【正文】 助為輔,國家給予政策扶持”的原則。不少地方在實(shí)施中還進(jìn)一步把“個(gè)人交納為主”改為“由個(gè)人全部交納”?！稗r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”資金籌集的這一模式表明,其主體是個(gè)人,而不是個(gè)人和家庭以外的國家、集體及社會(huì)各方面。養(yǎng)老保險(xiǎn)或其他保險(xiǎn)的性質(zhì)決定于資金來源的主體。既然“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”籌資“以個(gè)人交納為主”,自然就不具有“社會(huì)”的性質(zhì)。故而,“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”不具有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所共有的根本點(diǎn),是名不符實(shí)的?！斗桨浮芬?guī)定:“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增殖主要是購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行,不直接用于投資?！边@種單一的投資渠道使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難以實(shí)現(xiàn)保值增值,從而阻礙了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的發(fā)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)不健全。多頭管理、上下級(jí)不對(duì)口以及臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行代辦等現(xiàn)狀都極大影響了農(nóng)保工作的開展。現(xiàn)實(shí)中需要完備而有效力的法律，而實(shí)際中的制度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需要，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革勢(shì)在必行。（五）土地不能承載農(nóng)民養(yǎng)老問題的出現(xiàn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一大趨勢(shì)的需要在中國社會(huì)保障研究中,許多學(xué)者都在探索土地(農(nóng)地)在農(nóng)村社會(huì)保障中的作用問題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,在中國目前的情形下,土地可以承擔(dān)農(nóng)民的社會(huì)保障。蔡永飛則認(rèn)為,“土地承包30年不變的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制既是土地制度,同時(shí)也就是社會(huì)保障制度。之所以一再延長承包制就是因?yàn)檫@個(gè)承包制具有暫時(shí)無法替代的社會(huì)保障功能?！边@種觀點(diǎn)客觀上默認(rèn)了城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系的合法性,實(shí)際上隱含了這樣一種錯(cuò)誤的理論預(yù)設(shè):社會(huì)保障是城市(市民)的社會(huì)保障,農(nóng)村(農(nóng)民)的社會(huì)保障要靠農(nóng)村(農(nóng)民)自己來解決中國是一個(gè)非常典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)。在現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村社會(huì)保障制度在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后幾乎處于癱瘓狀態(tài),除了間斷性的扶貧幫困外,醫(yī)療、養(yǎng)老等農(nóng)村社會(huì)保障在整個(gè)國民社會(huì)保障制度中幾乎是缺位的。在農(nóng)村,以土地保障替代社會(huì)保障,或者將土地保障視為農(nóng)村社會(huì)保障的主要方式,不僅有違公平,也有違公正。此種觀點(diǎn)試圖用土地的經(jīng)濟(jì)(生產(chǎn))功能代替農(nóng)民的社會(huì)保障功能,而經(jīng)濟(jì)行為常常是一種有風(fēng)險(xiǎn)的行為。另外這種觀點(diǎn)忽視了社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)村社會(huì)的急劇變化和農(nóng)民群體的分化對(duì)社會(huì)保障所提出的新需求。近些年來，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程的加快。特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動(dòng),大批農(nóng)村富裕勞動(dòng)力開始流入城市務(wù)工,形成“民工潮”現(xiàn)象,傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民不但脫離了土地,而且背井離鄉(xiāng),成為城市的“候鳥族”。對(duì)于“離土離鄉(xiāng)”的農(nóng)村居民,通常我們稱之為“農(nóng)民工”。這些農(nóng)村的“弱勢(shì)群體”,國家有責(zé)任為其提供基本的生活保障,而不是把他們推給土地保障?，F(xiàn)實(shí)中土地已不能滿足農(nóng)民養(yǎng)老需要，從養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一趨勢(shì)方面來說，盡管由于現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)差距很大，城鄉(xiāng)一體化還需很長時(shí)間才能完成，在短時(shí)間內(nèi)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一還不太可能，但是自我國加入WTO后，還有市場經(jīng)濟(jì)的需要，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一只是時(shí)間長短罷了。經(jīng)濟(jì)體制改革是要在全國建立統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)，打破各種形式的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，實(shí)現(xiàn)資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)力要素的合理分配。而目前全國各地所推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既不統(tǒng)一，事實(shí)上是一種新出現(xiàn)的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，它不僅造成各地企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)畸輕畸重，有違市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則，而且特別阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，拖了全國形成統(tǒng)一市場經(jīng)濟(jì)的后腿。從另外一個(gè)方面說，由于制度不統(tǒng)一和管理體制的混亂，造成管理制度不健全，基金安全存在隱患。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革在全國發(fā)展是不平衡的，有的地區(qū)改革早，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的好，而有的地區(qū)搞個(gè)比較滯后，單靠他們的力量不能適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的需要。在這些不平衡中間，換句話話要使這些不平衡消失或者減少，改革農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人重而道遠(yuǎn)，只要讓農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)完善，那我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一將指日可待。三、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的措施有了以上分析，我們可以看出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革是不可避免的，只有改革了，才能有中國農(nóng)村的發(fā)展，才會(huì)有中國的強(qiáng)大，下面簡單介紹幾種完善方案。（一）認(rèn)真做好立法工作完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，法律理所當(dāng)然是最主要的武器。到目前為止，我國還沒有一部單獨(dú)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法。有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的問題散見于婚姻法、老年人權(quán)益保護(hù)法、繼承法、保險(xiǎn)法、民法通則等等之中。這種分散的規(guī)定方法會(huì)影響到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施。考慮到農(nóng)村的特殊性和養(yǎng)老保險(xiǎn)的復(fù)雜性，筆者認(rèn)為本著“公平與效率兼顧、權(quán)利與義務(wù)和諧”的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法價(jià)值選擇，應(yīng)建立這樣的保險(xiǎn)法體系。首先，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法是指由全國人大常委會(huì)制定的對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)堅(jiān)持的指導(dǎo)思想、基本原則和基本制度進(jìn)行統(tǒng)一而全面規(guī)定的法律文件。在現(xiàn)階段，筆者以為,根據(jù)我國農(nóng)村養(yǎng)老問題的長期性、艱巨性、緊迫性和特殊性,我們應(yīng)制定專門的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》,而不應(yīng)把它和企業(yè)職工、國家工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)歸在《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》中。其次，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)行政法規(guī)和行政規(guī)章。這一層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)、規(guī)章是我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法體系的主體,在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法體系中占有重要的地位。具體包括,《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金管理?xiàng)l例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金運(yùn)營條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金稅收減免辦法》、《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金彩票管理辦法》等。再次，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方性法規(guī)。隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一的狀況將逐步得到改變。但是,由于我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差距將長期存在,以及多層次農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的基本定位,我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方立法在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)將占有重要的地位,從而成為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法體系的重要組成部分。在加強(qiáng)立法的過程中，特別要注意的是立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家有組織地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,解決社會(huì)成員的養(yǎng)老需求。一方面其目標(biāo)首先是為解決社會(huì)成員的養(yǎng)老問題服務(wù)的,與特定的社會(huì)時(shí)期、特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)等緊密地聯(lián)系在一起的。另一方面所采用的主要是經(jīng)濟(jì)手段,必須有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)落后的時(shí)代或社會(huì)里,即使社會(huì)成員有著養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求,國家和社會(huì)可能無法真正滿足,因?yàn)闆]有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)便不可能實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)。而在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件下,如果過分追求社會(huì)保障的規(guī)模和水平,也會(huì)帶來政府財(cái)政不堪重負(fù)的后果。只有有了雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)模和水平才有望拓展與提高。（二）發(fā)揮國家的主導(dǎo)作用現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是政府管理的一項(xiàng)社會(huì)事務(wù),政府本身也是養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的重要主體,政府在建立養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。養(yǎng)老保險(xiǎn)法律所調(diào)整的是利益沖突關(guān)系,經(jīng)營者為追求利潤,降低人工成本,不會(huì)主動(dòng)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增加投入,社會(huì)各弱勢(shì)群體為了分享社會(huì)發(fā)展成果,又要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。國家應(yīng)當(dāng)而且也能夠主動(dòng)地利用對(duì)社會(huì)的干預(yù)手段,通過立法,調(diào)整利益沖突,推動(dòng)建立符合社會(huì)公共利益的社會(huì)保障制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)從“家庭自我保障”和“慈善救濟(jì)”發(fā)展到現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障正是各國政府運(yùn)用法律手段強(qiáng)制推行的結(jié)果。不管在基金風(fēng)險(xiǎn)防范還有籌集方面國家都應(yīng)該發(fā)揮重要作用。在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，國家首先要制定規(guī)則，另外還有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，還有運(yùn)行監(jiān)督。只有這樣才可能保證?？顚Ｓ?，全部用于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，嚴(yán)禁任何形式的擠占挪用和揮霍浪費(fèi)；基金結(jié)余額除預(yù)留兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，全部用于購買國家債券和存入專戶，嚴(yán)禁投入其他金融活動(dòng)和經(jīng)營性事業(yè)。這些活動(dòng)沒有國家的參與是不可能完成的。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集方面有“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家政策扶持”的原則，但是就如上文所述，作為一種重要的社會(huì)保險(xiǎn)，沒有國家的財(cái)政支持是不合理的。農(nóng)村基本養(yǎng)老基金應(yīng)有三部分組成，一是農(nóng)民的個(gè)人繳費(fèi)，二是國家撥款，三是集體資助。在國家撥款的具體操作方面，國家可以通過稅收或者通過發(fā)行彩票等措施。、總之，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題上，國家應(yīng)當(dāng)充當(dāng)很重要的角色。（三）對(duì)農(nóng)村居民的思想意識(shí)要改變 由于長期以來農(nóng)村依靠家庭養(yǎng)老，在短時(shí)間內(nèi)可能不能接受大面積的推廣養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即使在已經(jīng)倡導(dǎo)使用農(nóng)村養(yǎng)老制度的地方，由于基金監(jiān)督不夠或者挪用現(xiàn)象的存在，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還不夠信任。要組織力量深入農(nóng)民中講道理，擴(kuò)大宣傳渠道，禁止硬性攤派、行政命令等抑制農(nóng)民積極性的工作作風(fēng)，使各項(xiàng)制度深入民心。特別注意的是對(duì)基金的管理和監(jiān)督制度對(duì)農(nóng)民的宣傳并使他們建立對(duì)農(nóng)民保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與信心。四、結(jié)語總之，農(nóng)村養(yǎng)老制度亟待完善，而且隨著農(nóng)村老年人口比重的增加，我國社會(huì)主義的建設(shè)目標(biāo)的制定，農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老走上正軌已迫不及待。它的完善直接關(guān)系到我國農(nóng)村秩序的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，認(rèn)真研究我國農(nóng)村的實(shí)際情況，探索一條適合中國農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并通過立法加以規(guī)范，政府給予財(cái)力和人力的支持，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。注釋： 楊連專、羅軍：《論我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的價(jià)值取向》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2003年第3期，第43頁 如1933年第17屆大會(huì)通過的《工商業(yè)或自由職業(yè)、受雇傭人及廠外工人與家庭用工的強(qiáng)制性老年保險(xiǎn)公約》(第35號(hào)),1952年第35屆大會(huì)通過的《社會(huì)保障(最低標(biāo)準(zhǔn))公約》(第102號(hào))第五部分“養(yǎng)老金”,1980年第66屆大會(huì)通過的《老年工人建議書》(第162號(hào))。3 還有《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(1978年5月24日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議原則批準(zhǔn)),《國務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》(1980年10月7日),《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于軍隊(duì)干部退休的暫行規(guī)定》(1981年10月13日),《國務(wù)院、中央軍委關(guān)于軍隊(duì)干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》(1982年1月4日)等。4 還有國家體改委、民政部、勞動(dòng)部《關(guān)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)分工的通知》(1991年4月11日),《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(1991年6月26日),農(nóng)業(yè)部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》(1992年12月14日),勞動(dòng)部《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》(1993年7月2日),《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》(1995年3月1日)等。5樂章：《現(xiàn)行制度安排下農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與意向》，載《中國人口科學(xué)》，2004年第5期，第40頁。6 同1，第42頁。7 余衛(wèi)明：《社會(huì)保險(xiǎn)法若干理論問題研究》，載《中南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2001年3月第7卷 第1期，第86頁。8[德]貝爾恩德?馮?邁德爾 王曉曄譯：《改革中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，載《外國法譯評(píng)》，1997年第1期，第5253頁。9 汪澤英、曾湘泉：《我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平問題探析》，載《中州學(xué)刊》，2004年第6期，第177頁。參考文獻(xiàn)： 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