【正文】 行“以塊為主”管理體制存在的種種不良狀況，已經(jīng)嚴(yán)重地制約著公安事業(yè)的發(fā)展，明顯地不適應(yīng)當(dāng)今公安工作的實(shí)際要求，必須進(jìn)行改革。而且，現(xiàn)在已經(jīng)基本具備了改革現(xiàn)行管理體制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境。根據(jù)公安工作的發(fā)展趨勢(shì)和國家法制建設(shè)的基本要求，為了從根本上解決由于管理體制而引發(fā)的諸多弊端，我們認(rèn)為：公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立“以條為主”的新管理體制，以求得在“條”的統(tǒng)一前提下，實(shí)現(xiàn)“條”與“塊”的有機(jī)結(jié)合。即：公安部接受黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，其它各級(jí)公安機(jī)關(guān)接受同級(jí)黨委、政府和上級(jí)公安機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一管理為主的體制。這一體制可以概括地表述為：“黨委領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，條塊結(jié)合，以條為主。”確立和實(shí)行這一新的公安管理體制，將至少給公安工作創(chuàng)造以下三方面的優(yōu)勢(shì)：（一）能更好地適應(yīng)新時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和治安狀況。實(shí)踐告訴我們，公安管理體制能否與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和治安狀況相適應(yīng)，是直接影響著公安工作成敗得失的首要問題。公安工作面臨的經(jīng)濟(jì)和治安狀況變了，就必然地要求公安管理體制作出相應(yīng)的變化。在新的歷史時(shí)期，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)施，以及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域打破了傳統(tǒng)封閉式的小“塊”，使人、財(cái)、物的流動(dòng)進(jìn)入更大的“塊”，甚至向無“塊”擴(kuò)展。由此，牽動(dòng)了社會(huì)治安在原先小“塊”范圍的相對(duì)確定性，向更大“塊”以及塊塊緊密關(guān)聯(lián)的趨勢(shì)轉(zhuǎn)化。因此，現(xiàn)行管理體制中的“以塊為主”的“塊”，已經(jīng)無法體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和治安方面的獨(dú)立意義，被毫不留情地打破了。只有建立以條為主的管理體制，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一的指揮、監(jiān)督和管理的力度，才能使公安工作在更大“塊”的范圍或者無“塊”的狀態(tài)下得到適應(yīng)。強(qiáng)調(diào)以條為主的條塊結(jié)合，有利于各級(jí)公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行國家法律、法規(guī)的同時(shí)，做到與執(zhí)行地方性法規(guī)的一致，這也充分地反映了憲法中體現(xiàn)的法治原則。根據(jù)憲法規(guī)定：省、直轄市可以制定地方性法規(guī)，民族自治地方可以制定自治條例和單行條例。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著治安行政管理和刑事司法兩方面的任務(wù)，無疑地不僅要執(zhí)行國家的法律、法規(guī)，而且也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)制定的地方性法規(guī)。因此，實(shí)行新的管理體制，一方面可以使各級(jí)公安機(jī)關(guān)在上級(jí)公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理下，保證全國公安工作在大局上的整體一致性；另一方面，各行政區(qū)域的黨委和政府又可以根據(jù)自己區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和治安狀況的特點(diǎn)，靈活地對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的公安工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，以適應(yīng)“塊”內(nèi)的特殊性。應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的管理如果忽視“塊”的特殊性，一律實(shí)行“條”的領(lǐng)導(dǎo)和管理，也是不適合我國現(xiàn)有國情的。各行政區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)和治安方面的差異，在短時(shí)期內(nèi)是不可能徹底消除的，因而在對(duì)公安工作的管理上也就應(yīng)當(dāng)關(guān)注各自的不同特點(diǎn)，不能搞“一刀切”。（二）能給基層公安機(jī)關(guān)提供良好的執(zhí)法環(huán)境。執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性，是法制建設(shè)的基本要求。公安機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)這一要求，就必須排除來自各方面對(duì)執(zhí)法工作的干擾，創(chuàng)造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境。特別是縣、區(qū)一級(jí)的公安機(jī)關(guān)，它是承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)的基本單位，要辦理治安行政管理的全部具體工作以及各類刑事犯罪案件。調(diào)查表明，有些基層公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法工作中的不嚴(yán)不公及地方保護(hù)主義現(xiàn)象，許多都是在當(dāng)?shù)攸h委、政府的強(qiáng)行干預(yù)下發(fā)生的。實(shí)行“統(tǒng)一管理”和“以條為主”的方式，基層公安機(jī)關(guān)在工作中，如果遇到同級(jí)黨委、政府與上級(jí)公安機(jī)關(guān)的指令有矛盾時(shí)，就可以以來自上級(jí)公安機(jī)關(guān)的指令為主，去處理工作事務(wù)。這樣，就在客觀上減少了地方基層黨委、政府對(duì)公安業(yè)務(wù)工作的不良干預(yù)。同時(shí)，從工作監(jiān)督方面來看，“條塊結(jié)合”又保證了地方各級(jí)黨委、人大、政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)公安工作的監(jiān)督權(quán)力，有利于各級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法。（三）有利于完善和加強(qiáng)黨對(duì)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)。公安工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這是我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地遵循的一項(xiàng)基本原則。在公安工作中如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是公安機(jī)關(guān)在理論和實(shí)踐都應(yīng)當(dāng)解決的重大問題，也是長期以來人們視為敏感的問題。過去，在－些地方的公安機(jī)關(guān)乃至黨的機(jī)關(guān)中，有不少同志認(rèn)為公安工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須使各級(jí)公安機(jī)關(guān)（包括派出所）一律接受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)和管理，公安機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)工作都必須在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行。似乎一提到公安機(jī)關(guān)要實(shí)行“以條為主”的管理體制，就是犯了擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)之大忌，越了“雷池”，失卻了原則。其實(shí)，這是一種對(duì)公安工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的片面理解，歪曲了黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本含義?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)??積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。”這就表明：黨對(duì)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)，是通過政治、思想和組織三方面的領(lǐng)導(dǎo)，而不是去干預(yù)具體的公安業(yè)務(wù)工作；公安機(jī)關(guān)依照憲法和法律開展工作，與接受黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的。因此，從組織的領(lǐng)導(dǎo)上來說，中共中央以及公安部黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)是黨對(duì)公安工作的最高領(lǐng)導(dǎo)；各級(jí)公安機(jī)關(guān)的黨委（黨組）依照憲法和法律以及黨的路線、方針、政策，對(duì)本機(jī)關(guān)公安工作實(shí)施的集體領(lǐng)導(dǎo)，就是黨對(duì)公安工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)；地方黨委對(duì)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是配合上級(jí)公安機(jī)關(guān)黨委（黨組）加強(qiáng)對(duì)公安工作重大原則問題的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)實(shí)行以條為主的管理體制，可以避免地方基層黨委對(duì)公安工作的權(quán)力干預(yù)過大，保證從中央到地方的統(tǒng)一，進(jìn)一步完善黨對(duì)公安工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)施。同時(shí)，也加強(qiáng)了中共中央以及上級(jí)公安機(jī)關(guān)黨委（黨組）對(duì)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，從而能有效地保證黨的路線、方針、政策貫徹于整個(gè)公安工作之中，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)公安工作的政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨對(duì)公安工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。三、實(shí)行“以條為主”的管理體制必須解決的基本問題公安管理體制的改革，必然牽動(dòng)公安機(jī)關(guān)其他方面的改革?！耙詶l為主”取代原先的“以塊為主”體制，不僅是管理觀念上的更新，而更重要的是管理格局上的調(diào)整和管理權(quán)力上的轉(zhuǎn)移。因此，就要求公安機(jī)關(guān)在其他方面作出相應(yīng)的調(diào)整乃至采取必要的改革措施，來保證“以條為主”的管理體制順利實(shí)行。當(dāng)前，必須解決好以下三個(gè)方面的問題：（一）以精干高效原則設(shè)置公安機(jī)關(guān)的各級(jí)機(jī)構(gòu)。目前各級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，從總體上看，呈現(xiàn)出一種無序和膨脹的狀態(tài)。特別是在80年代中期以來，各級(jí)公安機(jī)關(guān)不僅機(jī)構(gòu)的名稱、級(jí)別五花八門，而且機(jī)構(gòu)的數(shù)量也急劇膨脹。據(jù)調(diào)查，與80年代初期相比，省、地、縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（不含派出所）和領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)，在15年左右的時(shí)間里就增加了一倍左右。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置的無序和膨脹，也直接地引發(fā)了諸如機(jī)構(gòu)之間職責(zé)交叉不清，管理層人員過多，機(jī)關(guān)化傾向嚴(yán)重，文山會(huì)海，辦事拖拉推諉等等弊端，嚴(yán)重地制約著公安機(jī)關(guān)工作效率的提高和戰(zhàn)斗力的增強(qiáng)。公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，必須貫徹精干高效的原則。既要有精干的機(jī)構(gòu)，也要有精干的領(lǐng)導(dǎo)班子。目前，要大力精簡中上層管理機(jī)構(gòu)及人員，充實(shí)基層，使有限的警力資源得到合理的配置。同時(shí)，要體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的特殊性：它既是政府機(jī)關(guān)的一個(gè)部門，又不同于一般的行政部門。因此，有必要適當(dāng)提高地、縣兩級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)級(jí)別。在人事管理制度上，也要采取設(shè)級(jí)別偵查員、評(píng)聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)等措施，妥善地解決基層公安機(jī)關(guān)由于人員多、領(lǐng)導(dǎo)職位少而存在的嚴(yán)重壓職壓級(jí)的現(xiàn)象，提高廣大基層民警的政治生活待遇。為了規(guī)范各級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)當(dāng)盡快制定公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)章，使各級(jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置有章可循，這也是“以條為主”“統(tǒng)一管理”的基本要求和具體體現(xiàn)。（二）根據(jù)事權(quán)劃分原則，提高公安經(jīng)費(fèi)的保障水平?！度嗣窬旆ā返谌畻l規(guī)定：“國家保障人民警察的經(jīng)費(fèi)。人民警察的經(jīng)費(fèi)，按照事權(quán)劃分的原則，分別列入中央和地方的財(cái)政預(yù)算?！钡?，由于種種因素的影響，經(jīng)費(fèi)短缺的狀況長期以來一直嚴(yán)重地困擾著各級(jí)公安機(jī)關(guān)。據(jù)調(diào)查，許多基層公安機(jī)關(guān)每年得到財(cái)政部門核撥的經(jīng)費(fèi)，僅占全年實(shí)際支出的50%左右，不足部分只能通過罰沒返還、社會(huì)集資、行政性收費(fèi)或者攤派等非財(cái)政渠道自行解決，由此引發(fā)了諸多的不良現(xiàn)象，損害了公安機(jī)關(guān)的社會(huì)形象，也阻礙著公安工作改革的深化。要使公安經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保障并逐步提高保障水平，就應(yīng)當(dāng)建立有效的保障機(jī)制，按照事權(quán)劃分原則，確定中央和地方各級(jí)財(cái)政對(duì)公安經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例。根據(jù)目前情況，有必要統(tǒng)一制定公安經(jīng)費(fèi)的基本保障標(biāo)準(zhǔn)，使各級(jí)財(cái)政部門在編制公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)減少主觀隨意性。同時(shí)，中央和地方財(cái)政部門要從鞏固國家政權(quán)和保護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，逐年增加對(duì)公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入，逐步改善公安工作的物質(zhì)條件。作為公安機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)樹立勤儉節(jié)約過緊日子的思想，精打細(xì)算，量入為出，避免鋪張浪費(fèi)和減少不必要開支，使有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮出更大的效益。（三）貫徹從嚴(yán)治警方針，強(qiáng)化條塊結(jié)合的公安工作監(jiān)督機(jī)制。公安機(jī)關(guān)的工作涉及到社會(huì)的各個(gè)方面，與所在行政區(qū)域內(nèi)的其他工作緊密關(guān)聯(lián)。在“以條為主”的管理體制下，盡管“條”的監(jiān)督權(quán)力得到加強(qiáng)，但仍然需要“塊”的監(jiān)督。為了保證公安工作的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治警，減少和避免執(zhí)法偏差，必須強(qiáng)化條塊結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，形成條塊結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)，對(duì)安工作實(shí)施全方位的監(jiān)督。各級(jí)公安機(jī)關(guān)切不可借以條為主的統(tǒng)一管理為名，去擺脫或者削弱“塊”的監(jiān)督權(quán)力?！皦K”的監(jiān)督，主要有同級(jí)黨委、人大、政府的監(jiān)督，其他機(jī)關(guān)或組織的監(jiān)督，以及來自輿論的、人民群眾的監(jiān)督等多方面的監(jiān)督。這種種監(jiān)督，都是公安工作所不能缺少的。因此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)在接受上級(jí)公安機(jī)關(guān)的管理和監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)自覺主動(dòng)地接受來自“塊”的監(jiān)督。公安管理體制從“以塊為主”向“以條為主”的改革，并不僅僅是公安機(jī)關(guān)一家的事情，它聯(lián)系著社會(huì)的方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身。作為公安機(jī)關(guān)，一定要在黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，爭取得到組織人事、財(cái)政等部門的支持和協(xié)作，創(chuàng)造和解決實(shí)行“以條為主”管理體制所需要的必要條件。同時(shí)，也要深入研究自身內(nèi)部管理上存在的各種問題，加快對(duì)其他方面工作進(jìn)行改革的步伐。這樣，才能保障新管理體制的建立、完善以及有效運(yùn)行。（作者單位：江門市公安局）