【正文】 業(yè)監(jiān)督管理的總體方向、要求和應(yīng)達(dá)到的目的。在本法中明確銀行監(jiān)管活動的目標(biāo)和要求，有利于從總體上規(guī)范監(jiān)督管理行為，提高監(jiān)管活動的針對性和有效性。國際上主要市場經(jīng)濟國家有關(guān)銀行監(jiān)督管理的法律中一般都明確規(guī)定了銀行監(jiān)督管理的目標(biāo)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中提出銀行監(jiān)管的目標(biāo)是保持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性和信心，以降低存款人和金融體系的風(fēng)險。銀行監(jiān)管還應(yīng)努力建設(shè)一個有效的、充滿競爭性的銀行體系。一、銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)一般而言，銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)分為廣義目標(biāo)和狹義目標(biāo)。銀行業(yè)監(jiān)督管理的廣義目標(biāo)是保持銀行體系的穩(wěn)定，也可以表述為促進銀行業(yè)的合法、安全、穩(wěn)健運行。銀行業(yè)監(jiān)督管理的狹義目標(biāo)是保護存款人的利益，維護公眾對銀行業(yè)的信心。銀行業(yè)監(jiān)督管理的廣義目標(biāo)和狹義目標(biāo)之間有著密切的聯(lián)系。只有保護了廣大存款人的利益公眾才能維護公眾對銀行業(yè)的信心，只有公眾對銀行業(yè)有信心才能保持銀行體系的穩(wěn)定。保持銀行體系的穩(wěn)定是銀行業(yè)監(jiān)督管理廣義目標(biāo)，也是其根本的目標(biāo)。銀行是金融的核心，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。銀行體系是否合法、穩(wěn)健運行直接關(guān)系到整個金融、經(jīng)濟乃至社會的穩(wěn)定和發(fā)展。我國銀行業(yè)的資產(chǎn)占整個金融業(yè)資產(chǎn)的80％以上，在社會資金資源配置中居于主導(dǎo)地位。同時銀行業(yè)也是提供資金支付結(jié)算的推一渠道。因此保持我國銀行體系的穩(wěn)定是保證國家經(jīng)濟與金融安全的基礎(chǔ)，是支持經(jīng)濟增長的重要保障。在我國經(jīng)濟體制和特定的市場環(huán)境下，保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益，是一切金融工作的最基本要求，本法已在第一條的立法宗旨之中有了明確的表述。這些要求落實到銀行業(yè)監(jiān)督管理的具體目標(biāo)上，就是要“促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行”。這是保持金融體系穩(wěn)定、保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益的基礎(chǔ)。銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，首先是要求銀行經(jīng)營活動要“依法而行”，遵守市場秩序，符合市場規(guī)范。其次是要求銀行的經(jīng)營活動要堅持穩(wěn)健性原則，建立健全各類規(guī)章制度，加強風(fēng)險管理，完善內(nèi)部控制，保持充足的資本和健全的財務(wù)狀況。維護公眾對銀行業(yè)的信心包括三層含義：一是銀行業(yè)監(jiān)督管理活動要從維護公眾的利益出發(fā)，提高監(jiān)管活動的透明度，加強對銀行活動的社會監(jiān)督；二是監(jiān)管機構(gòu)有責(zé)任宣傳金融知識，提高社會公眾對銀行業(yè)務(wù)活動的了解程度和知識水平；三是要大力打擊金融違法行為，嚴(yán)厲懲處金融腐敗。二、保護銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)競爭能力保持銀行業(yè)具有競爭能力也是銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)之一。銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)在加強監(jiān)督管理，促進銀行業(yè)合法、安全、穩(wěn)健運行的同時，還應(yīng)當(dāng)注意鼓勵銀行業(yè)提高競爭能力，允許銀行業(yè)不斷地進行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，向市場提供更多的金融產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足經(jīng)濟發(fā)展對金融服務(wù)的需求，支持經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。銀行業(yè)金融機構(gòu)不具有競爭能力就不能在激烈競爭的市場中占有一定的份額、保持盈利，最終將會被市場淘汰而倒閉。銀行業(yè)機構(gòu)的倒閉有可能引發(fā)銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險，會對銀行體系的穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，不具有競爭能力的銀行業(yè)不可能長期保持安全、穩(wěn)健運行，從而保持銀行體系的穩(wěn)定。與市場經(jīng)濟和新興工業(yè)國家的銀行業(yè)相比，我國銀行業(yè)的國際競爭能力較差。由于銀行的治理結(jié)構(gòu)和約束機制不健全，不公平競爭甚至惡性競爭的現(xiàn)象在一定程度上還比較普遍。如果不能有效地解決這些問題，銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。同時，我國目前仍是一個轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)在加強監(jiān)管的同時，還需要鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，積極促進市場發(fā)展，維護公平競爭的市場秩序。因此，保護銀行業(yè)公平競爭，提高銀行業(yè)的競爭能力，就成為銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)為實現(xiàn)銀行監(jiān)管目標(biāo)而必須履行的一項義務(wù)，同時也是維護金融市場有效運行、提高我國銀行業(yè)效率的具體體現(xiàn)。第四條 國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開、公正和效率的原則。[釋義] 本條是關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)督管理原則的規(guī)定。一、監(jiān)管原則的意義（一）監(jiān)管原則是法律原則在監(jiān)管領(lǐng)域的體現(xiàn)。法律原則是法律規(guī)則的基礎(chǔ)，起著綜合指導(dǎo)、協(xié)調(diào)社會關(guān)系的作用，是經(jīng)濟、社會、文化的原則在法律領(lǐng)域的表現(xiàn)，每一部立法中法律的原則是不可缺少的。監(jiān)管的原則則是法律原則在監(jiān)管領(lǐng)域的體現(xiàn)，屬于專門的法律原則。監(jiān)管原則既要體現(xiàn)一般的法律原則，又要符合監(jiān)管的客觀要求，具有相對的獨立性。（二）監(jiān)管原則是提高監(jiān)管水平，維護銀行業(yè)金融機構(gòu)合法權(quán)益的需要。監(jiān)管原則是對銀行業(yè)監(jiān)督管理行為的總體規(guī)范，必須在實施具體監(jiān)管過程中遵守和體現(xiàn)。國家行政機關(guān)在依法行政時如何維護行政相對人的合法權(quán)益是制定行政法規(guī)時都必須予以考慮的。銀監(jiān)會及其監(jiān)管人員在實施對銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)督管理時，處于強勢，維護作為被監(jiān)管對象的銀行業(yè)金融機構(gòu)的權(quán)益是一個重大問題。為此，本條規(guī)定銀監(jiān)會的監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)遵循“依法、公開、公正”原則。另外，根據(jù)銀行監(jiān)管的特點，特別增加了“效率”原則。二、具體原則的解釋經(jīng)過比較國際監(jiān)管原則，結(jié)合行政法的基本原則和我國的監(jiān)管實踐，確定監(jiān)管原則為依法、公開、公正和效率四項原則。（一）依法原則依法原則是指監(jiān)管職權(quán)的設(shè)定、行使必須依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。依法原則是行政法的基本原則，監(jiān)管的法律性質(zhì)是一種行政行為，因此監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循依法原則。依法原則的內(nèi)容包括任何監(jiān)管職權(quán)都必須基于法律的授權(quán)才能存在；任何監(jiān)管職權(quán)的行使都依據(jù)法律、遵守法律；任何監(jiān)管職權(quán)的授予及其運用都必須依據(jù)法律。銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)在實施監(jiān)督管理過程中，依法原則主要體現(xiàn)在兩方面，一是在制定規(guī)章和其他規(guī)范性文件時，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得與其相抵觸，因為法律、行政法規(guī)是銀行業(yè)規(guī)章的上位法，下位法必須遵守上位法的規(guī)定。二是在市場準(zhǔn)入、日常監(jiān)管和市場退出等過程中，實施行政許可、現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管、行政處罰等具體行政行為時，必須以法律、行政法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，沒有依據(jù)的，不得實施。（二）公開原則公開原則也是行政法的基本原則之一，其基本含義是監(jiān)管行為為除依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，應(yīng)當(dāng)一律公開進行；行政法規(guī)、規(guī)章、監(jiān)管政策以及銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)作出的影響行政相對人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)當(dāng)依法公布。主要包括四方面的內(nèi)容，一是監(jiān)管立法和政策公開；二是監(jiān)管執(zhí)法行為公開，包括監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序，涉及相對人重大權(quán)益的行為如重大行政處罰應(yīng)該采取公開的形式；三是行政復(fù)議的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序應(yīng)予以公開；四是行政信息應(yīng)當(dāng)予以公開。（三）公正原則公正原則是指銀行業(yè)金融市場的參與者法律地位平等，銀監(jiān)會應(yīng)當(dāng)平等對待。公正原則包括實體公正和程序公正兩個方面的要求，實體公正的要求有：依法監(jiān)管、不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷。程序公正的要求有：處理涉及與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或裁決與自己有利害關(guān)系的爭議時，應(yīng)實行回避制度；不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對行政相對人不利的監(jiān)管行為。（四）效率原則效率原則是指銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)在行使監(jiān)管職權(quán)時，要以盡快的時間、盡可能低的成本，嚴(yán)格遵循行政程序和時限，監(jiān)管機構(gòu)精干，對監(jiān)管行為進行成本一效益分析，使監(jiān)管立法和行為具有最大可能的合理性，降低成本、為國家、社會和行政相對人帶來益處?！队行сy行監(jiān)管的核心原則》指出（第一節(jié)簡介）：“必須認(rèn)識到在監(jiān)管所提供的保護和金融中介的成本之間存在著矛盾。對銀行和金融體系降低風(fēng)險的要求越高，監(jiān)管的內(nèi)容就越細(xì)，所需的成本就越高，最終勢必對創(chuàng)新和資源配置造成負(fù)面影響?！币虼?，銀行監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循效率原則，必須進行成本和收益分析。監(jiān)管收益主要包括由于實施監(jiān)管導(dǎo)致的銀行體系風(fēng)險損失的減少和市場效率的增加，監(jiān)管成本主要包括由監(jiān)管者承擔(dān)的直接成本和由被監(jiān)管者承受的間接成本等。即，一方面，銀行監(jiān)管要有效分配和使用監(jiān)管資源，另一方面，對銀行業(yè)金融機構(gòu)和市場的限制和監(jiān)管要求應(yīng)當(dāng)與消費者和銀行業(yè)因此而獲得的收益相匹配。英國金融服務(wù)局提出的監(jiān)管原則中即包括效率和經(jīng)濟（efficiency and economy）原則、規(guī)制與收益相匹配（proportionality）原則。第五條 銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其從事監(jiān)督管理工作的人員依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，受法律保護。地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。[釋義] 本法是關(guān)于監(jiān)管者的法律保護和監(jiān)管獨立性的規(guī)定。一、監(jiān)管者的法律保護監(jiān)管者的法律保護在本法中主要體現(xiàn)是明確規(guī)定了銀行業(yè)監(jiān)督管理及其從事監(jiān)督管理工作的人員在履行監(jiān)督管理職責(zé)時，受到我國法律的保護。這是銀行業(yè)監(jiān)督管理法對銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員在履行職責(zé)時，受國家法律保護作出的明確規(guī)定。既體現(xiàn)了對銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員履行職責(zé)給予法律保護的重要性，又體現(xiàn)了立法機關(guān)對監(jiān)管機關(guān)及其工作人員的關(guān)愛之情。在國家機關(guān)工作人員履行職責(zé)時，受我國法律的保護，在有關(guān)的法律中，特別是刑法、治安管理處罰條例中作出了明確的規(guī)定。如刑法第二百七十七條第一款規(guī)定：“以暴力、威脅方法阻礙國家機關(guān)工人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。”這里的國家機關(guān)工作人員包括銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的工作人員，盡管國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)即銀監(jiān)會是事業(yè)單位，但它是根據(jù)授權(quán)代表國家履行對銀行業(yè)的監(jiān)督管理職責(zé)，其工作人員應(yīng)視為國家機關(guān)工作人員，如暴力、威脅方法阻礙銀監(jiān)會工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，將被處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。第二百四十三條第一款第二款規(guī)定：“捏造事實誣告陷害他人，意圖使他人受刑事追究，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴(yán)重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑。國家機關(guān)工作人員犯前款罪的，從重處罰。”如果誣告陷害國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)工作人員是要受到刑法處罰的。第三百九十九條第一款規(guī)定：“司法工作人中徇私枉法、徇情枉法，對明知是無罪的人而使他受追訴，對明知是有罪的人而故意包庇不使他受追訴，或者在刑事審判活動中故意違背事實和法律作枉法裁判的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒期；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處十年以上有期徒刑。”即我國刑法對徇私枉法和徇情枉法是要給予刑事處罰的。刑法還對公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利的保護作出了明確的規(guī)定，凡是侵害公司人身權(quán)利和民主權(quán)利的行為，觸犯法律的，都將受到我國法律的嚴(yán)懲。治安管理處罰條例第十九條第七款規(guī)定：拒絕、阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，未使用暴力、威脅方法的，將被公安機關(guān)處以15日以下、200元以下罰款地者警告。正是由于上述法律規(guī)定，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員履行職責(zé)時，將會受到我國法律的嚴(yán)格保護，任何阻礙國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其工作人員依法履行職務(wù)的行為，將受到法律的懲處。對監(jiān)管者進行法律保護是一個國際通行做法。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》就對監(jiān)管者的法律保護作了規(guī)定，如第一項原則規(guī)定：“適當(dāng)?shù)你y行監(jiān)管的法律框架是必要的，其各項條款應(yīng)包括對銀行組織的審批及持續(xù)監(jiān)管，要求其遵守法律與法規(guī)及安全穩(wěn)健性的權(quán)力和對監(jiān)管者的法律保護。”英國、德國等發(fā)達(dá)國家的相關(guān)金融法律中對監(jiān)管者的法律保護也作出了明確的規(guī)定。二、關(guān)于監(jiān)管的獨立性關(guān)于監(jiān)管的獨立性問題。銀行業(yè)監(jiān)督管理法規(guī)定，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法獨立履行職責(zé)，地方政府、各級政府部門、社會團體和個人不得干涉。本法之所以作出這樣規(guī)定，主要是考慮：（一）國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)及其派出機構(gòu)依法獨立履行職責(zé)，中央政府其他部門、社會團體和個人不得進行非法干預(yù)。（二）我國廢棄計劃分配信貸資金體制的時間還不長，一些地方黨委、地方政府、政府部門和黨政人員還殘留有計劃分配銀行資金的觀念，習(xí)慣于將銀行資金當(dāng)作財政資金，吃銀行大鍋飯的思想還在一些地方存在；再加我國多數(shù)金融機構(gòu)為國有、國有控股或地方財政控股，在人事安排、經(jīng)營管理等方面受到地方黨委、地方政府、政府部門的很大制約，地方黨政部門容易干預(yù)金融機構(gòu)經(jīng)營活動和金融監(jiān)管工作。過去的實踐證明，一些地方黨政部門非法干預(yù)金融是造成我國金融混亂，金融機構(gòu)違法經(jīng)營，金融機構(gòu)不良資產(chǎn)居高不下的重要原因。因此，法律賦予國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法獨立實施監(jiān)督管理的權(quán)利是十分必要的，這對于加強銀行業(yè)監(jiān)督管理，促進我國銀行業(yè)的健康發(fā)展，維護銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行具有十分重要的意義。（三）銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理的主要目的是監(jiān)督管理銀行業(yè)金融機構(gòu)合法經(jīng)營，維護銀行業(yè)秩序，確保銀行業(yè)金融機構(gòu)安全、合法、穩(wěn)健運行，發(fā)揮市對資金資源的配置機制。由于我國是發(fā)展中國家，不少地方急于發(fā)展地方經(jīng)濟，急需資金支持，而地方政府和地方政府部門不少是吃飯財政，手中又沒有足夠的資金，銀行業(yè)金融機構(gòu)往往就成為有些地方黨政部門進行干預(yù)，獲取資金來源的重要渠道。由于資金對社會和經(jīng)濟的重要性，一些企業(yè)和個人出于對生產(chǎn)經(jīng)營的需要或出于一些非法目的，往往通過各種手段從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲取資金。銀行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)管將觸動一些黨政部門以及企業(yè)和個人的既得利益，因此，以法律的形式賦予銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)管的獨立性，以維護銀行業(yè)金融機構(gòu)合法、穩(wěn)健運行，維護銀行業(yè)秩序，促進我國金融事業(yè)健康發(fā)展是十分必要的。（四）以法律的形式賦予銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的獨立監(jiān)管權(quán)是國際上的通行做法。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會認(rèn)為有效銀行監(jiān)管的一項先決條件是以法律的形式賦予銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的獨立監(jiān)管權(quán)，監(jiān)管者的獨立性是銀行監(jiān)管制度中必不可少的重要內(nèi)容。該委員會發(fā)布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》原則1就強調(diào)：“在一個有效的銀行監(jiān)管體系下，參與銀行組織監(jiān)管的每個機構(gòu)??應(yīng)享有工作上的自主權(quán)和充分的資源”，這項原則要求從立法角度保證監(jiān)管人員“實現(xiàn)目標(biāo)和責(zé)任時享有工作上的獨立性，以便擺脫政治方面的壓力并能夠?qū)崿F(xiàn)這些目標(biāo)”。（五）由于我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟生活發(fā)生重大變化，各種社會矛盾也有加強的趨勢，其中一個重要表現(xiàn)是企業(yè)逃廢金融債務(wù)，企業(yè)逃廢銀行債務(wù)屢禁不止，而且得到一些地方政府、政府部門和利益集團的支持，已嚴(yán)重擾亂了金融秩序，破壞了社會信用，對銀行業(yè)的合法穩(wěn)健經(jīng)營造成很大影響，作為監(jiān)管者的國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)在維護銀行業(yè)秩序，銀行業(yè)的合法穩(wěn)健經(jīng)營方面負(fù)有十分重要的職責(zé)，在必要時，還要指導(dǎo)組織金融機構(gòu)打擊逃廢金融債務(wù)行為，這就必然與一些地方政府和政府部門以及一些利益集團發(fā)生沖突，導(dǎo)致對銀行業(yè)監(jiān)管進行干預(yù)，因此，以法律形式賦予監(jiān)管者的監(jiān)管獨立性，不允許地方政府、政府部門、社會團體和個人干涉監(jiān)管是很必要的。（六）監(jiān)管者的獨立性問題，我國的立法及金融監(jiān)管實踐中一直