文件來規(guī)范征地拆遷的審批程序、資金管理、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范、裁決訴訟等，加強(qiáng)了對(duì)征地拆遷全過程的管理和 監(jiān)督，做到了有法可依、有章可依，較少出現(xiàn)特殊個(gè)案特殊處理的情況。同時(shí)，根據(jù)形勢(shì)和法律法規(guī)的變化，及時(shí)修改、完善征地拆遷的政策法規(guī)，公布各種需要政府制訂的基準(zhǔn)價(jià)格等數(shù)據(jù)，做到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡可能地接近市場(chǎng)價(jià)格。按照“盡量使復(fù)雜的問題簡單化” 的原則，以便于操作為目的，制訂全市統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不存在一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或者一個(gè)業(yè)主一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的情況，杜絕了因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一而形成攀比、造成項(xiàng)目難以推進(jìn)的情況發(fā)生。而我市廣汕路延長線工程、侖頭生物島隧道工程等項(xiàng)目，因拆遷政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一而引致被拆遷人相互攀比，拒不配合，嚴(yán)重影響了工程項(xiàng)目征地拆遷工作的順利推進(jìn)。被拆遷人懷抱“不患寡而患不均”的思想，鉆各項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的政策性空子，漫天要高價(jià)，不僅增大了征地拆遷成本，而且擾亂了拆遷市場(chǎng)，使拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)陷入循環(huán)攀比的困境，結(jié)果導(dǎo)致拆遷工程不能順利推進(jìn)，市政重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目無法按期完成。(二)制定了完善的集體土地房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法。四城市都結(jié)合城市房屋拆遷管理辦法和《土地法》等法律，結(jié)合城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，制定了比較完善的集體土地房屋拆遷補(bǔ)償辦法和操作辦法。如杭州市于1997年就制定了《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》，并制訂了相關(guān)的拆遷政策10件、配套文 件13件。針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地問題，除廈門市還沒有著手研究外，其他三個(gè)城市都已形成初稿，進(jìn)入討論、審批階段，杭州市更是快人一步，于2005年8月25日由市政府批轉(zhuǎn)了市國土資源局關(guān)于加強(qiáng)市區(qū)留用地管理的暫行意見，具體指導(dǎo)留用地的劃撥、管理工作。從當(dāng)前征地拆遷工作的難點(diǎn)、節(jié)點(diǎn)問題分析，最大的阻礙是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地問題。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使廣大農(nóng)民和村集體越來越意識(shí)到，一時(shí)的貨幣補(bǔ)償比起留用土地來說，只是九牛一毛。只有抓住了土地這一不可再生的資源，才能更好地持續(xù)發(fā)展下去。因此，留用地問題已成為農(nóng)民和村集體最為關(guān)注的征地拆遷補(bǔ)償問題，這一問題解決不好，村集體與拆遷人“一切免談”，因此導(dǎo)致了目前城區(qū)快捷路新滘南等需征拆農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)用房的地段，基本陷入停滯的困境。因此，要將制訂農(nóng)村集體土地房屋拆遷的規(guī)章制度作為明年城建工作的重點(diǎn)之一，早日形成我市集體土地房屋拆遷管理、實(shí)施、監(jiān)督的法律、政策體系，以保障全市征地拆遷工作、特別是農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷工作的順利進(jìn)行。(三)各部門聯(lián)動(dòng)、提供綜合保障。四城市開展征地拆遷工作的規(guī)范性不僅體現(xiàn)在有完善的法律、政策支持體系上，還體現(xiàn)在前期審批手續(xù)嚴(yán)格、健全以及政府各職能部門相互配合、為征地拆遷工作提供綜合保障方面。在與四個(gè)城市國土 房管等部門人員交流過程中，當(dāng)問及是否存在建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷審批手續(xù)尚未辦妥前就提前動(dòng)遷，或紅線未出前臨時(shí)借地而施工后又無法按原狀退地情況時(shí)，回答是這種情況幾乎沒有，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，這種做法屬違法，責(zé)任重大，因此都會(huì)在相關(guān)手續(xù)完善后才開始實(shí)施。按照現(xiàn)代分工理論，四城市將征地拆遷的直接補(bǔ)償和間接保障，按照政府職能部門的分工，由職能部門專門負(fù)責(zé)征地拆遷的補(bǔ)償和保障工作，如南京市由拆遷辦負(fù)責(zé)全市的拆遷工作，由國土房管部門下屬的征地部門負(fù)責(zé)全市的征地工作，物價(jià)部門與國土資源主管部門負(fù)責(zé)制訂統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由勞動(dòng)與社保部門負(fù)責(zé)失地農(nóng)村的就業(yè)、培訓(xùn)和社會(huì)保障工作，由民政部門負(fù)責(zé)被拆遷人中弱勢(shì)群體的認(rèn)定和利益保障工作，由市農(nóng)工辦負(fù)責(zé)農(nóng)村留用的使用、管理工作，各職能部門分工合作、配合緊密，共同保障和推進(jìn)征地拆遷工作的順利推進(jìn)。我市的征地拆遷工作，各職能部門也能通力配合、大力支持，但形成合力、齊心聯(lián)動(dòng)方面，還存在需要改進(jìn)和努力的地方，有時(shí)甚至出現(xiàn)職能部門政策不一、相互推諉的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了征地拆遷的進(jìn)度。對(duì)弱勢(shì)群體的認(rèn)定和利益保障，更是由拆遷人自行負(fù)責(zé)處理，保障手段和措施五花八門，難以真正體現(xiàn)保護(hù)弱勢(shì)群體工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、人性化。如何真正實(shí)施部門聯(lián)動(dòng)、為征地拆遷工作提供綜合保障，以及如何切實(shí)維護(hù)和保障弱勢(shì)群體的利益，都值得我們大力研究。(四)政府積極介入、強(qiáng)拆果斷有力。在交流過程中，這四個(gè)城市普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，征地拆遷并非完全的市場(chǎng)行為，政府的支持和配合是建設(shè)項(xiàng)目得以如期有序推進(jìn)的重要因素。因而，這幾個(gè)城市的政府(包括征地拆遷主管部門)對(duì)于征地拆遷的全過程，如制定政策、審核監(jiān)督、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等，作用尤其明顯的是表現(xiàn)在對(duì)強(qiáng)拆的態(tài)度上。不論是城市房屋還是集體土地房屋拆遷都制定了明確的強(qiáng)拆程序。雖然啟動(dòng)強(qiáng)拆程序的比例不高，但只要有必要啟動(dòng)，政府會(huì)給予極大的支持和配合，以此來維護(hù)其他已搬遷人和社會(huì)公共利益，并保證建設(shè)項(xiàng)目工程如期推進(jìn)。而前文提到的前期工作審查嚴(yán)格，也使得這些城市在遇到釘子戶協(xié)商不下時(shí)，有條件果斷啟動(dòng)強(qiáng)拆程序。第四部分 對(duì)我市征地拆遷工作的相關(guān)建議相比之下，我市雖然在征地拆遷工作中也有相應(yīng)的政策文件和實(shí)施細(xì)則，但卻存在文出多頭、互不統(tǒng)一、造成被征地拆遷單位相互攀比影響工作等問題，如目前在侖頭生物島隧道工程、廣汕路擴(kuò)寬工程，因開發(fā)區(qū)和市道擴(kuò)辦補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，而造成征地拆遷工作難以推進(jìn)下去的被動(dòng)局面，此其一。其二，作為全市市政征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則方面的規(guī)范性文件，僅由市建委或開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目指揮部審批，法律效力明顯不夠，執(zhí)行力度自然受損。其三，對(duì)于集 體土地房屋的拆遷問題，還沒有全市統(tǒng)一的政策規(guī)定，造成集體土地上的征地拆遷工作非常被動(dòng)，往往成為阻礙工程推進(jìn)的“瓶頸”問題。其四，政府主管部門在征地拆遷方面的作用不是很明顯，存在在補(bǔ)償程序和標(biāo)準(zhǔn)上過于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，強(qiáng)拆無力等問題。因而，我市應(yīng)充分借鑒其他省市的做法，針對(duì)征地拆遷的特殊性，轉(zhuǎn)變觀念，充分發(fā)揮政府及主管部門的職能和作用。具體建議如下：(一)明確集體土地房屋拆遷安置的主管部門。根據(jù)我市由市國土房管局負(fù)責(zé)城市房屋拆遷管理工作的現(xiàn)狀，為保持征地拆遷管理工作的連貫性，建議市政府進(jìn)一步明確由市國土房管局負(fù)責(zé)我市集體土地房屋拆遷管理工作。(二)制訂相關(guān)法規(guī)政策和實(shí)施細(xì)則。建議由市國土房管局會(huì)同市法制辦牽頭起草與《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》配套的、操作性強(qiáng)的《廣州市城市房屋拆遷實(shí)施細(xì)則》，對(duì)拆遷非住宅的停業(yè)補(bǔ)償、征用國有土地的補(bǔ)償?shù)戎贫ńy(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，以規(guī)范拆遷的全過程。由市國土房管局會(huì)同市法制辦牽頭起草《廣州市征用集體所有土地實(shí)施辦法》、《廣州市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》、《廣州市集體土地范圍內(nèi)征地拆遷爭(zhēng)議解決暫行辦法》等行政規(guī)章。 由市國土房管局會(huì)同市建委牽頭起草《廣州市征用集體所有土地房屋拆遷實(shí)施細(xì)則》，以填補(bǔ)立法空白和指導(dǎo)我市集體土地房屋的拆遷工作。具體辦法中應(yīng)當(dāng)明確以下問題：(1)確定集體土地房屋拆遷安置的主管部門。(2)確定集體土地房屋拆遷安置的程序。(3)確定集體土地房屋合法面積和權(quán)屬認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。(4)確定合適的住房補(bǔ)償安置方式。(5)確定解決拆遷糾紛的行政仲裁程序和司法程序。(三)完善社保和保護(hù)弱勢(shì)群體的特殊政策市政建設(shè)拆遷的目的之一，就是使人民生活條件得到改善和提高，而不是實(shí)際上降低其生活標(biāo)準(zhǔn)。以一定比例的補(bǔ)償安置資金或政府補(bǔ)貼參與社會(huì)保障，是解決被征地拆遷人員后顧之憂的必然趨勢(shì)。尤其是在征用農(nóng)村集體所有土地時(shí)，應(yīng)一并考慮農(nóng)民的生活、居住、就業(yè)、社保問題和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。國內(nèi)其他城市如上海市、杭州市已著手建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系，在征地拆遷時(shí)一并考慮農(nóng)民的保障 問題。建議在征用農(nóng)村集體所有土地時(shí)，一并考慮農(nóng)民的生活、居住、就業(yè)、社保問題和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，并盡快批準(zhǔn)實(shí)施《廣州市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地管理辦法》。應(yīng)盡快出臺(tái)被征地拆遷人員的社會(huì)保障政策，以及關(guān)于保護(hù)弱勢(shì)群體的特殊措施，逐步完善社會(huì)救助機(jī)制，著力解決好特困人員的安居問題、看病難問題、子女上學(xué)問題和就業(yè)培訓(xùn)問題，而不是完全把這些問題交由項(xiàng)目業(yè)主來解決。從而在征地拆遷中真正體現(xiàn)“以人為本、依法拆遷”的宗旨。(四)充分發(fā)揮相關(guān)職能部門的作用。為配合集體土地房屋拆遷工作的開展，有關(guān)部門應(yīng)盡快推進(jìn)以下工作：加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，改革和完善宅基地審批制度。農(nóng)村村民建住宅，必須符合村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的安排。結(jié)合舊村改造，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省有關(guān)政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)屬的管理，農(nóng)民集體所有的土地，在對(duì)集體土地核發(fā)使用證的同時(shí)，對(duì)在宅基地上建造的房屋也按照有關(guān)程序進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。加大集體土地遺留問題的處理力度，尤其是對(duì)一戶村民擁有多處宅基地的、宅基地超過面積標(biāo)準(zhǔn)的、城鎮(zhèn)居民購買宅基地的、違 法建筑的處理等問題，建議報(bào)省有關(guān)部門提出具體處理意見。加快推進(jìn)“城中村”改制工作，利用相關(guān)政策最大限度減少財(cái)政性投資項(xiàng)目的拆遷費(fèi)用的額外支出。由市國土房管局制定并公布房屋重置成新價(jià)的評(píng)估規(guī)則和宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)的計(jì)算辦法。(五)嚴(yán)格前期審批程序。許多市政建設(shè)項(xiàng)目在法律手續(xù)不具備的情況下就著手開展征地拆遷工作，如缺乏紅線或者根本沒有紅線，實(shí)施征地拆遷時(shí)，就不能征用土地，只能采取借用的方式，這造成了難以解決的歷史遺留問題。這種情況在我市相當(dāng)普遍。提早動(dòng)遷的初衷雖然是因?yàn)楣て诰o、時(shí)間急，想提早開展工作，提前完工，但實(shí)際上往往事與愿違。因?yàn)槭掷m(xù)不全，而被征地單位、被拆遷人就以此作為談判的籌碼，往往提出過高的補(bǔ)償要求，也是因?yàn)橄嚓P(guān)批文的不完備，導(dǎo)致在與被拆遷人協(xié)商不成時(shí)，無法按照法律法規(guī)賦予的裁決、訴訟等手段予以解決，使拆遷工程陷入困境。因而，我市應(yīng)本著“依法拆遷”的宗旨，確保每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的合法性。(六)政府應(yīng)采取必要的強(qiáng)拆程序。強(qiáng)拆執(zhí)行機(jī)關(guān)往往從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)被拆遷人，使裁決、強(qiáng)拆等政策法規(guī)賦予拆遷人解決拆遷糾紛的規(guī)定，無法落到實(shí)處。從去年到今年9月，我市沒有實(shí)施一件強(qiáng)拆個(gè)案，給拆遷工作帶來極大的被動(dòng)，并使拆遷糾紛和矛盾無法得到妥善和最終的解決，使建設(shè)項(xiàng)目因個(gè)別“釘子戶”阻礙而無法推進(jìn)或順利完工，如新光快速路工程《少男少女》雜志社房屋拆遷問題，該案法院判決已生效后，拆遷人多次申