【導(dǎo)讀】項目運作主體由社會資本100%出資設(shè)立的項目公司作為運作主體，政府不參與出資。垃圾焚燒余熱發(fā)電上網(wǎng)銷售收入；價按每千瓦時元；的一般性合理性收益率水平。污泥處理補貼費補貼單價：元/噸。垃圾處理政府補貼收入約萬元。融資方式及來源1、社會資本的股權(quán)出資萬元；2、銀行借款債務(wù)融資萬元。改擴建工程由社會投資人自主完成。項目期滿處置特許經(jīng)營期年，特許經(jīng)營期滿，項目歸社會投資人擁有，雙方可協(xié)議約定補簽運營

　　

【正文】 權(quán)力 地方政府 2 腐敗 腐敗行為將直接增加項目公司在關(guān)系維持方面 的成本，同時也加大政府在將來的違約風(fēng)險 地方政府 3 征用 /公有化 政府強行沒收項目 無 4 政府信用 政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù) 而給項目帶來直接或間接的危害 地方政府 5 第三方延誤 /違約 除政府和社會投資人，其他項目參與者拒絕履行 合同約定的責(zé)任和義務(wù)，或者履行時間延誤 社會投資 人 6 政府 /公眾反對 公眾利益得不到保護或受損，從而引起政治甚至 公眾對項目建設(shè)所造成的風(fēng)險 無 7 法律及監(jiān)管體 系不完善 由于當(dāng)前 PPP 立法層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突和可操作性差等原因造成的危害 中央政府 市生活垃圾焚燒發(fā)電項目 PPP 實施方案 30 8 法律變更 由于法律、法規(guī)及其他政府宏觀經(jīng)濟政策變化而 引起項目成本增加、收益降低等后果 中央政府 9 利率風(fēng)險 市場利率變動的不確定性給 PPP 項目造成的損失 中央政府 10 通貨膨脹 指整體物價水平上升，貨幣的購買力下降，導(dǎo)致 項目成本增加等其他后果 無 11 政府決策失誤 /過程冗長 程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏 PPP 的運作經(jīng)驗和能力、前期準(zhǔn)備不足、信息不堆成等造成項目決策失誤或過程冗長 地方政府 12 土地獲取風(fēng)險 土地所有權(quán)獲得困難、土地成本和時間超過預(yù)期 地方政府 13 項目審批延誤 項目審批程序時間長且成本高，批準(zhǔn)后，對項目 的性質(zhì)和規(guī)模進行必要商業(yè)調(diào)整困難 地方政府 14 合同文件沖突 /不完備 合同文件出現(xiàn)錯誤、模糊不清、設(shè)計缺乏彈性、出現(xiàn)沖突，包括風(fēng)險分擔(dān)不合理、責(zé)任與義務(wù)范圍不清等風(fēng)險 地方政府/社會投資人 15 融資風(fēng)險 融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場部健全、融資的可行性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌集困難 無 16 工程 /運營變更 由于前期設(shè)計的可建造性差、設(shè)計錯誤或含糊、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)變化、合同變更、業(yè)主變更等原因引發(fā)的工程 /運營變更 地方政府/設(shè)計方 17 完工風(fēng)險 工期拖延、成本超支、項目投產(chǎn)后達不到設(shè)計時預(yù)定的目標(biāo)，導(dǎo)致現(xiàn)金流不足、不能按時償還債務(wù)等 施工單位 18 供應(yīng)風(fēng)險 原材料、資源、設(shè)備或能源的供應(yīng)不及時給項目 帶來損失 供應(yīng)商 19 技術(shù)風(fēng)險 采用技術(shù)不成熟，難以滿足預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，或者適用性差，迫使投資人追加投資進行技術(shù)改進 社會投資人 20 氣候 /地質(zhì)條件 項目所在地客觀存在的自然條件 無 21 運營成本超支 政府強制提高產(chǎn)品、服務(wù)保準(zhǔn)、利率、不可抗力 等非運營商因素及運營商運營管理能力差等 特定 22 市場競爭 (唯一性） 新建或改擴建類似項目導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì) 性的商業(yè)競爭 地方政府 23 市場需求變化(非競爭因素導(dǎo)致） 排除唯一性風(fēng)險的市場需求變化 無 24 收費變更 PPP 產(chǎn)品 /服務(wù)收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項目公司的運營收入不如預(yù)期 地方政府 25 費用支付風(fēng)險 由于項目經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受到其他因素影響，導(dǎo)致用戶（或政府）費用不能按期按量的支付 地方政府 市生活垃圾焚燒發(fā)電項目 PPP 實施方案 31 風(fēng)險層級歸納 為了更好的分析和確定每一種風(fēng)險對其他風(fēng)險的影響作用及風(fēng)險管理措施的優(yōu)先順序，本項目將采用風(fēng)險層級分析法進行分析，將 PPP項目風(fēng)險分為“政治、市場和項目” 3 各層級。 按照層次分析法， 36 個因素的層級分析如圖所示，其中包括政治級 風(fēng)險 14 個、市場級 風(fēng)險 6 個、項目級 風(fēng)險 16 個。 26 配套基礎(chǔ)設(shè)施 風(fēng)險 項目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位 地方政府 27 殘值風(fēng)險 投資者過度使用設(shè)備等資源，造成特許期期滿移交時，項目設(shè)備材料折舊嚴(yán)重或所剩不多，影響項目的繼續(xù)運營 社會投資人 28 招標(biāo)競爭不充 分 招投標(biāo)程序不公正、不公平、不透明，招標(biāo)項目信息不充分，缺少足夠的競標(biāo)者，市場主體惡性競爭、故意壓價等風(fēng)險 待定 29 特許經(jīng)營人能 力不足 特許經(jīng)營人能力不足導(dǎo)致建設(shè)、運營效率低下 社會投資 人 30 不可抗力風(fēng)險 合同一方無法控制，在簽訂合同簽無法合理防 范，無法回避或克服的事件或情況 無 31 組織協(xié)調(diào)風(fēng)險 項目公司的組織協(xié)調(diào)能力不足，導(dǎo)致項目參與各 方的溝通成本增加、互相矛盾沖突產(chǎn)生等變故 社會投資 人 32 稅收調(diào)整 中央或者地方政府的稅收政策變更 地方政府 33 環(huán)保風(fēng)險 政府或社會團體對項目的環(huán)保要求提高或投資者未按環(huán)保要求建設(shè)，導(dǎo)致項目的成本增加、工期延誤或其他損失 地方政府/公眾 34 社會資本投資 者變動 各股東之間變動影響項目的正常運營 社會投資 人 35 項目測算方法 主觀 特許期、服務(wù)價格的設(shè)置與調(diào)整、政府別等項目參數(shù)的測算過于主觀，使得項目沒有達到理想的效果 地方政府/社會投資人 36 項目財務(wù)監(jiān)管 不足 放貸方和政府對項目公司的資金運營和項目現(xiàn) 金流監(jiān)管不足，導(dǎo)致項目資金鏈斷裂等變故 地方政府 /放貸方 市生活垃圾焚燒發(fā)電項目 PPP 實施方案 32 圖 22 PPP 項目風(fēng)險 層次分析 圖 市生活垃圾焚燒發(fā)電項目 PPP 實施方案 33 主要風(fēng)險識別 通過對 風(fēng)險 清單識別及風(fēng)險層級歸納， 參照各類風(fēng)險 發(fā)生概率和嚴(yán)重程度及同類項目經(jīng)驗 ， 可以判斷 政治級風(fēng)險和市場級風(fēng)險 要 比項目及風(fēng)險重要許多。 以下 對 項目主要風(fēng)險進行識別 ： （ 1） 政治 級風(fēng)險 “政府 干預(yù) 、政府 決策失誤 /過程冗長、 政府信用、 腐敗 、法律及監(jiān)管體系不完善、項目審批延誤 ”等 6 個較 重要風(fēng)險 因素，以及“ 法律變更、不可抗力、 土地 獲取、征用 /公有化”等 4 個 風(fēng)險概率較小，但危害程度很大的風(fēng)險 。 （ 2） 市場級 風(fēng)險 “市場 需求 變化 、 第三方 延誤 /違約、融資 風(fēng)險 、 通貨膨脹、 利率風(fēng)險 、 唯一性 ”等 6 個 風(fēng)險的發(fā)生概率和危害程度都較大。 （ 3） 項目級 風(fēng)險 16 個 項目級風(fēng)險 的 重要性分布較為平均， 將 其中 按 重要性 由 大道小的排序 為 “ 項目 測算方法主觀、 完工 風(fēng)險、運營成本超支、收費變更、配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險、財務(wù)監(jiān)管不足、合同文件沖突 /不 完備、工程/運營 變 更 、招標(biāo)競爭不充分、 特許 經(jīng)營人能力不足、 費用 支付風(fēng)險、組織協(xié)調(diào)風(fēng)險、供應(yīng)風(fēng)險、 技術(shù) 風(fēng)險、殘值風(fēng)險 ” 。 對 以上風(fēng)險重新排序后 如下表 所示： 表 23 主要 風(fēng)險 識別 表 風(fēng)險 分類 風(fēng)險 層級 政治級風(fēng)險 市場級風(fēng)險 項目級風(fēng)險 主要 風(fēng)險 點 政府干預(yù) 市場需求變化 項目測算方法主觀 政府決策失誤 /過程冗長 第三方延誤 /違約 完工風(fēng)險 政府信用 融資風(fēng)險 運營成本超支 腐敗 通貨膨脹 收費變更 法律及監(jiān)管體系不完善 利率風(fēng)險 配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險 項目審批延誤 唯一性 財務(wù)監(jiān)管不足 法律變更 合同文件沖突 /不完備 市生活垃圾焚燒發(fā)電項目 PPP 實施方案 34 風(fēng)險 分類 風(fēng)險 層級 政治級風(fēng)險 市場級風(fēng)險 項目級風(fēng)險 不可抗力 工程 /運營變更 土地獲取 招標(biāo)競爭不充分 征用 /公有化 特許經(jīng)營人能力不足 費用支付風(fēng)險 組織協(xié)調(diào)風(fēng)險 供應(yīng)風(fēng)險 技術(shù)風(fēng)險 殘值風(fēng)險 按照 風(fēng)險 層級 分析，對社會投資人 、 政府部門及雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險進行逐 個 分析。 表 24 風(fēng)險 分配基本框架 表 社會投資人承擔(dān)的風(fēng)險 政府部門承擔(dān)的風(fēng)險 共擔(dān)的風(fēng)險 完工風(fēng)險 土地獲取風(fēng)險 不可抗力風(fēng)險 融資風(fēng)險 項目決策、審批延誤風(fēng)險 環(huán)保風(fēng)險 財務(wù)風(fēng)險 最低需求量風(fēng)險 項目測算方法主觀 工程 /運營變更風(fēng)險 市場競爭（唯一性）風(fēng)險 項目財務(wù)監(jiān)管不足風(fēng)險 特許經(jīng)營人能力不足 配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險 費用支付風(fēng)險 組織協(xié)調(diào)風(fēng)險 招標(biāo)競爭不充分風(fēng)險 稅收調(diào)整風(fēng)險 運營成本超支風(fēng)險 政府干預(yù)風(fēng)險 收費變更風(fēng)險 技術(shù)風(fēng)險 腐敗風(fēng)險 合同文件沖突 /不完備風(fēng)險 供應(yīng)風(fēng)險 征用 /公有化風(fēng)險 市場需求變化風(fēng)險 殘值風(fēng)險 政府信用風(fēng)險 利率風(fēng)險 社會投資人變動 法律及接管體系不完善風(fēng)險 通貨膨脹風(fēng)險 獲得項目相關(guān)保險 法律變更風(fēng)險 第三方延誤 /違約風(fēng)險 政府 /公眾反對風(fēng)險 二、社會投資人承擔(dān)的風(fēng)險 完工 風(fēng)險 項目設(shè)計、建設(shè)和運營維護相關(guān)風(fēng)險，例如 ， 工期拖延、成本超支、項目 試運行及 投產(chǎn)后達不到設(shè)計時預(yù)定的目標(biāo)， 技術(shù)未達到相應(yīng)的經(jīng)濟指標(biāo) ， 導(dǎo)致現(xiàn)金流不足、不能按時償還債務(wù) ；技術(shù)風(fēng)險以及移 市生活垃圾焚燒發(fā)電項目 PPP 實施方案 35 交資產(chǎn)不達標(biāo)風(fēng)險等。 該 類風(fēng)險可能導(dǎo)致項目運營 推延 ，現(xiàn)金流回收延誤 導(dǎo)致 壓力驟增，出現(xiàn)現(xiàn)金流破裂等嚴(yán)重情況。 應(yīng)對此類風(fēng)險時，應(yīng) 明確設(shè)計、建設(shè)過程中的定期進度、質(zhì)量檢查的期限和流程，以期適時對建設(shè)過程進行監(jiān)督管理，并應(yīng)該明確延誤事件發(fā)生后的應(yīng)對方案。 對建設(shè)過程中一些不好控制的投資進行量化，超過的部分要有明確安排。 社會 投資人可通過施工總承包等方式將完工風(fēng)險轉(zhuǎn)移給更為專業(yè)的承包商。 融資 風(fēng)險 如融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可行性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。如選定中標(biāo)者之后，政府與社會投資人草簽特許權(quán)協(xié)議，選中的社會投資人需憑草簽的特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議 在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資， 并 交付所簽署的融資文件復(fù)印件及其他相關(guān)證明文件， PPP 協(xié)議 方可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)未能完成融資，將會被取消資格并沒收其投標(biāo)保證金。 并將融資文件副本的提交設(shè)置為政府部門付費義務(wù)的先決條件。 財務(wù)風(fēng)險 包括資本結(jié)構(gòu)不合理、財務(wù)管理不完善、服務(wù)價格風(fēng)險分配設(shè)計不合理等；運營成本超支； 利率變化等 風(fēng)險。 此類風(fēng)險 可能引起項目財務(wù) 狀況惡化，私營投資者對項目財務(wù)進行非法操作。 此類風(fēng)險的應(yīng)對機制是組建有經(jīng)驗的運營團隊，或選擇專業(yè)隊伍對項目設(shè)施的運營維護進行委托，約定運營商應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和違約責(zé)任，以便傳遞風(fēng)險。 此外， 因 通貨膨脹原因， 主要成本因素在漫長的經(jīng)營期內(nèi)也面臨著自然上漲的風(fēng)險，而這些因素的價格上漲將直接導(dǎo)致成本上升，并影響投資人的投資回收期和項目的穩(wěn)定運營，并影響項目的收益。建議通過發(fā)揮調(diào)價公式和一般補償機制的作用加以應(yīng)對。 工程 /運營 變更風(fēng)險 市生活垃圾焚燒發(fā)電項目 PPP 實施方案 36 因 投資方對現(xiàn)有設(shè)計提出調(diào)整要求，或者設(shè)計方對現(xiàn)有設(shè)計進行修正補充。該 風(fēng)險 可能造成工期延誤、成本增加。一般 而言 ，項目公司有權(quán)對已 獲批準(zhǔn)的項目工程 /運營 設(shè)計提出改動，但是雙方在特許權(quán)協(xié)議中應(yīng)該明確對工程建設(shè)和運營變更的通知、答復(fù)、 確認(rèn) 、批準(zhǔn)、實施等過程的流程和期限。 特許經(jīng)營人能力不足 風(fēng)險 該 風(fēng)險的發(fā)生概率較低，但是一旦發(fā)生，該風(fēng)險帶來的危害很大，從實際操作角度出發(fā)，社會資本如果缺乏運營基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)驗，建議 跟其他有實力的投資者 或 運營方組成聯(lián)合體 。 特許權(quán) 協(xié)議中， 應(yīng)明確規(guī)定構(gòu)成項目公司違約事件的范圍（ 如 項目公司發(fā)生債務(wù)危機、在實際完工日的當(dāng)日或之前沒有實現(xiàn)實際完工、沒有按照協(xié)議規(guī)定進行運營、維護和修理等能力不足） ， 以及發(fā)生這些違約 事件之后政府部門應(yīng)該采取的通知、答復(fù)、處理等措施。 此外 ， 在 招標(biāo) 時 ，建議設(shè)置社會投資人 目前 運行 的 垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)模 門檻。 規(guī)模 門檻可選用 處理 垃圾規(guī)模總量和運行項 目數(shù)量雙重指標(biāo)系統(tǒng) 。據(jù)統(tǒng)計， 2021 年度中國固廢行業(yè)十大影響力 19 家入圍企業(yè)新增垃圾焚燒發(fā)電總規(guī)模 53950 噸 /日 。 圖 22 2021 年 19 家 入圍 企業(yè) 的垃圾焚燒發(fā)電 新增 規(guī)模表 組織 協(xié)調(diào)風(fēng)險 因社會 投資人經(jīng)驗不足或者組織協(xié)調(diào)能力不足，導(dǎo)致溝通成本增加，項目爭端產(chǎn)生。 本 項目中的供應(yīng)、 承購 、運輸?shù)榷鄠€緩解的合作伙伴可能是 政府 項目部門和下屬企業(yè)，建議 在 項目談判時， 可爭取政府 部門 協(xié)助 社會投資人協(xié)調(diào)與項目設(shè)施場地周邊所涉及的有關(guān)單位的關(guān)系。 運營成本超支風(fēng)險 市生活垃圾焚燒發(fā)電項目 PPP 實施方案 37 因 社會投資人導(dǎo)致的運營成本超支 風(fēng)險 ，將 項目 增加成本 。 應(yīng)對該 風(fēng)險，在特許權(quán)中 應(yīng) 明確說明，政府部門有權(quán)對社會 投資人 的經(jīng)營成本進行監(jiān)督，并對其經(jīng)營狀況進行評估。為了提高項目的吸引力，可 允許社會投資人在因非自身原因造成的經(jīng)營成本發(fā)生重大變動時，提出垃圾處理費用標(biāo)準(zhǔn) 調(diào)整 申請， 政府 部門核實后向有關(guān)部門提出調(diào)整意見。 技術(shù)風(fēng)險 因社會 投資人采用的 技術(shù) 不過關(guān)，造成技術(shù)改進、成本增加，若發(fā)生在施工階段將導(dǎo)致工期延誤，若發(fā)生在運營階段將導(dǎo)致運營 中斷 ，收入減少。應(yīng)對 此類風(fēng)險，