【正文】 保障，即獲得補償?shù)目們r不得低于本市當(dāng)年最小戶型標(biāo)準的經(jīng)濟適用住房總價。這兩個底線的設(shè)置可以使原來居住條件較差的弱勢群體通過拆遷獲得較好的居住條件。同時對于符合條件的“困難戶”，還可以提供廉租房，但對于廉租房的審批設(shè)置了嚴格的實質(zhì)和程序要件，首先要由房改辦來確認是否符合申請廉租房的條件，然后登報公示接受社會的監(jiān)督，公示期滿沒有異議的才會予以審批。從而避免該項保障權(quán)利被濫用， 以保證真正困難的人能夠獲得安置。上海市從今年9月份起，試行一種全新的安置方式——租賃安置。這種安置方式，適用于經(jīng)認定的屬于民政救濟對象、社會孤老、重大手術(shù)患者、喪失或部分喪失勞動能力人員及殘疾人群、大重病對象等特殊困難的被拆遷家庭。試點階段的租賃房屋以配套商品房為主，原則上每戶租賃一套。被拆遷人與房屋經(jīng)租機構(gòu)簽訂租賃合同后，被拆遷人拿出安置款中的70%作為15年租金和保證金(保證金包括租期內(nèi)租金上漲補差保證、房屋設(shè)施維護及公用事業(yè)費保證等)，15年后或繼續(xù)租賃或買斷產(chǎn)權(quán)。剩余30%安置款付給被拆遷人，可用于裝修或其他用途。租賃安置試點中，以優(yōu)惠房源承租租賃房的租賃期一般為15年。市場租金由政府權(quán)威部門對應(yīng)時點租賃房屋周邊相似物業(yè)平均租賃價格確定，優(yōu)惠租金按市場租金優(yōu)惠一定比例確定，且遠低于市場價。五年后每三年由經(jīng)租機構(gòu)根據(jù)適用對象的規(guī)定重新審核承租人是否仍符合優(yōu)惠租金條件，同時依據(jù)市場租金水平調(diào)整租賃房屋的優(yōu)惠租金單價，優(yōu)惠比例逐次減少。符合條件的，繼續(xù)簽訂租賃合同。不符合條件的，解除租賃關(guān)系。承租人租賃期滿后可選擇購買所承租的房屋，購買辦法按租賃期滿時政府的規(guī)定執(zhí)行。(八)被征地拆遷人的社會保障機制較完善。不降低被征地拆遷人的生活水平，是征地拆遷的原則和目標(biāo)之一， 而這也成為制約工程項目推進、影響社會穩(wěn)定的一大難題。用安置費用為被征地人員購買商業(yè)保險或社會統(tǒng)籌保險，可以使被征地人員在失去土地之后還能獲得較為穩(wěn)定的基本生活保障，減少社會不穩(wěn)定因素，符合我國社會保障體制改革的方向。廈門市政府發(fā)布了《廈門市被征地人員基本養(yǎng)老保險暫行辦法》，總的原則是“政府推動，政策引導(dǎo)，集體扶持，個人參保，財政補貼”，將被征地人員基本養(yǎng)老保險納入全市基本養(yǎng)老保險管理體系，實施統(tǒng)一管理和運作。被征地人員基本養(yǎng)老保險金按照個人、集體、政府三方共同負擔(dān)的原則籌集。其中個人繳交部分，先從征地補償款中的勞力安置補助費支付，不足部分由個人繳交。集體承擔(dān)部分，由所在村委會的土地補償費和其他集體收入中列支。區(qū)、鎮(zhèn)財政應(yīng)安排一定資金用于被征地人員，特別是困難家庭對象的參保補助。南京市也充分利用征地補償安置費將被征地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系中。將安置補助費的全部及70%土地補償費的個人分配額納入被征地農(nóng)業(yè)人員基本生活保障資金，由被征地農(nóng)民選擇基本生活保障繳費檔次，繳納相應(yīng)費用，剩余的費用退還給農(nóng)民個人。這一措施對于解除被征地人員的后顧之憂，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，維護社會安定穩(wěn)定具有十分重要的意義。上海市作出規(guī)定，不參加社會保障，就不允許在農(nóng)村進行征地、 拆遷。2001年，浙江省以法規(guī)形式將農(nóng)民納入最低生活保障范圍，建立城鄉(xiāng)一體化的低保制度，目前已經(jīng)建立起以“新五?！?最低生活保障、低保家庭子女免費入學(xué)、孤寡老人集中供養(yǎng)、新型合作醫(yī)療、征地農(nóng)民基本生活保障)為內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系。建立被征地農(nóng)民的基本生活保障制度，保障資金由政府、集體和個人共同承擔(dān)，多渠道籌集。其中，政府承擔(dān)部分不低于保障資金總額的30%，集體補助部分不低于40%，農(nóng)民個人承擔(dān)部分主要從征地安置補償費中抵交。同時，還按比例從土地出讓金中提取一部分，建立被征地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準備金。到2003年，浙江省共籌集被征地農(nóng)民基本生活保障資金30億元，有30多萬被征地農(nóng)民參加了基本生活保障，其中10萬人已開始領(lǐng)取基本生活保障金。二、四城市征地拆遷經(jīng)驗給我們的啟示這四個城市針對本地區(qū)的特點和問題，積極探索，大膽實踐，不斷創(chuàng)新，形成了具有本地特色的新做法，其中的一些具有共性的東西頗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。(一)政策法規(guī)完善、補償標(biāo)準明確。通過制定規(guī)范性文件來規(guī)范征地拆遷的審批程序、資金管理、補償標(biāo)準、操作規(guī)范、裁決訴訟等，加強了對征地拆遷全過程的管理和 監(jiān)督，做到了有法可依、有章可依，較少出現(xiàn)特殊個案特殊處理的情況。同時，根據(jù)形勢和法律法規(guī)的變化，及時修改、完善征地拆遷的政策法規(guī)，公布各種需要政府制訂的基準價格等數(shù)據(jù)，做到補償標(biāo)準盡可能地接近市場價格。按照“盡量使復(fù)雜的問題簡單化” 的原則，以便于操作為目的，制訂全市統(tǒng)一的補償標(biāo)準，不存在一個項目一個標(biāo)準或者一個業(yè)主一個標(biāo)準的情況，杜絕了因補償標(biāo)準不一而形成攀比、造成項目難以推進的情況發(fā)生。而我市廣汕路延長線工程、侖頭生物島隧道工程等項目，因拆遷政策和補償標(biāo)準不一而引致被拆遷人相互攀比，拒不配合，嚴重影響了工程項目征地拆遷工作的順利推進。被拆遷人懷抱“不患寡而患不均”的思想，鉆各項目補償標(biāo)準不一的政策性空子，漫天要高價，不僅增大了征地拆遷成本，而且擾亂了拆遷市場，使拆遷補償標(biāo)準陷入循環(huán)攀比的困境，結(jié)果導(dǎo)致拆遷工程不能順利推進，市政重點建設(shè)項目無法按期完成。(二)制定了完善的集體土地房屋拆遷補償標(biāo)準和操作辦法。四城市都結(jié)合城市房屋拆遷管理辦法和《土地法》等法律，結(jié)合城市社會、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，制定了比較完善的集體土地房屋拆遷補償辦法和操作辦法。如杭州市于1997年就制定了《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》，并制訂了相關(guān)的拆遷政策10件、配套文 件13件。針對集體經(jīng)濟發(fā)展留用地問題，除廈門市還沒有著手研究外，其他三個城市都已形成初稿，進入討論、審批階段，杭州市更是快人一步，于2005年8月25日由市政府批轉(zhuǎn)了市國土資源局關(guān)于加強市區(qū)留用地管理的暫行意見，具體指導(dǎo)留用地的劃撥、管理工作。從當(dāng)前征地拆遷工作的難點、節(jié)點問題分析，最大的阻礙是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展留用地問題。經(jīng)濟的高速發(fā)展，使廣大農(nóng)民和村集體越來越意識到，一時的貨幣補償比起留用土地來說，只是九牛一毛。只有抓住了土地這一不可再生的資源，才能更好地持續(xù)發(fā)展下去。因此，留用地問題已成為農(nóng)民和村集體最為關(guān)注的征地拆遷補償問題，這一問題解決不好，村集體與拆遷人“一切免談”，因此導(dǎo)致了目前城區(qū)快捷路新滘南等需征拆農(nóng)村集體經(jīng)濟用房的地段，基本陷入停滯的困境。因此，要將制訂農(nóng)村集體土地房屋拆遷的規(guī)章制度作為明年城建工作的重點之一，早日形成我市集體土地房屋拆遷管理、實施、監(jiān)督的法律、政策體系，以保障全市征地拆遷工作、特別是農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷工作的順利進行。(三)各部門聯(lián)動、提供綜合保障。四城市開展征地拆遷工作的規(guī)范性不僅體現(xiàn)在有完善的法律、政策支持體系上，還體現(xiàn)在前期審批手續(xù)嚴格、健全以及政府各職能部門相互配合、為征地拆遷工作提供綜合保障方面。在與四個城市國土 房管等部門人員交流過程中，當(dāng)問及是否存在建設(shè)項目征地拆遷審批手續(xù)尚未辦妥前就提前動遷，或紅線未出前臨時借地而施工后又無法按原狀退地情況時，回答是這種情況幾乎沒有，因為他們認為，這種做法屬違法，責(zé)任重大，因此都會在相關(guān)手續(xù)完善后才開始實施。按照現(xiàn)代分工理論，四城市將征地拆遷的直接補償和間接保障，按照政府職能部門的分工，由職能部門專門負責(zé)征地拆遷的補償和保障工作，如南京市由拆遷辦負責(zé)全市的拆遷工作，由國土房管部門下屬的征地部門負責(zé)全市的征地工作，物價部門與國土資源主管部門負責(zé)制訂統(tǒng)一的補償標(biāo)準，由勞動與社保部門負責(zé)失地農(nóng)村的就業(yè)、培訓(xùn)和社會保障工作，由民政部門負責(zé)被拆遷人中弱勢群體的認定和利益保障工作，由市農(nóng)工辦負責(zé)農(nóng)村留用的使用、管理工作，各職能部門分工合作、配合緊密，共同保障和推進征地拆遷工作的順利推進。我市的征地拆遷工作，各職能部門也能通力配合、大力支持，但形成合力、齊心聯(lián)動方面，還存在需要改進和努力的地方，有時甚至出現(xiàn)職能部門政策不一、相互推諉的現(xiàn)象，嚴重影響了征地拆遷的進度。對弱勢群體的認定和利益保障，更是由拆遷人自行負責(zé)處理，保障手段和措施五花八門，難以真正體現(xiàn)保護弱勢群體工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化、人性化。如何真正實施部門聯(lián)動、為征地拆遷工作提供綜合保障，以及如何切實維護和保障弱勢群體的利益，都值得我們大力研究。(四)政府積極介入、強拆果斷有力。在交流過程中，這四個城市普遍的觀點認為，征地拆遷并非完全的市場行為，政府的支持和配合是建設(shè)項目得以如期有序推進的重要因素。因而，這幾個城市的政府(包括征地拆遷主管部門)對于征地拆遷的全過程，如制定政策、審核監(jiān)督、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等，作用尤其明顯的是表現(xiàn)在對強拆的態(tài)度上。不論是城市房屋還是集體土地房屋拆遷都制定了明確的強拆程序。雖然啟動強拆程序的比例不高，但只要有必要啟動，政府會給予極大的支持和配合，以此來維護其他已搬遷人和社會公共利益，并保證建設(shè)項目工程如期推進。而前文提到的前期工作審查嚴格，也使得這些城市在遇到釘子戶協(xié)商不下時，有條件果斷啟動強拆程序。第四部分 對我市征地拆遷工作的相關(guān)建議相比之下，我市雖然在征地拆遷工作中也有相應(yīng)的政策文件和實施細則，但卻存在文出多頭、互不統(tǒng)一、造成被征地拆遷單位相互攀比影響工作等問題，如目前在侖頭生物島隧道工程、廣汕路擴寬工程，因開發(fā)區(qū)和市道擴辦補償標(biāo)準不一，而造成征地拆遷工作難以推進下去的被動局面，此其一。其二，作為全市市政征地拆遷補償標(biāo)準和操作細則方面的規(guī)范性文件，僅由市建委或開發(fā)區(qū)、重點建設(shè)項目指揮部審批，法律效力明顯不夠，執(zhí)行力度自然受損。其三，對于集 體土地房屋的拆遷問題，還沒有全市統(tǒng)一的政策規(guī)定，造成集體土地上的征地拆遷工作非常被動，往往成為阻礙工程推進的“瓶頸”問題。其四，政府主管部門在征地拆遷方面的作用不是很明顯，存在在補償程序和標(biāo)準上過于強調(diào)市場化，強拆無力等問題。因而，我市應(yīng)充分借鑒其他省市的做法，針對征地拆遷的特殊性，轉(zhuǎn)變觀念，充分發(fā)揮政府及主管部門的職能和作用。具體建議如下：(一)明確集體土地房屋拆遷安置的主管部門。根據(jù)我市由市國土房管局負責(zé)城市房屋拆遷管理工作的現(xiàn)狀，為保持征地拆遷管理工作的連貫性，建議市政府進一步明確由市國土房管局負責(zé)我市集體土地房屋拆遷管理工作。(二)制訂相關(guān)法規(guī)政策和實施細則。建議由市國土房管局會同市法制辦牽頭起草與《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》配套的、操作性強的《廣州市城市房屋拆遷實施細則》，對拆遷非住宅的停業(yè)補償、征用國有土地的補償?shù)戎贫ńy(tǒng)一的補償標(biāo)準和操作程序，以規(guī)范拆遷的全過程。由市國土房管局會同市法制辦牽頭起草《廣州市征用集體所有土地實施辦法》、《廣州市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》、《廣州市集體土地范圍內(nèi)征地拆遷爭議解決暫行辦法》等行政規(guī)章。 由市國土房管局會同市建委牽頭起草《廣州市征用集體所有土地房屋拆遷實施細則》，以填補立法空白和指導(dǎo)我市集體土地房屋的拆遷工作。具體辦法中應(yīng)當(dāng)明確以下問題：(1)確定集體土地房屋拆遷安置的主管部門。(2)確定集體土地房屋拆遷安置的程序。(3)確定集體土地房屋合法面積和權(quán)屬認定的標(biāo)準。(4)確定合適的住房補償安置方式。(5)確定解決拆遷糾紛的行政仲裁程序和司法程序。(三)完善社保和保護弱勢群體的特殊政策市政建設(shè)拆遷的目的之一，就是使人民生活條件得到改善和提高，而不是實際上降低其生活標(biāo)準。以一定比例的補償安置資金或政府補貼參與社會保障，是解決被征地拆遷人員后顧之憂的必然趨勢。尤其是在征用農(nóng)村集體所有土地時，應(yīng)一并考慮農(nóng)民的生活、居住、就業(yè)、社保問題和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展問題。國內(nèi)其他城市如上海市、杭州市已著手建立農(nóng)民的社會保障體系，在征地拆遷時一并考慮農(nóng)民的保障 問題。建議在征用農(nóng)村集體所有土地時，一并考慮農(nóng)民的生活、居住、就業(yè)、社保問題和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展問題，并盡快批準實施《廣州市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村集體經(jīng)濟發(fā)展用地管理辦法》。應(yīng)盡快出臺被征地拆遷人員的社會保障政策，以及關(guān)于保護弱勢群體的特殊措施，逐步完善社會救助機制，著力解決好特困人員的安居問題、看病難問題、子女上學(xué)問題和就業(yè)培訓(xùn)問題，而不是完全把這些問題交由項目業(yè)主來解決。從而在征地拆遷中真正體現(xiàn)“以人為本、依法拆遷”的宗旨。(四)充分發(fā)揮相關(guān)職能部門的作用。為配合集體土地房屋拆遷工作的開展，有關(guān)部門應(yīng)盡快推進以下工作：加強農(nóng)村宅基地管理，改革和完善宅基地審批制度。農(nóng)村村民建住宅，必須符合村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的安排。結(jié)合舊村改造，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省有關(guān)政策規(guī)定的標(biāo)準。加強產(chǎn)權(quán)產(chǎn)屬的管理，農(nóng)民集體所有的土地，在對集體土地核發(fā)使用證的同時，對在宅基地上建造的房屋也按照有關(guān)程序進行確權(quán)發(fā)證。加大集體土地遺留問題的處理力度，尤其是對一戶村民擁有多處宅基地的、宅基地超過面積標(biāo)準的、城鎮(zhèn)居民購買宅基地的、違 法建筑的處理等問題，建議報省有關(guān)部門提出具體處理意見。加快推進“城中村”改制工作，利用相關(guān)政策最大限度減少財政性投資項目的拆遷費用的額外支出。由市國土房管局制定并公布房屋重置成新價的評估規(guī)則和宅基地區(qū)位補償價的計算辦法。(五)嚴格前期審批程序。許多市政建設(shè)項目在法律手續(xù)不具備的情況下就著手開展征地拆遷工作，如缺乏紅線或者根本沒有紅線，實施征地拆遷時，就不能征用土地，只能采取借用的方式，這造成了難以解決的歷史遺留問題。這種情況在我市相當(dāng)普遍。提早動遷的初衷雖然是因為工期緊、時間急，想提早開展工作，提前完工，但實際上往往事與愿違。因為手續(xù)不全，而被征地單位、被拆遷人就以此作為談判的籌碼，往往提出過高的補償要求，也是因為相關(guān)批文的不完備，導(dǎo)致在與被拆遷人協(xié)商不成時，無法按照法律法規(guī)賦予的裁決、訴訟等手段予以解決，使拆遷工程陷入困境。因而，我市應(yīng)本著“依法拆遷”的宗旨，確保每一個建設(shè)項目各個環(huán)節(jié)的合法性。(六)政府應(yīng)采取必要的強拆程序。強拆執(zhí)行機關(guān)往往從維護社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，強調(diào)保護被拆遷人，使裁決、強拆等政策法規(guī)賦予拆遷人解決拆遷糾紛的規(guī)定，無法落到實處。從去年到今年9月，我市沒有實施一件強拆個案，給拆遷工作帶來極大的被動，并使拆遷糾紛和矛盾無法得到妥善和最終的解決，使建設(shè)項目因個別“釘子戶”阻礙而無法推進或順利完工，如新光快速路工程《少男少女》雜志社房屋拆遷問題，該案法院判決已生效后，拆遷人多次申