【正文】 目，通過進一步挖潛，增加了部分新復墾項目。調(diào)整后，全市計劃完成項目總面積畝，其中屬于度畝，度畝，度先行實施畝，所有項目計劃在009兩年內(nèi)實施。項目全部完成后，可新增耕地畝。各鎮(zhèn)項目完成情況。目前，各鎮(zhèn)掛鉤工作都取得了一些進展，大部分項目都已啟動，有些項目已經(jīng)完成，有些已接近尾聲，還有部分已完成清障等前期工作。現(xiàn)全市已通過復墾新增耕地畝。其中屬于度畝，屬于度畝，屬于度畝。掛鉤指標使用情況。我市使用、掛鉤周轉(zhuǎn)指標，共計本文章共2頁，當前在第2頁第五篇：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策探析摘 要：本文通過對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策分析，闡述了增減掛鉤政策的意義，通過深入分析增減掛鉤政策實際實施過程出現(xiàn)的問題和不足、農(nóng)村和農(nóng)民權益保障問題，提出在增減掛鉤項目實施過程中，做好增減掛鉤與土地整治、集體建設用地流轉(zhuǎn)的銜接應該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關系，要重視農(nóng)民的意愿，注意保護好農(nóng)村利益；同時要避免為了取得城鎮(zhèn)建設用地指標，只注重耕地數(shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實現(xiàn)。關鍵詞：城鄉(xiāng) 建設用地 增減掛鉤 探析城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是國土資源部為深入貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［2004]28號)，推進土地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，緩解當前“保增長、保紅線”的“雙?！眽毫?，實施的一項新嘗試、新舉措。通過幾年來城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作在各地的開展、推進，有效促進了耕地保護，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些新問題、新情況。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作的重點落在“城鎮(zhèn)建設用地增加，農(nóng)村建設用地減少”這一個關鍵點上。由于城鎮(zhèn)化進程的快速推進及經(jīng)濟的快速發(fā)展，目前城鎮(zhèn)建設用地指標普遍緊張，各地試點的工作目的都比較明確：為城鎮(zhèn)建設用地尋找空間，為經(jīng)濟發(fā)展破解土地瓶頸問題。這項政策的提出，把目前進行的農(nóng)村居民點整理、廢棄工礦用地整理等農(nóng)村建設用地相關工作聯(lián)系了起來，并且吻合了地方城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟發(fā)展的需求。那么重點就落在了農(nóng)村建設用地整理上面，因為這是為了增加城鎮(zhèn)建設用地指標。我國農(nóng)村建設用地整理的基本動力來自兩個方面：一是政府出于保護耕地、集約用地的需要，對農(nóng)村的建設用地進行整理；二是逐步富裕起來的農(nóng)村對生活與生產(chǎn)環(huán)境提出了更高的要求；三是解決城鎮(zhèn)化進程的快速推進及經(jīng)濟的快速發(fā)展過程中城鎮(zhèn)建設用地指標普遍緊張的突出問題[1]。農(nóng)村建設用地由農(nóng)村居民點用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場等組成。但是由于后面兩種數(shù)量有限和操作相對簡單，加上近年來已經(jīng)進行的復墾整理工作，已經(jīng)逐漸缺乏后續(xù)的發(fā)展空間，未來農(nóng)村建設用地整理的空間主要在居民點用地。農(nóng)村居民點整理的潛力來自下面幾個方面：①農(nóng)村宅基地超國家規(guī)定標準面積形成的潛力，現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的使用面積一般都超過國家規(guī)定面積；②廢棄建筑物壓占土地形成的潛力，村內(nèi)存在大量的空閑、廢棄房屋、閑置房屋；③由于村莊建設缺乏規(guī)劃，村莊內(nèi)部存在許多空閑地、閑散地；④農(nóng)村居民點內(nèi)存在零星農(nóng)用地；⑤農(nóng)村一戶多宅的現(xiàn)象也存在；⑥部分村莊搬遷而形成的整理潛力[1]。從農(nóng)村建設用地的整理動力、組成、潛力幾個方面看，城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤的關鍵在農(nóng)村居民點的整理上面，實際上就是城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村居民點用地減少的問題。這項工作牽涉到很多方面，非常復雜，因而必然就有很多的利弊問題。 有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動社會主義新農(nóng)村建設通過掛鉤政策的實施，可以使分散的農(nóng)村居民點從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，引導農(nóng)民有序進城，引導村莊聚并。通過政策的落實，可以將鄉(xiāng)村基礎設施和城市基礎設施逐漸融為一體，不僅推進了村鎮(zhèn)基礎設施及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治還改善了居民的居住條件[2]。同時把城鄉(xiāng)放在一個項目區(qū)內(nèi)考慮，首先就避開了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)界線的問題，一定程度上消除了行政的影響，可以減少工作中的一些障礙（不管是行政區(qū)劃上還是在農(nóng)民工作上）。這樣有利于統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)工作，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進社會主義新農(nóng)村建設。 規(guī)范促進我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，調(diào)控土地和人口城鎮(zhèn)化的過程通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，把擬復墾整理的地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊包含在一個項目區(qū)，這樣農(nóng)村城鎮(zhèn)化相當于有了一個對口的地方，是有方向的城鎮(zhèn)化。由于是先建再拆（整理），在這個過程中人口和土地是同步城鎮(zhèn)化的，而且是配套的，城鎮(zhèn)化多少土地，就城鎮(zhèn)化多少人口。所以通過這個途徑，可以一定程度上調(diào)控目前城鎮(zhèn)化進程中的問題,促進我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。 縮減農(nóng)村建設用地，為地方經(jīng)濟和城鎮(zhèn)建設爭取到發(fā)展空間城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的目標是“建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。通過減少農(nóng)村建設用地，為城鎮(zhèn)建設和經(jīng)濟發(fā)展“結(jié)余”出建設用地指標；條件好的地方，還有可能增加耕地。 優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，提高土地利用集約度通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，農(nóng)村居民點整理就在土地利用總體規(guī)劃的控制之下，從而能夠協(xié)調(diào)各項工作，減少遺留問題。另外，由于是有計劃的拆建，農(nóng)村居民點會朝著越來越集中的方向發(fā)展；同時耕地和基本農(nóng)田通過一些居民點會拆除，會相對越來越集中成片。通過掛鉤政策的實施可以在一定程度上改變居民“多、散、亂”的特點，使耕地和基本農(nóng)田成片分布，達到優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和提高土地利用集約度的效果，同時也有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機械化發(fā)展的需要。 有的地方在部批準試點之外擅自開展“掛鉤”，擴大了城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調(diào)控效果。 在部批準的增減掛鉤試點范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標，將節(jié)余的指標用在中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 有的地方村鎮(zhèn)建設規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項目區(qū)設置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設等統(tǒng)籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。 過分追求建設用地指標，忽略了優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高耕地質(zhì)量等工作。 有的地方借增減掛鉤試點，利用增減掛鉤指標進行房地產(chǎn)開發(fā)，嚴重擾亂了當?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場。 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的相關法律、法規(guī)、規(guī)定還很不健全，增減掛鉤試點項目缺乏法律、法規(guī)、規(guī)定的規(guī)范、指導。 整理出來的耕地質(zhì)量存在問題。在實際工作中，許多地方只注重耕地數(shù)量平衡，出現(xiàn)了“占優(yōu)補劣”的問題，雖然實現(xiàn)了面積上的“占一補一”，但補充耕地的質(zhì)量難以達到被占用耕地的質(zhì)量，使耕地隱性減少[2]。這與這項政策的“耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”相矛盾。 從居民點的整理來看，很多現(xiàn)有農(nóng)村宅基地面積都超過國家政策規(guī)定的面積，而這個超過的部分事實上是新增耕地的潛力部分。超過的這部分怎么處理，是否應給予補償以及如何制定補償?shù)臉藴?，沒有明文規(guī)定。 增減掛鉤項目的建新區(qū)與拆舊區(qū)土地的權屬性質(zhì)往往不一致，分別屬于兩個甚至是多個行政單位，土地變更登記和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及是否辦理、如何辦理，也沒有明文規(guī)定。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤保持不變的僅僅是農(nóng)用地和建設用地的總量，不是集體土地和國有土地的總量[3]。這又涉及到集體土地征用的問題，由于是在一個項目區(qū)內(nèi)，而且重點是建設用地總量不變，地方政府在操作過程中不好操作。 由于掛鉤項目通常是跨區(qū)域項目，必須依靠政府強力的行政手段來支持才能順利完成。然而在中國的現(xiàn)實條件下，比較容易忽視農(nóng)民的意愿。農(nóng)民祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態(tài)、特定的生活生產(chǎn)習慣，他們是否愿意搬遷，是否愿意家園環(huán)境改變，是否有利以后農(nóng)民的生產(chǎn)生活，是應該充分考慮的。依靠行政規(guī)劃建立起來的項目區(qū)，如果只關注要實現(xiàn)的行政目標，就容易忽略這些要求。綜上所述，在增減掛鉤項目實施過程中，要加強增減掛鉤試點的宣傳引導，實施增減掛鉤政策差別化管理，加快完善增減掛鉤制度，做好增減掛鉤與土地整治、集體建設用地流轉(zhuǎn)的銜接應該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關系，要重視農(nóng)民的意愿，注意保護好農(nóng)村利益；同時要避免為了取得城鎮(zhèn)建設用地指標，只注重耕地數(shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實現(xiàn)。探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設用地流轉(zhuǎn)三種形式的農(nóng)村土地管理制度改革政策和措施，充分發(fā)揮項目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢，促進土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。