【正文】 管理國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)性、合法性和效益性，在提高資金使用效益方面有積極意義。2012《審計(jì)署績(jī)效報(bào)告》中指出：“（2012年）。通過(guò)審計(jì)，核減工程價(jià)款和節(jié)省工程投資1100多億元，%。”加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目審計(jì)在節(jié)約財(cái)政資金、提高財(cái)政資金的使用效益方面的作用可見(jiàn)一斑。誠(chéng)然，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督對(duì)規(guī)范財(cái)政資金使用上有一定作用，但其對(duì)市場(chǎng)機(jī)制，尤其是招投標(biāo)制度的破壞亦不能忽視。本文將從以下七個(gè)方面闡述反對(duì)“以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)”之理由。、本質(zhì)不符《審計(jì)法》第一條開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地對(duì)立法目的做出了規(guī)定：“為了加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！薄凹訌?qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督”是指通過(guò)制定《審計(jì)法》，對(duì)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的重要事項(xiàng)作出法律規(guī)定，為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)提供法律依據(jù)和法律保障，以加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督工作。“維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序”是指《審計(jì)法》主要為行政管理行為服務(wù)，由審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審計(jì)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，保證地區(qū)、部門(mén)和單位管理、使用國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)性、合法性?！疤岣哓?cái)政資金使用效益”是指通過(guò)效益審計(jì)，重點(diǎn)揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和效益低下問(wèn)題，促進(jìn)建立科學(xué)有效的決策機(jī)制，促進(jìn)提高財(cái)政管理水平和財(cái)政資金使用效益?！按龠M(jìn)廉政建設(shè)”是指通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，揭露貪污、侵占國(guó)有財(cái)產(chǎn)，鋪張浪費(fèi)、大肆揮霍國(guó)家錢(qián)財(cái)?shù)男袨椋衣缎匈V受賄、搞權(quán)錢(qián)交易的行為，為依法追究少數(shù)腐敗分子的法律責(zé)任提供證據(jù)。②“保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”，是講《審計(jì)法》對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，通過(guò)加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督制度，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，但歸根到底是為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)。審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，具有預(yù)防、揭示和抵御功能。根據(jù)法律規(guī)定，審計(jì)的首要職責(zé)是監(jiān)督，監(jiān)督就必須查錯(cuò)糾弊，糾正對(duì)規(guī)則、秩序和決策的背離和偏差。因此，對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督的應(yīng)有之義，但審計(jì)這種“免疫系統(tǒng)”的本質(zhì)決定了其對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)側(cè)重發(fā)揮揭示功能和抵御功能。“審計(jì)是一種客觀(guān)地收集、評(píng)價(jià)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和事項(xiàng)的認(rèn)定(Assertions)證據(jù)，以確定其認(rèn)定與既定標(biāo)準(zhǔn)之相符程度并將其結(jié)果傳遞給利害關(guān)系人的系統(tǒng)過(guò)程?！?基本建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的揭示功能應(yīng)當(dāng)著眼于揭露和查處工程建設(shè)活動(dòng)中的違法違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪、損失浪費(fèi)等行為，并依法對(duì)這些行為進(jìn)行懲戒；著眼于揭示國(guó)家資金建設(shè)和工程決算方面的制度缺陷、機(jī)制扭曲和管理漏洞。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督不僅是查明工程建設(shè)的有關(guān)情況、揭示其中的問(wèn)題，還應(yīng)對(duì)產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因進(jìn)行深層次分析，提出建設(shè)性意見(jiàn)，促進(jìn)政策的科學(xué)化和制度的完善，這是審計(jì)抵御功能在基本建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中的體現(xiàn)?；趯徲?jì)這種“免疫系統(tǒng)”的本質(zhì)和監(jiān)督職能，基本建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)不應(yīng)過(guò)分糾結(jié)于工程價(jià)款數(shù)額這一表象上，更不應(yīng)當(dāng)采用“以審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)”的形式“自降身價(jià)”去充當(dāng)建設(shè)單位的合同審算機(jī)構(gòu)?！耙馑甲灾巍痹瓌t相?！秾徲?jì)法》與《合同法》分別屬于行政法和民法兩個(gè)法律部門(mén)，二者調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)和范圍、調(diào)整方法均有明顯差異。行政法強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的依法行政，將行政機(jī)關(guān)的合法行政行為作為行政法律關(guān)系發(fā)生的唯一依據(jù)；而民法則充分尊重民事主體的自由意志，將當(dāng)事人雙方通過(guò)平等協(xié)商而形成的共同意志行為作為民事法律關(guān)系發(fā)生的重要根據(jù)。但行政法與民法的根本目的是一致的。法律體系的形成是由客觀(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的，反過(guò)來(lái)，法律體系也對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，集中表現(xiàn)為法與利益的關(guān)系。行政法和民法不過(guò)是通過(guò)不同的途徑來(lái)調(diào)整利益而已，兩者統(tǒng)一于整個(gè)國(guó)家的憲法基礎(chǔ)之上，是構(gòu)成法律體系的有機(jī)組成部分，它們之間相互協(xié)調(diào)，相互配合，共同構(gòu)成一個(gè)國(guó)家和諧有序的法律體系。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，《審計(jì)法》約束審計(jì)機(jī)關(guān)和國(guó)有資產(chǎn)的管理、使用者，《合同法》約束國(guó)有資產(chǎn)的管理、使用者和承包商。國(guó)有資產(chǎn)的管理、使用者受到來(lái)自?xún)煞矫娴募s束，在審計(jì)活動(dòng)中作為審計(jì)對(duì)象受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督，在建設(shè)工程合同中作為平等主體的一方受對(duì)方的權(quán)利制約。這種約束機(jī)制的理想情況是立法者通過(guò)兩法中權(quán)利義務(wù)的配置，影響當(dāng)事人——主要指國(guó)有資產(chǎn)的管理、使用者——的選擇，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家和個(gè)人利益兼得的局面。近年來(lái)，審計(jì)領(lǐng)域的相關(guān)立法有擴(kuò)大審計(jì)范圍、延伸審計(jì)權(quán)力的趨勢(shì)。修改后的《審計(jì)法》及其實(shí)施條例較之于原《審計(jì)法》及其實(shí)施條例，在審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)、權(quán)限、法律責(zé)任等方面都有擴(kuò)權(quán)的跡象。修改后的《審計(jì)法》第1條立法目的中增加了“提高資金使用效益”；第16條將“預(yù)算外資金的管理和使用情況”改為“其他財(cái)政收支情況”，后者的范圍明顯大于前者；第19條增加了對(duì)“使用財(cái)政資金的其他組織的財(cái)務(wù)收支”的審計(jì)監(jiān)督；第22條將原《審計(jì)法》第23條的“國(guó)家投資項(xiàng)目”改為“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目”，擴(kuò)大了基本建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的范圍；第31條在要求被審計(jì)單位提供的材料增加了“運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存、處理的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)和必要的電子計(jì)算機(jī)技術(shù)文檔，在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立賬戶(hù)的情況”，并增加了第2款“被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位提供的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性和完整性負(fù)責(zé)”；第33條賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)“查詢(xún)被審計(jì)單位在金融機(jī)構(gòu)的賬戶(hù)”和“被審計(jì)單位以個(gè)人名義在金融機(jī)構(gòu)的存款”的權(quán)力；原《審計(jì)法》沒(méi)有規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)封存有關(guān)資料和資產(chǎn)，修改前的《審計(jì)法實(shí)施條例》僅規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)“有權(quán)暫時(shí)封存被審計(jì)單位與違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支有關(guān)的賬冊(cè)資料”，修改后的《審計(jì)法》第34條第2款規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)“有權(quán)封存有關(guān)資料和違反國(guó)家規(guī)定取得的資產(chǎn)”；在法律責(zé)任一章中，修改后的《審計(jì)法》第47條規(guī)定被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行審計(jì)決定，拒不執(zhí)行時(shí)，有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取處理措施，并將結(jié)果書(shū)面通知審計(jì)機(jī)關(guān)，這在原《審計(jì)法》中也未作規(guī)定。兩相對(duì)比之下，審計(jì)領(lǐng)域立法所呈現(xiàn)出的權(quán)力擴(kuò)張傾向顯而易見(jiàn)。北京、上海等地方性法規(guī)的出臺(tái)可以說(shuō)是“順應(yīng)”了這一趨勢(shì)，并且有突破《審計(jì)法》授權(quán)范圍之嫌。這使得審計(jì)法律法規(guī)與《合同法》等民事法律法規(guī)之間應(yīng)有的平衡被打破，沖突加劇。就政府投資建設(shè)項(xiàng)目而言，建設(shè)單位與施工單位締結(jié)建設(shè)工程合同及其他補(bǔ)充協(xié)議，本質(zhì)上是民事行為，應(yīng)當(dāng)遵循“意思自治”原則。這一原則的核心是合同及其對(duì)價(jià)應(yīng)當(dāng)建立在雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的基礎(chǔ)上。依法成立并且有效的合同，對(duì)雙方當(dāng)事人均有約束力，雙方當(dāng)事人都應(yīng)共同遵守并履行合同條款所確定的權(quán)利義務(wù)。上海等地方的規(guī)定剝奪了施工單位在合同對(duì)價(jià)上的話(huà)語(yǔ)權(quán)，只以審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)，有違《民法通則》、《合同法》、《建筑法》等法律的立法精神，且有以行政手段干涉民事行為之嫌。，結(jié)算價(jià)與審計(jì)結(jié)論的差異不可避免一般而言，在政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目中，建筑工程竣工資料紛繁，結(jié)算工作復(fù)雜，工程造價(jià)計(jì)算極具專(zhuān)業(yè)性。對(duì)于工程造價(jià)中的某些問(wèn)題，不同的機(jī)構(gòu)和人員可能抱持不同的意見(jiàn)。從工程開(kāi)工到竣工，建設(shè)單位與承包商的概預(yù)算人員之間需要進(jìn)行大量的溝通,才能對(duì)工程造價(jià)取得一致意見(jiàn)。盡管如此，由于建設(shè)工程的復(fù)雜性、系統(tǒng)性以及體系的龐大性，雙方最后確認(rèn)的工程結(jié)算價(jià)可能仍然不是絕對(duì)客觀(guān)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，所謂的最終一致意見(jiàn)往往是相互妥協(xié)的結(jié)果?？梢哉f(shuō)，合同當(dāng)事人的結(jié)算結(jié)果與任何第三方獨(dú)立得出的結(jié)論有所差異是很正常的。這種差異性如果不被理解或者被不恰當(dāng)?shù)睦斫饩蜆O易導(dǎo)致沖突與糾紛。首先，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，雙方應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同，當(dāng)然也要按照合同訂立的價(jià)格進(jìn)行結(jié)算和決算。如果強(qiáng)制由審計(jì)定價(jià)，招投標(biāo)程序中的價(jià)格磋商機(jī)制就毫無(wú)意義了。投標(biāo)人只需按照最能夠中標(biāo)的條件報(bào)價(jià)，根本不必考慮自己的成本，更談不上對(duì)預(yù)期利益的判斷。最終結(jié)果是：價(jià)格磋商流于形式，審計(jì)結(jié)論一錘定音。這不但是對(duì)招標(biāo)投標(biāo)制度的破壞，更會(huì)實(shí)質(zhì)性地沖擊優(yōu)勝劣汰機(jī)制。其次，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，合同中約定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中有體現(xiàn)，合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是招標(biāo)文件明確的，或者是招標(biāo)文件要求投標(biāo)文件明確的。按照上海等地方的規(guī)定，建設(shè)工程施工合同應(yīng)當(dāng)明確約定“以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)”，但招標(biāo)文件中不可能出現(xiàn)這樣的條件。這就造成招標(biāo)文件與合同內(nèi)容的不對(duì)稱(chēng)，對(duì)于投標(biāo)人而言有失公允，也有違《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。政府投資或以政府投資為主動(dòng)的基本建設(shè)項(xiàng)目中，建設(shè)單位很可能是政府工程部門(mén)或是政府本身，例如在“南充市公路管理局直屬分局訴南部縣人民政府建設(shè)工程施工合同糾紛案”中，糾紛一方就是南部縣人民政府。由于我國(guó)的審計(jì)監(jiān)督是行政型，而非司法型或獨(dú)立型的，造成的結(jié)果就是與建設(shè)工程施工合同一方當(dāng)事人有利害關(guān)系，甚至是隸屬關(guān)系的主體成了監(jiān)督者，并且享受最終的“定價(jià)權(quán)”。監(jiān)督者與操作者身份的錯(cuò)位使得審計(jì)監(jiān)督主體的獨(dú)立性難以保證，導(dǎo)致監(jiān)督職能弱化。《審計(jì)法》及其實(shí)施條例對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的時(shí)限沒(méi)有明確規(guī)定，《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第9條雖然規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)列入審計(jì)計(jì)劃的竣工決算審計(jì)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)在審計(jì)通知書(shū)確定的審計(jì)實(shí)施日起3個(gè)月內(nèi)出具審計(jì)報(bào)告”，但通知書(shū)的下達(dá)時(shí)間并不明確。面對(duì)量大、面廣的審計(jì)需求，現(xiàn)實(shí)中審計(jì)期限往往很長(zhǎng)。其一，建設(shè)單位對(duì)列入審計(jì)范圍的項(xiàng)目應(yīng)是明知的，若其明知卻未在合同中約定則屬于違法，違法的過(guò)錯(cuò)責(zé)任實(shí)際應(yīng)由建設(shè)方承擔(dān)，但施工方對(duì)此有無(wú)審查義務(wù)？當(dāng)建設(shè)單位突破投資概算時(shí)，在施工單位有圖紙的情況下，審計(jì)卻不會(huì)去認(rèn)定多余的工程，施工方的損失如何彌補(bǔ)？其二，無(wú)論是工程審價(jià)還是工程審計(jì)，其中必然有審價(jià)依據(jù)，以招投標(biāo)文件為基礎(chǔ)并非必須遵循的依據(jù)，那么審計(jì)的依據(jù)仍不確定，施工單位嚴(yán)格按合同編制結(jié)算是否有效？條例所指的“基礎(chǔ)”涵義不明。上述七個(gè)理由從不同角度論述了《上海市審計(jì)條例》及類(lèi)似地方立法規(guī)定的不合理之處。在實(shí)踐中，建設(shè)項(xiàng)目工程價(jià)款的最終確定以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)的做法實(shí)屬普遍，一些地方雖未要求在合同明確約定工程結(jié)算以審計(jì)結(jié)論為準(zhǔn)，但也往往會(huì)在規(guī)范性文件中規(guī)定以審計(jì)結(jié)論作為剩余工程款撥付的依據(jù)，例如《XX人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理的意見(jiàn)》中規(guī)定：“市審計(jì)部門(mén)依法對(duì)政府投資項(xiàng)目概（預(yù)）算的執(zhí)行和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。未經(jīng)竣工決算審計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目，不得辦理工程價(jià)款的最終結(jié)算?！薄罢顿Y項(xiàng)目推行代建制。項(xiàng)目資金統(tǒng)一由市財(cái)政部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目投資計(jì)劃和工程進(jìn)度撥付至項(xiàng)目建設(shè)單位。工程款支付累計(jì)額達(dá)到工程造價(jià)的70%時(shí)暫停撥付資金，剩余30%的工程款待市財(cái)政、審計(jì)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行審計(jì)查審計(jì)后，并在竣工驗(yàn)收后一年內(nèi)，工程沒(méi)有質(zhì)量問(wèn)題的方可予以清算?！边@種規(guī)定與《上海市審計(jì)條例》的第14條的規(guī)定在本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別。如前所述，《審計(jì)法》與《合同法》在規(guī)范工程建設(shè)方面應(yīng)當(dāng)是一種相輔相成的平衡結(jié)構(gòu)，但由于地方立法和實(shí)踐操作中審計(jì)監(jiān)督權(quán)力的擴(kuò)張傾向，建設(shè)項(xiàng)目施工合同糾紛不斷。國(guó)家加強(qiáng)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督無(wú)可厚非，但需要注意的是：一方面，監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于加深對(duì)國(guó)家審計(jì)的認(rèn)識(shí)、提高審計(jì)監(jiān)督的水平上來(lái)，而非側(cè)重于審計(jì)權(quán)力的延伸和擴(kuò)張；另一方面，要注重對(duì)施工單位合法權(quán)益的保護(hù)，警惕國(guó)家權(quán)力的濫用。此外，作為國(guó)有資產(chǎn)的管理、使用者的建設(shè)單位，在行政監(jiān)督關(guān)系中必須真實(shí)、合法和有效地履行法定義務(wù)，在民事合同關(guān)系中必須平等地履行合同義務(wù)。法律制度如此設(shè)計(jì)，便是希望建設(shè)單位能在來(lái)自審計(jì)機(jī)關(guān)的不平等權(quán)力和施工單位的平等權(quán)利的雙重制約中，達(dá)到保障國(guó)有資產(chǎn)管理、使用的真實(shí)、合法與效益和保護(hù)承包商合法權(quán)益兼顧的狀態(tài)。