【正文】 和制度都沒有明確。一方面地方政府還沒有專門機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人士來對(duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行專業(yè)化管理，機(jī)場(chǎng)只能沿用過去的管理模式，因此機(jī)場(chǎng)服務(wù)于地區(qū)的優(yōu)勢(shì)不能得到顯現(xiàn)。另一方面，民航行業(yè)主管部門將機(jī)場(chǎng)下放給地方后，地方政府繼續(xù)希望民航總局給予機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼和建設(shè)補(bǔ)貼造成機(jī)場(chǎng)投資建設(shè)行政審批復(fù)雜繁瑣。民航經(jīng)濟(jì)性管制放松后，政府各職能部門在《行政許可法》的規(guī)范下，怎樣才能通過有效的宏觀管理手段來調(diào)控和引導(dǎo)航空運(yùn)輸市場(chǎng)，也是今后將面臨的重要問題。 供需矛盾將成為東北民航進(jìn)一步快速發(fā)展的瓶頸一是機(jī)場(chǎng)供給能力不能滿足市場(chǎng)需求。東北地區(qū)的客、貨運(yùn)量基本上集中在大連、沈陽、哈爾濱、長(zhǎng)春四大機(jī)場(chǎng)，2004年它們的客、%%，是東北地區(qū)最重要的機(jī)場(chǎng)，運(yùn)量的高度集中使得這四大機(jī)場(chǎng)已面臨飽和狀態(tài)，而支線機(jī)場(chǎng)中丹東機(jī)場(chǎng)和延吉機(jī)場(chǎng)也需擴(kuò)建，如果這些機(jī)場(chǎng)的容量問題得不到解決，不僅不能滿足東北地區(qū)旅客對(duì)航空運(yùn)輸日益增長(zhǎng)的需求，而且會(huì)削弱機(jī)場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力。二是航空公司在東北地區(qū)運(yùn)力的供給不能滿足市場(chǎng)需求。目前東北地區(qū)的民航運(yùn)輸業(yè)務(wù)量水平并不能真實(shí)反映市場(chǎng)需求。一方面在運(yùn)量大、客座率水平高的航線上存在供不應(yīng)求的狀況；另一方面在航班頻次低的航線上存在市場(chǎng)需求尋求運(yùn)輸替代品的情況。這兩種情況都會(huì)造成市場(chǎng)需求得不到滿足，而究其根本是航空市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分造成運(yùn)力投入不足。三是巨大的航空市場(chǎng)需求給民航空管帶來巨大壓力，對(duì)空管保障的供給能力提出了更高的要求。要解決以上三方面的問題，資金的投入是關(guān)鍵，而資金是供需矛盾中最為突出的矛盾。機(jī)場(chǎng)、航空公司和空管要滿足市場(chǎng)需求，資金需求的巨大可想而知。如沈陽桃仙國(guó)際機(jī)場(chǎng)在“十一五”期間將新建國(guó)際候機(jī)樓3萬平方米以及配套的飛行區(qū)設(shè)施，著手第二條跑道和第二候機(jī)樓的前期工作，預(yù)計(jì)總投資18億元；大連周水子機(jī)場(chǎng)續(xù)建5萬平方米航站樓及配套工程，預(yù)計(jì)投資70億元；支線機(jī)場(chǎng)中牡丹江機(jī)場(chǎng)和延吉機(jī)場(chǎng)也需擴(kuò)建，；同期還將新建雞西、伊春、漠河、大慶、長(zhǎng)白山等一批支線機(jī)場(chǎng)，上述機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目資金需求總額將近100億元。而投入資金的來源無外乎有三：政府性資金、企業(yè)利潤(rùn)形成的再生產(chǎn)資金和社會(huì)性融資，前兩者的規(guī)模有限，如何有效拓寬社會(huì)性融資的渠道、提高社會(huì)性融資的效率、降低社會(huì)性融資的成本是未來迫切需要解決的問題。 發(fā)展不均衡的問題仍然很突出支線運(yùn)輸發(fā)展滯后于干線運(yùn)輸，遠(yuǎn)不能滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而且支線運(yùn)輸發(fā)展的緩慢又反過來制約了支線機(jī)場(chǎng)的建設(shè)。通用航空滯后于公共運(yùn)輸。通用航空企業(yè)規(guī)模小、飛行員嚴(yán)重不足、航空器老化設(shè)備落后、飛行成本逐年增加以及通用航空運(yùn)行環(huán)境差等問題比較突出，制約著通用航空的進(jìn)一步發(fā)展。東北地區(qū)的航空運(yùn)輸滯后與陸路運(yùn)輸。與區(qū)內(nèi)發(fā)達(dá)的陸路交通網(wǎng)相比，東北地區(qū)的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)展相對(duì)緩慢，并且隨著鐵路不斷的提速、高速公路的相繼開通，對(duì)區(qū)內(nèi)支線機(jī)場(chǎng)的客、貨源分流較大，在一定程度上影響了航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展?！氨＼姶倜瘛钡恼叱雎窎|北地區(qū)多為軍民兩用機(jī)場(chǎng)，全區(qū)共有軍民合用機(jī)場(chǎng)9個(gè)，占總數(shù)的近70%。目前以空軍為主的空域管理體制對(duì)民航業(yè)務(wù)有一定的影響，主要是在航班和航線審批、流量控制、停機(jī)坪和跑道擴(kuò)建等方面，空軍管制比較嚴(yán)格。特別是大連周水子機(jī)場(chǎng)，軍民航?jīng)_突比較嚴(yán)重：現(xiàn)有停機(jī)坪與跑道擴(kuò)建空間有限，不能滿足民航業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張需要，但機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建計(jì)劃需要與軍方進(jìn)行溝通，協(xié)調(diào)難度較大。此外，南航集團(tuán)東北分公司為大連周水子機(jī)場(chǎng)的唯一的基地公司，根據(jù)空軍與其已經(jīng)達(dá)成的協(xié)議，其它航空公司難以進(jìn)入該機(jī)場(chǎng)，導(dǎo)致始發(fā)大連航班被其一家公司所壟斷。區(qū)域市場(chǎng)壟斷一直是困擾東北民航事業(yè)發(fā)展的重要障礙。南航集團(tuán)東北分公司作為東北地區(qū)唯一的基地公司，主導(dǎo)著東北地區(qū)民航運(yùn)輸業(yè)務(wù)，其它航空公司在東北地區(qū)建立基地、增加航班、航班時(shí)刻安排、地面服務(wù)等業(yè)務(wù)，都不同程度地受到限制，這也使得東北地區(qū)機(jī)票價(jià)格多年來一直高于全國(guó)其它地區(qū)，目前急需在東北地區(qū)建立起一個(gè)可以打破北方公司壟斷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。5.“十一五”期間東北地區(qū)民航發(fā)展的主要政策措施結(jié)合“十一五”時(shí)期東北民航業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略思路和需要解決的一系列政策瓶頸，我們認(rèn)為，未來5年振興東北民航業(yè)必須在以下幾個(gè)方面進(jìn)行相應(yīng)的政策性調(diào)整：第一，加快民航管理體制創(chuàng)新，適應(yīng)民航體制改革的需要。明確職責(zé)分工，充分發(fā)揮民航地區(qū)管理局行業(yè)管理職能，協(xié)調(diào)民航行業(yè)管理相關(guān)職能部門，促進(jìn)民用航空業(yè)發(fā)展。第二，加大各級(jí)財(cái)政扶持力度，形成多渠道、穩(wěn)定的財(cái)政投融資機(jī)制，以確保機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)發(fā)展。中央政府應(yīng)繼續(xù)保持現(xiàn)有的民航建設(shè)基金籌資機(jī)制，在國(guó)家審核通過的“十一五”東北地區(qū)機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃的總體框架下統(tǒng)一支配，專項(xiàng)用于機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資補(bǔ)貼，有重點(diǎn)分步驟地實(shí)施。地方政府（省市兩級(jí)政府）承諾機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目配套資本金原則上不低于總投資的三分之一，并爭(zhēng)取每年有一定幅度的增長(zhǎng)，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目如大連新機(jī)場(chǎng)等項(xiàng)目，地方政府應(yīng)加大財(cái)政傾斜力度。積極引導(dǎo)航空公司在機(jī)場(chǎng)建設(shè)中參與航站區(qū)建設(shè)。國(guó)家應(yīng)延續(xù)對(duì)主業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損機(jī)場(chǎng)的政策性補(bǔ)貼，原則上不低于機(jī)場(chǎng)屬地化改革方案中確定的總補(bǔ)貼水平，具體補(bǔ)貼額度應(yīng)向中小支線機(jī)場(chǎng)傾斜，對(duì)于沈陽、大連等經(jīng)營(yíng)狀況好的骨干機(jī)場(chǎng)可以適當(dāng)減少或取消補(bǔ)貼，對(duì)支線和通用航空還應(yīng)在財(cái)政、稅收、融資等方面給予適當(dāng)傾斜。爭(zhēng)取將東北民航重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目列入國(guó)家國(guó)債重點(diǎn)扶持項(xiàng)目（如大連新機(jī)場(chǎng)），國(guó)家財(cái)政可以給予一定幅度的政策性貼息。第三，政府投資項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行分類管理和差別化政策。首先，從項(xiàng)目本身的融資條件看，對(duì)于具備良好市場(chǎng)化融資條件的項(xiàng)目，政府的工作重點(diǎn)是給政策、創(chuàng)環(huán)境，鼓勵(lì)項(xiàng)目法人在資本市場(chǎng)上進(jìn)行直接和間接融資，如IPO、增發(fā)股票資格、BOT、PPP等，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本以各種方式進(jìn)入民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域；對(duì)于不具備市場(chǎng)化條件的項(xiàng)目，建議政府給予一定的財(cái)政傾斜政策。其次，從項(xiàng)目盈利進(jìn)展情況看，對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)初期財(cái)務(wù)成本較高、盈利能力較弱的項(xiàng)目，政府初期的扶持力度應(yīng)保持較高水平，而待項(xiàng)目步入正常軌道且盈利能力增加的項(xiàng)目，政府后期的扶持力度可逐漸減少。第四，放松市場(chǎng)準(zhǔn)入，開放航權(quán)，加快企業(yè)股份制改造，為社會(huì)資本的進(jìn)入創(chuàng)造寬松的條件。要允許民營(yíng)資本和外資更大程度地參與國(guó)內(nèi)民航基礎(chǔ)設(shè)施。如對(duì)于沈陽、大連等區(qū)域樞紐機(jī)場(chǎng)，可以在保證國(guó)有資本相對(duì)控股的前提下，創(chuàng)造條件吸引民營(yíng)和外資戰(zhàn)略投資者參股；對(duì)于中小支線機(jī)場(chǎng)，可以允許民營(yíng)和外資控股，鼓勵(lì)其采取多種方式發(fā)展非主營(yíng)業(yè)務(wù)，并承諾在一定期限內(nèi)對(duì)機(jī)場(chǎng)主營(yíng)業(yè)務(wù)虧損給予適當(dāng)補(bǔ)貼。各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，通過減負(fù)、剝離和包裝等手段，增強(qiáng)民航企業(yè)（特別是機(jī)場(chǎng)和通用航空企業(yè)）自身的競(jìng)爭(zhēng)能力，減輕歷史包袱，剝離不良資產(chǎn)，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，為引入境內(nèi)外投資者和境內(nèi)外上市融資打好基礎(chǔ)。此外，國(guó)家要給予東北地區(qū)第四、五航權(quán)開放試點(diǎn)政策，使其盡快接軌國(guó)際市場(chǎng)，同時(shí)給予等口岸聯(lián)檢、入境落地簽證、航線航班安排等配套優(yōu)惠政策，形成內(nèi)外市場(chǎng)相融、內(nèi)外航有序競(jìng)爭(zhēng)的局面。第五，建立軍民航空域利用協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)空管部門體制改革。考慮到東北地區(qū)現(xiàn)有大多為軍民兩用機(jī)場(chǎng)，為了保證足夠的機(jī)場(chǎng)空域資源用于民用航空，因而有必要建立軍民航空域利用協(xié)調(diào)機(jī)制，以有利于機(jī)場(chǎng)發(fā)展。自上而下地推動(dòng)空管體制改革，建立以民航空管為主導(dǎo)的空管體制，給予軍方一定的空中飛行自主權(quán)，但應(yīng)建立信息通報(bào)制度?？上冗x擇3－4家機(jī)場(chǎng)進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再向整個(gè)東北地區(qū)乃至全國(guó)范圍推廣。軍民分開的漸進(jìn)策略，確定大連、長(zhǎng)春等少數(shù)軍用合同的骨干機(jī)場(chǎng)，采取“贖買政策”，以機(jī)場(chǎng)集團(tuán)為主定向“有償購買”或“補(bǔ)償”軍方廠房、跑道等固定資產(chǎn)，國(guó)家給予一定財(cái)政援助。第六，優(yōu)化資源配置，大力扶持具有潛在競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)機(jī)場(chǎng)戰(zhàn)略聯(lián)盟與合作。一方面在東北地區(qū)內(nèi)進(jìn)行有效的民航系統(tǒng)資源整合，可在東北地區(qū)內(nèi)進(jìn)行樞紐型業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)，給予航線、航班和運(yùn)力安排等相應(yīng)自主權(quán)，同時(shí)以東北地區(qū)振興和制造業(yè)升級(jí)為契機(jī)，大力發(fā)展貨運(yùn)業(yè)務(wù)和航空物流業(yè)。另一方面，屬地化改革以來，作為國(guó)際機(jī)場(chǎng)業(yè)發(fā)展的新方向——戰(zhàn)略聯(lián)盟與重組在國(guó)內(nèi)步伐明顯加快，東北地區(qū)各機(jī)場(chǎng)，特別是骨干機(jī)場(chǎng)集團(tuán)之間與國(guó)內(nèi)外機(jī)場(chǎng)集團(tuán)之間，可以利用戰(zhàn)略聯(lián)合、參股、技術(shù)合作、輸出管理等多種方面，加快與優(yōu)勢(shì)機(jī)場(chǎng)集團(tuán)的戰(zhàn)略聯(lián)盟與重組，在更大范圍內(nèi)整合資源，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和輻射力。第七，建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引入新的航空公司到東北建立基地。創(chuàng)造市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，允許更多的航空公司到東北機(jī)場(chǎng)設(shè)立基地，打破市場(chǎng)壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。取消對(duì)沈陽、大連等機(jī)場(chǎng)經(jīng)停航線航班的限制性措施，積極鼓勵(lì)各航空公司增加?xùn)|北航線航班。同時(shí)應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)航空公司在東北地區(qū)設(shè)立基地，促進(jìn)東北民航發(fā)展。