【正文】 成因及對(duì)策非正常信訪的特點(diǎn)、原因及對(duì)策非正常上訪，筆者認(rèn)為是指信訪人不到指定的場(chǎng)所和按規(guī)定的逐級(jí)信訪程序到有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的機(jī)關(guān)或組織提出訴求，而是采取蓄意的、過激的、相關(guān)法律法規(guī)明確限制或禁止的方式，以集訪、鬧訪、纏訪、越級(jí)形態(tài)出現(xiàn)的影響黨政機(jī)關(guān)辦公秩序，損害社會(huì)治安秩序，惡化地區(qū)建設(shè)發(fā)展環(huán)境，妨害國(guó)家安全和公共安全的信訪行為。一、非正常信訪的表現(xiàn)形式（一）信訪人到非信訪接待場(chǎng)所上訪，提出信訪事項(xiàng)的；特別是到北京中南海、天安門、新華門、外國(guó)駐華使(領(lǐng))館等政治敏感地區(qū)和省、市、區(qū)黨政機(jī)關(guān)等非《信訪條例》規(guī)定的信訪場(chǎng)所信訪的行為。（二）信訪人在各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體辦公及會(huì)議場(chǎng)所周圍、領(lǐng)導(dǎo)同志住地、外國(guó)駐華使館區(qū)、公共場(chǎng)所，非法聚集、靜坐、散發(fā)信訪材料、呼喊口號(hào)、打橫幅、出示狀紙、抬棺材、穿狀衣或孝衣，圍堵、沖擊機(jī)關(guān)或單位，堵塞、阻礙交通，攔截公務(wù)車輛、影響車輛正常行駛，擾亂公共秩序的。（三）信訪人攜帶危險(xiǎn)物品、管制器具，或在信訪接待場(chǎng)所和其它公共場(chǎng)所實(shí)施自傷、自殘、自殺行為的；（四）信訪人侮辱、毆打、威脅國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，或者非法限制他人人身自由的；（五）信訪人在信訪接待場(chǎng)所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場(chǎng)所的；（六）信訪人煽動(dòng)、串聯(lián)、脅迫、以財(cái)物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機(jī)斂財(cái)?shù)?；（七）信訪人赴京、赴省在非信訪接待場(chǎng)所，以明示或暗示的方法有意表露信訪人身份，雖無過激行為，但被公安部門清查處理的；（八）信訪人擾亂公共秩序、妨害國(guó)家和公共安全的其它行為。二、非正常上訪行為的成因（一）非正常上訪的主觀因素一是個(gè)人主義極度膨脹。一方面，一切以個(gè)人得失為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)自己不利的觀點(diǎn)和要求不論是否合理合法均不接受。另一方面，有的非正常上訪人，起初確實(shí)有理，但當(dāng)其訴求在黨委、政府幫助下得以解決，本人利益得到維護(hù)之后，其貪欲卻開始膨脹，企圖利用上訪得到更多的利益，最終由有理上訪變成了無理的非正常上訪。二是法制觀念淡薄。目無法紀(jì)是非正常上訪者的共同特征。此類人群多數(shù)文化水平低，法制觀念淡薄。對(duì)于司法機(jī)關(guān)依法作出的處理決定難以理解，對(duì)于辦案人員為其進(jìn)行的法律宣講、解釋置若罔聞，不按照規(guī)定程序和方式上訪，采用無理取鬧的種種手段要挾各級(jí)組織，給黨和政府施壓。三是思想認(rèn)識(shí)偏激。部分上訪者不能正確看待對(duì)于自身不利的事情，片面夸大社會(huì)的陰暗面，毫無根據(jù)地認(rèn)為司法機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗不公，對(duì)案件處理結(jié)果稍有不滿就胡亂猜測(cè)，僅憑個(gè)人臆斷或道聽途說就上訪告狀。四是抱著僥幸心理。很多非正常上訪者，即便到法院打官司，如果感覺裁判結(jié)果不公，即使該裁判已生效，也會(huì)抱著僥幸心理，到黨委或行政機(jī)關(guān)去申訴和上訪，期望得到自己滿意的結(jié)果。如我鎮(zhèn)的非正常上訪戶蘭滿華，其信訪訴求雖經(jīng)過法院終審判決，省高院和市檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督，仍無理多次到北京上訪，其目的就是想通過非訪這種形式，達(dá)到獲取自認(rèn)為合法的利益。（二）信訪工作客觀因素一是缺乏有效的約束機(jī)制。對(duì)違法上訪懲處乏力，對(duì)嚴(yán)重影響正常工作秩序的非正常上訪行為沒有制止的有力措施，“終審不終”的問題時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致當(dāng)事人反復(fù)上訪、纏訪。同時(shí)，信訪交辦程序不規(guī)范。上級(jí)組織多頭交辦、重復(fù)交辦、亂交辦現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。法院終審、信訪終結(jié)的案件繼續(xù)交辦屢見不鮮，甲地負(fù)責(zé)的事項(xiàng)交給乙地辦也不少見。二體制不力，負(fù)面影響。一是存在制度的弊漏。近年來，為規(guī)范信訪案件的處理，制定領(lǐng)導(dǎo)包案處理信訪大要案責(zé)任制、信訪工作量化考評(píng)制度、信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制等制度，特別是國(guó)家信訪局采取以信訪量多少給各地排名、要求地方政府進(jìn)京接訪、中央信訪部門給省市開信訪移辦單等，這些強(qiáng)化考核力度措施相繼出臺(tái)，這對(duì)解決信訪人反映的問題，維護(hù)信訪人的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用，但是也產(chǎn)生很多負(fù)面效益，不少非正常信訪人了解這些制度后，反而助長(zhǎng)了 “大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的念頭，有的公開聲稱越級(jí)上訪，并以此向責(zé)任單位、責(zé)任人施加壓力，達(dá)到其無理要求。為降低數(shù)量，后移名次，基層就會(huì)采取“攔”、“堵”、“截”等手段，這就給上訪人造成基層怕越級(jí)上訪的錯(cuò)覺，以此要挾責(zé)任單位滿足其過高訴求或不正當(dāng)要求。二是責(zé)任劃分不合理?！缎旁L條例》規(guī)定解決信訪問題應(yīng)“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”，但在特殊時(shí)期、敏感時(shí)節(jié)，涉及到三跨三分離、涉法涉訴等信訪問題時(shí)，強(qiáng)調(diào)讓戶籍所在地穩(wěn)控，有時(shí)迫于壓力，為完成穩(wěn)控任務(wù)，就可能答應(yīng)了一些不該答應(yīng)的條件，結(jié)果是事倍功半，負(fù)面效應(yīng)大，工作越做越被動(dòng)。三是不加區(qū)別的問責(zé)制度的錯(cuò)誤引導(dǎo)。不區(qū)別在處理上訪事件中有無失職瀆職行為，只要出現(xiàn)不穩(wěn)定事件和越級(jí)上訪便“否決”、“問責(zé)”，這種是非不分的問責(zé)體制，從而導(dǎo)致基層部門信訪壓力驟增，對(duì)個(gè)別上訪人員一味遷就，迫使基層組織無原則地“拿錢買平安”，在一定程度上助長(zhǎng)了上訪者的惡行。如我鎮(zhèn)的上訪戶蘭滿華的哥哥蘭育華與其胞弟因家務(wù)事發(fā)生糾紛，后被砍傷。常德法院依法判決蘭育華胞弟有期徒刑3年（適用緩刑），并賠償了其經(jīng)濟(jì)損失。但蘭育華不服法院判決，多次到北京上訪。常德法院迫于維穩(wěn)壓力，在判決之外，違規(guī)給付蘭育華13萬元賠償款。此事極大的鼓舞了蘭滿華上訪的決心，并多次聲稱，自己的事不應(yīng)該打官司，要是早上訪，說不定早解決了。四是指導(dǎo)不力，盲目批復(fù)。在越級(jí)上訪中，有的上級(jí)部門接待人員在聽了信訪人員的片面之詞后，不做調(diào)查，盲目武斷地認(rèn)定基層處置不力，就站在信訪人角度片面地強(qiáng)調(diào)信訪人有理，甚至將信訪批復(fù)直接交信訪人轉(zhuǎn)交，信訪人拿著上級(jí)信訪的批函，以手持“尚方寶劍”之態(tài)到基層吵鬧。造成基層信訪人員難做思想工作，使得信訪人對(duì)基層的解釋一句也聽不進(jìn)，甚至形成一種對(duì)立。三、解決非正常信訪的幾點(diǎn)試想打開暢通對(duì)話渠道。一是要暢通訴求表達(dá)渠道。各地各部門要嚴(yán)格按照《信訪條例》，落實(shí)信訪接待制度，確保群眾來訪有人熱情接待，來電有人耐心接聽，來信有人及時(shí)查閱，反映問題有人積極處理。要按照信訪為民、便民的原則，進(jìn)一步拓寬信訪渠道。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、單位及有條件的村都要公開信訪電話，開通網(wǎng)上信訪等渠道。其次是要暢通信訪信息渠道。健全完善縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)信訪信息網(wǎng)絡(luò)，形成上下齊抓、左右共管，橫向到邊、縱向到底的信訪網(wǎng)絡(luò)體系。要充分調(diào)動(dòng)發(fā)揮各級(jí)信訪工作人員和群眾提供傳遞信息、調(diào)解矛盾、參與查處問題的積極性，盡早掌握苗頭性、內(nèi)幕性信息，做到未發(fā)先知，將大量的信訪隱患、初信、初訪和反映的“難點(diǎn)”、“熱點(diǎn)”問題解決到基層，處理在萌芽狀態(tài)，有效預(yù)防和控制進(jìn)京非正常上訪。制定完善工作機(jī)制。一是建立信訪處理聯(lián)動(dòng)制。在各地信訪部門成立信訪聯(lián)動(dòng)指揮部，各單位各部門對(duì)于需要協(xié)調(diào)處理的，都可以向聯(lián)動(dòng)指揮部匯報(bào)，由聯(lián)動(dòng)指揮部安排協(xié)調(diào)，不僅可以解決各單位之間“扯皮”現(xiàn)象，更能有效地整合資源，化解非正常信訪案件。二是建立信訪信息通報(bào)機(jī)制。凡涉及全國(guó)、全省、全市的共性問題，要形成上下一致的口徑答復(fù)。防止因相互攀比、答復(fù)不一出現(xiàn)被動(dòng)局面。三是完善信訪責(zé)任督查機(jī)制。健全和完善黨委政府對(duì)信訪工作督查督辦聯(lián)動(dòng)制度，通過信訪專項(xiàng)督查督辦，不僅從全局層面把握信訪動(dòng)態(tài)，而且提高基層部門對(duì)信訪工作的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化基層部門對(duì)信訪工作的責(zé)任，推動(dòng)基層部門依法按政策，及時(shí)有效地把信訪問題化解在基層，解決在當(dāng)?shù)亍＝鉀Q信訪實(shí)際問題。做好信訪工作，重點(diǎn)是解決問題，關(guān)鍵是化解矛盾。一是受理程序到位；二是適用法規(guī)政策落實(shí)到位。對(duì)應(yīng)當(dāng)解決又能夠解決的，要及時(shí)認(rèn)真給予解決；對(duì)不符合法規(guī)政策的，要做好解釋工作；對(duì)堅(jiān)持不合理要求的，要做好耐心細(xì)致的思想工作。要因案施策，對(duì)個(gè)別情況復(fù)雜、上訪人又確有特殊生活困難的，在同時(shí)具備以下三個(gè)條件時(shí)，適當(dāng)給予幫助：一是幫助辦法不突破現(xiàn)行法規(guī)政策；二是不會(huì)引起同類問題的攀比；三是幫助辦法要上訪人接受，能停訪息訴?？刂圃郊?jí)非正常信訪要堅(jiān)持預(yù)防為主。設(shè)立信訪救助資金。有一部分非正常信訪問題，因政策等原因失去了解決條件，而上訪人家庭又特別困難。對(duì)此，不僅要做認(rèn)真細(xì)致的思想教育工作，更要通過社會(huì)救濟(jì)方式來保障上訪人的正常生活，從而實(shí)現(xiàn)息訪。這就需要設(shè)立專門的救濟(jì)資金。完善信訪案件聽證機(jī)制?！缎旁L條例》第31條規(guī)定：“對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽證。聽證應(yīng)公開舉行，通過質(zhì)詢、辯論、評(píng)議、合議等方式，查清事實(shí)，分清責(zé)任?！睂?duì)影響較大的或老上訪戶的信訪案件，實(shí)行聽證辦理制度，就是安排各方當(dāng)事人同時(shí)到指定場(chǎng)所，必要時(shí)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員或其他人參加旁聽，由當(dāng)事人進(jìn)行陳述和答辯，組織當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)證，通過這種公開透明的形式講清事實(shí)，核實(shí)證據(jù)，以決定是否提起再審或是否終結(jié)涉訴信訪，籍此搭建公民與國(guó)家機(jī)關(guān)平等對(duì)話、多方參與的平臺(tái)，促進(jìn)了信訪處理決定的民主化、公開化、公正化、科學(xué)化乃至法治化。同時(shí)，聽證會(huì)的程序嚴(yán)謹(jǐn)、旁聽人員較多、新聞媒體給予現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道，對(duì)部分無理上訪者產(chǎn)生一定的震懾作用。對(duì)非正常信訪者要依法予以處理。首先要對(duì)不按正常信訪渠道、程序、要求等反映問題的上訪行為進(jìn)行具體的法律界定，細(xì)化對(duì)非正常上訪行為的處罰辦法，明確責(zé)任主體，增強(qiáng)可操作性，切實(shí)維護(hù)正常的信訪秩序。對(duì)那些在非正常上訪行為中的違法人員，公安機(jī)關(guān)應(yīng)依法處置。要在全社會(huì)形成一種違法必究的導(dǎo)向，讓上訪人知道非正常上訪不僅無助于解決問題，還會(huì)受到法律的制裁，從根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的被動(dòng)局面。其次上級(jí)信訪部門要依法辦事。一是不越級(jí)接訪。對(duì)不聽勸阻、解釋，越級(jí)上訪對(duì)象，一律不接訪；二是分清職責(zé)，實(shí)行訪、訴分離。對(duì)于涉法涉訴的信訪事項(xiàng)，信訪部門要做到不受理、不交辦，不協(xié)調(diào)。